Pubblicato il 08/04/2026

N. 02828/2026REG.PROV.COLL.

N. 09515/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9515 del 2024, proposto da
TA Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Carpagnano, Federico Fusco e Ilaria Gobbato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni Roma, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

MO, Associazione Indipendente di Consumatori, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima, n. 16702 del 26 settembre 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026, il Cons. RT RO e udito, per la parte appellante, l’avvocato Gabriele Sabato per delega dell'avvocato Michele Carpagnano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nell’adunanza del 5 luglio 2022, ha deliberato:

a) che la pratica commerciale descritta al punto II del provvedimento, posta in essere dalla società TA Italia s.r.l., costituisce, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 21 e 22, commi 1 e 2, del codice del consumo, e ne ha vietato l’ulteriore diffusione;

b) di irrogare alla società TA Italia s.r.l. una sanzione amministrativa pecuniaria di € 400.000,00 (euro quattrocentomila/00).

La pratica commerciale descritta al punto II del provvedimento concerne i comportamenti posti in essere dal Professionista, consistenti nell’introduzione di una cosiddetta “Clean air fee” (“quota aria pulita”) per il pagamento di una corsa taxi mediante l’applicazione “Free Now” indicandone con scarsa chiarezza il costo, la natura e le finalità, nonché le condizioni del suo addebito.

Il ricorso proposto dalla Società avverso detto atto ed i relativi atti presupposti è stato respinto dal Tar per il Lazio, Sezione Prima, con la sentenza n. 16702 del 26 settembre 2004, sicché la TA Italia s.r.l. ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

I. Violazione del contraddittorio nel procedimento e conseguente compressione del diritto di difesa, violazione e falsa applicazione dell’art. 6 CEDU, degli artt. 11 e 117, comma 1, Cost, e degli artt. 41 e 48 della Carta fondamentale dei diritti UE. Violazione del principio di proporzionalità, buona fede ai sensi dell’art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990; eccesso di potere per irragionevolezza ed ingiustizia manifesta (Motivo sub I del ricorso di primo grado).

Nel rigettare il primo motivo di ricorso (sentenza impugnata, § 2), il TAR Lazio ha rilevato che “la comunicazione delle risultanze istruttorie di cui all’articolo 14 del DPR 30 aprile 1990 n. 217 non è prevista quale incombente necessario dal Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pratiche commerciali scorrette, tanto che la stessa può anche mancare, senza che perciò si profili una lesione del diritto di difesa”.

Tuttavia, la questione giuridica sottoposta al TAR Lazio sarebbe diversa ed atterrebbe alla lesione del diritto di difesa derivante dalla mancata possibilità per TA di replicare alla memoria del segnalante MO su un profilo fattuale rivelatosi fondamentale per la qualificazione giuridica della condotta contestata e per la quantificazione della sanzione comminata a TA: la durata della violazione.

Nella sentenza impugnata, il TAR Lazio ha ritenuto che l’acquisizione fuori termine della memoria di MO “non abbia in nulla inciso sull’essenza della contestazione, atteso che si è limitata ad offrire elementi ulteriori circa la reale cessazione della pratica”.

Nel caso in esame, tuttavia, risulterebbe per tabulas il rilievo determinante della memoria di MO rispetto all’essenza della contestazione che è mutata (quanto meno con riferimento alla durata) nel provvedimento finale.

Sarebbe evidente che la memoria fuori termine di MO avrebbe inciso sulla “essenza della contestazione” in senso deteriore a TA rispetto a quanto contenuto nella comunicazione finale - in cui la condotta era stata ritenuta già cessata dall’AGCM - non avendo medio tempore l’Autorità svolto alcuna ulteriore attività istruttoria.

Sussisterebbe una evidente incoerenza tra quanto affermato dall’Autorità nella comunicazione di avvio del procedimento, quanto affermato nella comunicazione finale e quanto successivamente deliberato nel provvedimento finale.

L’Autorità, qualora avesse ritenuto necessario utilizzare ai fini delle proprie valutazioni la memoria acquisita fuori termine, avrebbe dovuto disporre una proroga del termine di conclusione della fase istruttoria e non certo “riaprire il procedimento” come preteso dal TAR posto che il procedimento era ancora in corso.

Nell’ambito del procedimento amministrativo, la funzione del termine di conclusione della fase istruttoria sarebbe quella di consentire alle parti di controdedurre sulle acquisizioni istruttorie precludendo poi l’acquisizione di ulteriori documenti.

Il principio del contraddittorio implicherebbe “non solo che all’interessato deve essere assicurato il diritto di controdedurre rispetto all'addebito contestatogli, ma che la difesa debba poter interagire con l'accusa in tutte le fasi del procedimento, secondo modalità destinate a connotare in termini più dialettici il procedimento e a trasformarlo da procedimento inquisitorio a procedimento accusatorio, in cui l’interessato deve avere la possibilità di conoscere la proposta dell'Ufficio sanzioni e di replicare prima che la Commissione decida” (cfr. Cons. Stato, Sentenza n. 5716/2024).

II. Error in iudicando: illegittimità della sanzione in quanto ingiustificata, irragionevole, sproporzionata e discriminatoria e violazione e/o falsa applicazione dell’art. 27, commi 9 e 13, del codice del consumo, nonché dell’art. 11 della legge n. 689/1981 (Motivo sub III del ricorso di primo grado) .

Una corretta ponderazione delle evidenze istruttorie alla luce degli interventi migliorativi posti in essere da TA avrebbe dovuto portare a ritenere la condotta cessata quantomeno agli inizi di maggio 2022 e tale minore durata avrebbe dovuto comportare una riduzione proporzionale dell’ammontare della sanzione.

Nonostante gli Impegni siano stati rigettati dall’AGCM, TA avrebbe adottato volontariamente specifiche misure di mitigazione con un chiaro vantaggio per i consumatori già nel corso del procedimento, in ottica di fattiva cooperazione con l’Autorità, per cui anche sotto questo profilo la sentenza impugnata risulterebbe errata e meritevole di annullamento in quanto il TAR Lazio avrebbe dovuto quantomeno rideterminare proporzionalmente la sanzione.

Non sarebbe dirimente nemmeno la circostanza per cui la sanzione irrogata sia pari a meno di un decimo del massimo edittale previsto dall'articolo 27, c. 12, del Codice del Consumo, atteso che la giurisprudenza ha ribadito come tale criterio di commisurazione non valga a giustificare pienamente l’entità della sanzione comminata poiché la stessa va “individualizzata sulla base delle specifiche circostanze esistenti” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, Sent., 11/11/2021, n. 7535).

L’Avvocatura Generale dello Stato ha contestato la fondatezza delle censure dedotte, concludendo per il rigetto dell’appello.

L’appellante ha depositato altra memoria a sostegno delle proprie ragioni.

All’’udienza pubblica del 26 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. In limine, occorre considerare che, con i motivi di appello, TA ha contestato la lesione del diritto di difesa rispetto all’estensione della durata dell’infrazione e la quantificazione della sanzione, ma non l’illiceità del comportamento posto in essere, la quale, quindi, deve ritenersi definitivamente accertata ed al di fuori dell’oggetto del presente giudizio.

3. Il primo motivo d’appello è fondato nei sensi e nei limiti di quanto di seguito evidenziato.

3.1. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, con atto del 16 maggio 2022, ha comunicato a TA Italia s.r.l. ed ai segnalanti Unione Sindacale di Base – Settore Taxi ed Associazione MO il termine di conclusione della fase istruttoria, ai sensi dell’art. 16, comma 1, del “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie”.

In particolare, il paragrafo 26. di tale atto ha indicato che, in base agli elementi istruttori acquisiti – come risulta sia dalle segnalazioni pervenute all’Autorità che dalle dichiarazioni del Professionista - la pratica sia stata posta in essere da TA Italia s.r.l. a decorrere dall’8 novembre 2021 “e che sia stata interrotta fra la fine di aprile e l’inizio di maggio 2022”, a seguito dell’adozione di misure tali da determinarne la cessazione nel corso del procedimento.

L’Autorità, con il detto atto, ha poi comunicato che il termine di conclusione della fase istruttoria è fissato alla data del 6 giugno 2022 e che le Parti possono presentare, entro 20 giorni dal ricevimento dell’atto, memorie conclusive o documenti da rimettere al Collegio insieme agli altri atti istruttori per l’adozione del provvedimento finale.

Il provvedimento conclusivo del procedimento, adottato nell’adunanza del 5 luglio 2022, al paragrafo 63., per quanto attiene alla durata della violazione, ha invece fatto presente come “risulta che la pratica commerciale è stata posta in essere dall’8 novembre 2021 e che sia ancora in corso”, avendo il Professionista parzialmente modificato le proprie condotte, con la sostituzione del costo addebitato in modo da chiarirne la natura come remunerazione del servizio di intermediazioni e la eliminazione nella sua descrizione di qualsiasi riferimento alle proprie iniziative ambientali, nonché con la sostituzione della descrizione “contanti” con “pagamento diretto al tassista”.

3.2. L’estensione della durata della violazione (ancora in corso per il provvedimento finale) rispetto a quella indicata nella comunicazione del termine della fase istruttoria (fine aprile 2022/inizio maggio 2022) è evidentemente derivata dall’esame della memoria conclusiva di MO (peraltro inviata solo in data 14 giugno 2022), come emerge al paragrafo 37. del provvedimento conclusivo, in cui l’Associazione ha segnalato che, contrariamente a quanto dichiarato dal Professionista in corso di istruttoria, l’illecito anticonsumeristico non sarebbe cessato a maggio 2022, ma persisterebbe, continuando TA ad applicare, con modalità analogamente decettive, il costo aggiuntivo del servizio in violazione degli obblighi di informazione prescritti dal codice del consumo, in quanto nel processo di prenotazione il costo aggiuntivo (di euro 0,80), inizialmente denominato “Clean Air Fee”, viene ora incluso direttamente nel prezzo finale del servizio al momento della prima proposta commerciale, con la diversa definizione di “Costo di intermediazione incl.”, ma senza alcuna indicazione del suo ammontare in rapporto al prezzo della corsa, ammontare rivelato dall’App soltanto in un’altra schermata, a cui l’utente accede selezionando l’offerta.

L’art. 16 del regolamento sulle procedure istruttorie in materia, tra l’altro, di pratiche commerciali scorrette dispone che “Il responsabile del procedimento, allorché ritenga sufficientemente istruita la pratica, comunica alle parti la data di conclusione della fase istruttoria e indica loro un termine, non inferiore a dieci giorni, entro cui possono presentare memorie conclusive o documenti”.

Pertanto, la norma regolamentare prevede la possibilità, dopo la comunicazione di fine istruttoria, di presentare memorie conclusive e documenti.

Tuttavia, l’esegesi più corretta della norma è quella di consentire la produzione di argomenti, in favore o contro, sulla prospettata infrazione così come “scolpita” nella comunicazione del termine di fine istruttoria.

Diversamente, ove, come nel caso di specie – in cui nella comunicazione del termine di fine istruttoria il dies ad quem dell’infrazione è individuato nell’aprile/maggio 2022, mentre MO introduce elementi per sostenere che l’infrazione è ancora in corso – le argomentazioni del segnalante portano ad una diversa configurazione dell’illecito, sua pure in ordine alla sua durata, l’adesione alla prospettazione senza consentirne la conoscenza e la eventuale replica al soggetto incolpato concreta una evidente violazione del principio del contraddittorio.

In altri termini, i tratti essenziali dell’illecito, e la durata dell’infrazione ne costituisce un tratto essenziale, devono essere cristallizzati nella comunicazione del termine di fine istruttoria, mentre, ove le successive memorie o la successiva produzione documentale incidano su tali elementi, modificandoli in peius, il procedimento deve essere riaperto per consentire il compiuto esercizio del diritto di difesa sul punto, il che, nel caso di specie, non è avvenuto.

Pertanto, ciò che ha determinato il vizio di legittimità dell’attività amministrativa non è la natura perentoria del termine di conclusione dell’istruttoria, pacificamente esclusa, ma la considerazione nel provvedimento finale di elementi sopravvenuti introdotti dal segnalante che hanno inciso su tratti essenziali, vale a dire sull’accertamento della durata, della vicenda illecita, senza che sia stata data alla Società incolpata la possibilità di contraddire e difendersi.

3.3. La fondatezza del motivo, peraltro, non determina l’illegittimità dell’intero provvedimento, atteso che la sussistenza della pratica commerciale scorretta, come innanzi evidenziato, non è in discussione, ma la necessità di modificare solo il quantum della sanzione irrogare, in quanto la durata dell’infrazione deve ritenersi avvenuta sino all’inizio di maggio 2022 e non sino all’inizio di luglio 2022 (la delibera impugnata è del 5 luglio 2022).

4. Pertanto, esercitando i poteri di merito attribuiti al giudice amministrativo dall’art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a. - ritenuto che, per il resto, i criteri di cui all’art. 11 della legge n. 689 del 1981, richiamato dall’art. 27, comma 13, del codice del consumo, non sono stati implausibilmente applicati dall’Autorità nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica - il Collegio riduce la sanzione da € 400.000,00 ad € 300.000,00, atteso che il dies ad quem dell’infrazione deve essere individuato nell’inizio del mese di maggio 2022 e non nel 5 luglio 2022, come illegittimamente ritenuto nell’azione amministrativa contestata.

In particolare, la sanzione deve essere commisurata alla durata dell’infrazione, che va dall’8 novembre 2021 all’inizio del mese di maggio 2022, vale a dire ad un arco temporale di 6 mesi, sicché l’importo della sanzione da € 400.000,00 (relativa ad un periodo di 8 mesi) deve essere ridotta proporzionalmente ad € 300.000,00 (per un periodo di 6 mesi).

5. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere accolto in parte il ricorso di primo grado con conseguente annullamento del provvedimento impugnato nella parte in cui ha quantificato la sanzione in € 400.000,00; tale sanzione è rideterminata dal Collegio, nell’esercizio dei poteri di merito di cui all’art. 134, comma 1, lett. c), c.p.a. in € 300.000,00.

6. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate complessivamente in € 5.000,00, oltre accessori di legge, in ragione del complessivo esito della controversia, possono essere per metà compensate e per l’altra metà (€ 2.500,00) poste a carico dell’AGCM ed a favore della Società appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe (R.G. n. 9515 del 2024) e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte il ricorso di primo grado e ridetermina la sanzione irrogata in € 300.000,00.

Condanna l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato al pagamento della metà delle spese del doppio grado di giudizio, pari ad € 2.500,00, in favore dell’appellante e compensa tra le parti l’altra metà delle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:

LO ED, Presidente

RT RO, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RT RO	LO ED

IL SEGRETARIO