Pubblicato il 24/03/2026

N. 02471/2026REG.PROV.COLL.

N. 09027/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9027 del 2025, proposto da
Geh Wasserchemie Gmbh & Co. Kg, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B257AF759B, rappresentata e difesa dall'avvocato Maurizio Boifava, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Acqualatina S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Guccione e Adriano Cavina, con domicilio eletto presso lo studio Adriano Cavina in Roma, via Sardegna, 50;

nei confronti

UA S.r.l. (già Gruppo Zilio S.r.l.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Griselli e Marco Salina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (Sezione Prima), n. 905 del 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Acqualatina S.p.a. e di UA S.r.l.;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il Cons. NA DR e uditi per le parti gli avvocati Manzi, in delega dell'avvocato Boifava, Cavina e Griselli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Geh Wasserchemie Gmbh & Co. Kg, seconda classificata nella procedura aperta indetta da Acqualatina S.p.a. per la fornitura di materiale per l’assorbimento dell’arsenico presente nelle acque destinate al consumo umano, ha impugnato, con il ricorso introduttivo:

1) la nota prot. n. ACQLT-2025U-0004746 del 7 aprile 2025, recante aggiudicazione in favore della controinteressata della procedura aperta per l’affidamento ad un unico operatore economico di un accordo quadro per la fornitura, franco destino, di idrossido ferrico granulare (CIG B257AF759B);

2) tutti i verbali della procedura;

3) la nota prot. n. ACQLT-2025I-0000953 del 21 gennaio 2025, recante approvazione dei verbali di gara nn. 3-6 e contestuale proposta di aggiudicazione;

4) la nota prot. n. ACQLT-2024U-0012041 dell’11 settembre 2024, con cui è stato attivato il soccorso istruttorio nei confronti della controinteressata;

5) la nota prot. n. ACQLT-2024I-0011977 del 10 settembre 2024, recante approvazione dei verbali di gara nn. 1 e 2 e attivazione del soccorso istruttorio.

La ricorrente ha chiesto, altresì, la condanna della stazione appaltante al risarcimento in forma specifica mediante aggiudicazione dell’appalto, con dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato e subentro nel rapporto, e in subordine al risarcimento per equivalente.

Con il ricorso per motivi aggiunti Geh Wasserchemie Gmbh & Co. Kg ha anche impugnato, oltre agli atti succitati:

6) il giudizio di conformità formulato dalla commissione di gara in esito al soccorso istruttorio attivato con la citata nota del 10 settembre 2024.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, ha in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, con sentenza n. 905 del 2025, appellata da Geh Wasserchemie Gmbh & Co. Kg per i seguenti motivi di diritto:

I) error in iudicando in relazione alla dichiarazione di inammissibilità del primo motivo di ricorso per errata delibazione dell’art. 34, comma 2, del c.p.a.;

II) error in iudicando in relazione alla reiezione del secondo motivo di ricorso;

III) error in iudicando in relazione alla dichiarazione di inammissibilità del terzo e del quarto motivo (primo e secondo motivo aggiunto).

L’appellante ha, altresì, formulato istanza risarcitoria ed istruttoria.

Si sono costituite per resistere all’appello Acqualatina S.p.a. e UA S.r.l.

Successivamente le parti hanno depositato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 5 marzo 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto da Geh Wasserchemie Gmbh & Co. Kg, seconda classificata nella procedura aperta indetta da Acqualatina S.p.a. per la fornitura di materiale per l’assorbimento dell’arsenico presente nelle acque destinate al consumo umano, per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, n. 905 del 2025, che ha in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile il suo ricorso, come integrato da motivi aggiunti, per l’annullamento dell’aggiudicazione e degli atti della procedura concorsuale. La sentenza ha, altresì, respinto la domanda di condanna della stazione appaltante al risarcimento del danno.

Deve premettersi che, con decisione a contrarre prot. n. ACQLT-2024I-0008563 del 27 giugno 2024 Acqualatina S.p.a., gestore del servizio idrico integrato nell’Ambito Territoriale Ottimale n. 4 – Lazio meridionale, indiceva la procedura aperta ai sensi degli artt. 71, 153, 154 e 107, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2023, strutturata in un unico lotto, per l’affidamento di un “… Accordo Quadro, ad un unico operatore economico, per la fornitura, franco destino, di materiale adsorbente, nella fattispecie idrossido ferrico granulare, da destinarsi ad impianti a letto fisso per l’adsorbimento dell’arsenico, presente naturalmente nelle acque destinate al consumo umano prodotte e distribuite nel ATO 4 ” (CIG B257AF759B).

L’importo complessivo a base di gara, da aggiudicare alla stregua del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, come declinato dall’art. 17 del disciplinare di gara, è stato stimato in euro 1.406.000,00 nel triennio, con un prezzo unitario a base di gara di 4,2 euro/kg.

Le caratteristiche fisico-chimiche della sostanza de qua da fornire a cura dell’appaltatore venivano indicate all’art. 10, lett. A, del capitolato speciale, per il quale l’idrossido di ferro richiesto deve avere, tra l’altro, contenuto di sostanza attiva Fe(OH)3 e ß-FeOH: 55-60%, con la specificazione che tutti i dati di concentrazione devono essere riferiti alla sostanza secca. Inoltre, il materiale in parola deve essere conforme alla norma tecnica DIN EN 15029 ed al regolamento (CE) n. 1907/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, ed il relativo processo produttivo certificato ISO 9001:2008. Infine, precisa la disposizione di lex specialis ora citata, che su richiesta di Acqualatina S.p.a. l’appaltatore: “ dovrà fornire i certificati analitici su campioni rappresentativi, che dimostrino la conformità del prodotto alle specifiche tecniche presentate in sede di gara e alla norma UNI EN 15029 ”.

Pervenivano alla stazione appaltante tre offerte, tra cui le proposte del Gruppo Zilio S.r.l. (ora UA S.r.l.) e di GE Wasserchemie Gmbh & co. KG, che venivano ammessi a proseguire la gara. All’esito di soccorso istruttorio e di valutazione da parte della commissione giudicatrice, il Gruppo Zilio S.r.l. conseguiva un punteggio totale di 100 punti (di cui 70 per l’offerta tecnica e 30 per l’offerta economica), classificandosi per primo, mentre l’odierna appellante si collocava al secondo posto della graduatoria con 94,868 punti (di cui 68 per l’offerta tecnica e 26,868 per l’offerta economica). Pertanto, con nota prot. n. ACQLT-2025U-0004746 del 7 aprile 2025, comunicata il successivo 11 aprile, veniva disposta l’aggiudicazione della gara nei confronti di Gruppo Zilio S.r.l., che veniva impugnata con ricorso notificato il 9 maggio 2025 da Geh Wasserchemie Gmbh & co. KG unitamente ai verbali di gara e a tutti gli atti indicati in epigrafe.

In sintesi, l’allora ricorrente in primo grado riteneva che: il prodotto offerto dalla controinteressata non fosse conforme alle specifiche tecniche delineate nella legge speciale di gara, da valere quali requisiti essenziali dell’offerta; l’aggiudicataria non avesse documentato le proprietà del prodotto offerto tramite la produzione dei certificati richiesti dalla stessa legge di gara, con la conseguenza che il soccorso istruttorio procedimentale non avrebbe potuto essere attivato, in quanto incidente sul contenuto dell’offerta tecnica.

Peraltro, a seguito della comunicazione di aggiudicazione, GE presentava un’istanza di accesso agli atti volta ad ottenere l’esibizione della documentazione tecnica presentata dall’aggiudicatario nonché di quella relativa al procedimento di soccorso istruttorio disposto nei suoi confronti, che veniva accolta dalla stazione appaltante.

Con atto di motivi aggiunti notificato e depositato il 20 maggio 2025, Geh Wasserchemie Gmbh & co. KG impugnava anche il giudizio di conformità implicito del prodotto offerto dall’aggiudicataria rispetto a quanto richiesto dal disciplinare di gara.

In particolare, la ricorrente lamentava l’omessa allegazione, da parte dell’aggiudicatario, dei certificati richiesti dall’art. 17 par. 4 del disciplinare di gara, redatti secondo i metodi UNI EN 12902:2005, ISO 9277:2022 e UNI EN 15029, nonché l’erroneità del giudizio di equivalenza operato dalla stazione appaltante tra il metodo ISO 12902:2005, previsto dalla lex specialis , e il metodo UNI EN 933 utilizzato dall’aggiudicatario, censurando l’equiparazione tra il dispositivo offerto dal Gruppo Zilio e quello descritto nel capitolato di gara. La società evidenziava, invero, la presenza di una percentuale di ferro pari al 24,5% (o pari al 40,9% su sostanza secca) rispetto a quella del 61% prevista dal capitolato di gara. Ne sarebbe dovuta conseguire, dunque, a suo parere, l’impossibilità di considerare idonee le certificazioni prodotte dall’aggiudicatario, con conseguente esclusione dello stesso, e in ogni caso l’impossibilità di attribuire a quest’ultimo il punteggio massimo.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina, ha respinto il ricorso, ritenendolo in parte infondato e in parte inammissibile e, altresì, ritenendo inammissibili i motivi aggiunti.

In particolare, per il giudice di primo grado, il primo motivo, relativo alla assunta non conformità del prodotto offerto da Gruppo Zilio S.r.l. rispetto alla prescrizione dell’art. 10, lett. A, del capitolato speciale, che richiede un contenuto di sostanza attiva Fe(OH)3 e β-FeOH: 55 - 60%, e rispetto all’all. A della norma DIN EN 15029, che imporrebbe tassativamente una concentrazione di ferro (Fe) del prodotto del 61%, è inammissibile, avendo l’amministrazione resistente, mediante previsione della lex specialis non impugnata, collocato la fase di verifica della rispondenza del materiale fornito ai requisiti previsti al di fuori della fase di gara, ossia al momento dell’esecuzione della singola fornitura, sì che essa non è stata ancora svolta e non può essere apprezzata nella sede processuale (cfr. art. 34, comma 2, c.p.a., per il quale in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati).

Ed invero, l’art. 10, lett. B del capitolato, non impugnato da GE e dunque pienamente applicabile, disciplinerebbe la fase di controllo del prodotto fornito, disponendo che: « a) la fornitura della sostanza filtrante dovrà essere preceduta dall’invio di un contro-campione di circa 1 kg di peso presso il laboratorio di controllo qualità acque potabili di Acqualatina s.p.a. sito in Gaeta (LT), via Monte Tortona s.n.c., “per la verifica della rispondenza del materiale alle specifiche tecniche”; b) il materiale che, in seguito a verifica, non risulti conforme sarà rifiutato dalla committente e l’appaltatore potrà chiedere una verifica in contraddittorio entro quattro giorni dalla relativa comunicazione ». Si evincerebbe, pertanto, che il controllo di rispondenza delle caratteristiche tecniche non avverrebbe “ ex ante ed una tantum prima dell’affidamento dell’appalto bensì, trattandosi di accordo quadro della durata di 36 mesi da eseguirsi mediante la stipula di contratti applicativi successivi, in occasione di ciascuna delle forniture ordinate dall’amministrazione e, quindi, necessariamente in una fase successiva a quella di aggiudicazione ” (cfr. sentenza appellata). Per il giudice di prime cure, dunque, a venire in questione non è un requisito di partecipazione, bensì un requisito di esecuzione, il cui possesso non è richiesto al concorrente al momento della presentazione dell’offerta, ma costituisce una condizione per la stipulazione del singolo contratto applicativo dell’accordo quadro.

Il Tar ha poi ritenuto infondato il secondo motivo, con cui GE ha dedotto la violazione dell’art. 101, d.lgs. n. 36 cit., sostenendo che la stazione appaltante avrebbe consentito all’aggiudicataria, tramite una successiva richiesta di chiarimenti, di dimostrare l’equivalenza delle certificazioni inizialmente allegate all’offerta tecnica rispetto a quanto previsto dalla lex specialis . Sia la legge (art. 101 d.lgs. n. 36 del 2023) che il disciplinare (art. 14, comma 5) consentono all’amministrazione di chiedere al concorrente di chiarire alcuni aspetti dell’offerta per dissipare dubbi sulla sua interpretazione, sempre che ciò non implichi forme di integrazione postuma della proposta negoziale già formulata. Per il giudice di primo grado, invero, la richiesta di spiegazioni e chiarimenti e le risposte fornite appaiono conformi allo schema dell’art. 101, comma 3, d.lgs. n. 36 del 2023 e all’art. 14, comma 5, del disciplinare, atteso che la prima si sostanzierebbe in un invito rivolto al Gruppo Zilio a fornire spiegazioni in merito alla normativa tecnica di riferimento adoperata. Mediante tale richiesta di chiarimenti, infatti, da un lato, l’amministrazione ha voluto “ dissipare un dubbio sull’equivalenza tra la normativa tecnica prevista dal bando per l’accertamento dei requisiti di qualità dell’offerta e quella utilizzata dal concorrente ” (cfr. sentenza appellata) e, dall’altro, l’operatore li ha forniti senza configurare alcuna modifica del contenuto della proposta negoziale. “ Infatti, sia il prodotto offerto (Andel Polary TH08) sia il ribasso percentuale praticato sul prezzo a base di gara (32%) sono rimasti immutati, essendo state soltanto fornite delucidazioni sulla valenza di rapporti di prova già versati in atti e, quindi, sui mezzi di comprova di quanto dichiarato e allegato nell’offerta tecnica ” (cfr. sentenza appellata).

La sentenza ha, inoltre, in accoglimento dell’eccezione preliminare sollevata dall’amministrazione e dall’aggiudicataria, dichiarato inammissibili i motivi aggiunti, in quanto proposti in “ violazione del divieto di frazionamento delle impugnazioni ” (cfr. sentenza appellata). Secondo il giudice di prime cure, invero, questi ultimi si fonderebbero sullo stesso quadro conoscitivo e sugli stessi documenti già impiegati per formulare le censure dell’atto introduttivo e, pertanto, avrebbero potuto essere fatti valere sin dall’inizio.

“ Infatti, la questione sottesa al primo motivo aggiunto dell’asserita non equivalenza tra metodo di analisi di cui alla norma UNI 12902:2005 (richiamata dall’art. 17.4 del disciplinare di gara) e la norma UNI 933-1:2012 (impiegata dal laboratorio di analisi di cui si è avvalsa l’aggiudicataria) era evidente sin dall’interposizione ricorso originario. In tal senso, si osserva che nell’ambito del secondo mezzo di gravame introduttivo la società ricorrente aveva espressamente richiamato e considerato ai fini della propria censura, di asserita violazione dell’art. 101, d.lgs. n. 36 cit., i chiarimenti resi dalla controinteressata in data 20 settembre 2024, nel quale detta equivalenza è stata espressamente attestata dal laboratorio specializzato Mérieux NutriSciences, senza tuttavia contestarla nel merito. Analogamente, il secondo motivo aggiunto verte sulla presunta erronea assegnazione dei punteggi relativi all’art. 17.4, parametro C, del disciplinare, relativo alla presenza dei metalli, in ragione di un’asserita presenza di una percentuale di ferro (Fe) pari al 24,5% (40,9% sulla sostanza secca) in difformità di quanto previsto dalla lex specialis della procedura e dalla norma tecnica DIN EN 15029. Tuttavia, la violazione di tale norma sotto il profilo della concentrazione di ferro (Fe) era già stata espressamente dedotta nel primo mezzo di ricorso avvalendosi degli stessi documenti (i.e. il certificato di prova prodotto in gara dalla controinteressata e i chiarimenti da essa resi il 20 settembre 2024) ” (cfr. sentenza appellata).

La società GE Wasserchemie Gmbh & co. KG ha appellato la sentenza, chiedendone l’annullamento.

In particolare, con il primo motivo di gravame l’appellante ha censurato l’erroneità della sentenza per aver ritenuto inammissibile il primo motivo del ricorso di primo grado ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a., riproponendo la censura in appello. A tal fine, GE Wasserchemie Gmbh & co. KG ha dedotto che il Tar avrebbe omesso di considerare quanto imposto dagli artt. 16.1 e 17.4 del disciplinare di gara e ha evidenziato l’assenza di soluzione di continuità tra quanto proposto dall’aggiudicatario e quanto previsto dal capitolato speciale. Le specifiche tecniche e, nello specifico, le caratteristiche fisiche dell’idrossido di ferro costituirebbero, infatti, una condicio sine qua non che il prodotto offerto doveva possedere e che il concorrente doveva documentare già in sede di gara, e non una condizione di esecuzione.

Con il secondo motivo l’appellante ha denunciato la violazione dell’art. 101 del d.lgs. n. 36 del 2023 in virtù dell’attivazione dello strumento del soccorso istruttorio al cospetto di documenti inseriti nell’offerta tecnica, ma difformi da quelli richiesti, atteso che, in questo modo, l’aggiudicatario avrebbe indebitamente integrato in maniera postuma il contenuto della propria offerta tecnica.

Con il terzo motivo di gravame l’appellante ha contestato l’inammissibilità dei motivi aggiunti dichiarata dal giudice di prime cure. In particolare, in virtù del combinato disposto degli artt. 43 e 120 c.p.a., il termine per la notifica dei motivi aggiunti sarebbe dovuto decorrere non già dalla comunicazione di aggiudicazione, bensì dal momento in cui gli atti, dei quali cui l’odierna appellante ha richiesto l’accesso, sono stati messi a disposizione della stessa, ai sensi dell’art. 36, commi 1 e 2, del Codice dei contratti pubblici. Peraltro, il Tar avrebbe errato nel non considerare che i motivi aggiunti erano fondati su circostanze non conoscibili al momento della proposizione del ricorso, giustificati dalla tardiva conoscenza dei vizi e basati su un petitum e una causa petendi differenti da quelli del ricorso introduttivo. A ciò si aggiungerebbe il carattere particolarmente complesso dei profili azionati tramite i motivi aggiunti, inerenti considerazioni di natura esclusivamente scientifica ed invero interamente basati sulla conoscenza della perizia tecnica del prof. Leopardi, successiva alla notifica del ricorso introduttivo. Solo a seguito dell’acquisizione di tale perizia, invero, sarebbero stati conoscibili dall’appellante i vizi denunciati, fino ad allora estranei alla sua sfera di intellegibilità, ma indispensabili per censurare il giudizio di equivalenza operato dalla commissione di gara.

Inoltre, l’appellante ha formulato richiesta istruttoria, chiedendo di disporre, ai sensi dell’art. 66 c.p.a., verificazione volta ad accertare: “ 1) se la percentuale di Ferro presente nell’idrossido ferrico granulare offerto da Gruppo Zilio così come certificato e prodotto in gara è conforme alla DIN EN 15029; 2) l’equivalenza con riferimento all’idrossido ferrico granulare tra i mezzi di prova previsti dalla legge di gara – “Criterio A: certificati analitici su campioni rappresentativi da cui risulti che la distribuzione granulometrica indicata nell’offerta tecnica è stata determinata secondo la UNI EN 12902:2005” e “Criterio C: Certificati analitici su campioni rappresentativi che dimostrino la conformità alla norma UNI EN 15029 ed indichino i valori riferiti ai parametri indicati nell’offerta tecnica.” e quelli offerti in produzione da Gruppo Zilio ovvero i certificati secondo lo standard UNI EN 933-1:2012 e, in particolare, se il metodo di setacciatura a secco illustrato nella norma EN 933-1:2012 sia equivalente al metodo di setacciatura a umido specificato nelle norme EN 15029:2012/EN 12902:2004/ISO 2591-1:1988 per i granuli di idrossido ferrico granulare; 3) la veridicità della percentuale di Rame, Nickel e Cromo nel campione di idrossido ferrico granulare come prodotto e certificato da Gruppo Zilio in sede di gara e con presenza di una percentuale di Ferro pari al 60% e non al 24,5% come documentalmente ivi attestato ”.

Per la stazione appaltante il contratto di specie rientrerebbe nel particolare ambito dei settori speciali, con conseguente maggiore autonomia della stessa nella definizione della disciplina applicabile alla scelta del contraente. Per questo, l’amministrazione avrebbe previsto che la verifica sulla qualità e conformità del prodotto alle specifiche tecniche fosse demandata ad una fase successiva all’aggiudicazione, prodromica all’avvio della fornitura, come disposto dall’art. 10, lett. B, del capitolato. Ne discenderebbe l’inammissibilità del primo motivo di ricorso, come affermato dal Tar, in quanto tale verifica non è ancora stata completata. A ciò dovrebbe aggiungersi che la disposizione in parola non è stata oggetto di impugnazione da parte dell’appellante e, pertanto, sarebbe ormai intangibile.

Anche il secondo motivo di gravame sarebbe inammissibile, sia per il divieto di venire contra factum proprium , avendo anche l’appellante beneficiato del soccorso istruttorio sui certificati richiesti “ a dimostrazione di quanto dichiarato nell’offerta tecnica ”, sia perché GE avrebbe omesso di impugnare l’atto presupposto, vale a dire la disposizione della lex specialis con cui, anche alla luce della peculiarità tecnica dell’oggetto della procedura, è stata espressamente prevista la possibilità di “ chiedere chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica e su ogni loro allegato ”. Acqualatina eccepisce, inoltre, l’inammissibilità dell’appello ai sensi dell’art. 101 c.p.a., per la mancata espressa riproposizione delle censure dichiarate inammissibili dal Tar, riproponendo anche l’eccezione di inammissibilità sotto diversi profili e di tardività dei motivi aggiunti. Sarebbero, inoltre, inammissibili le ulteriori dissertazioni ampliative dell’appello contenute nella memoria di merito depositata dall’appellante.

In ogni caso, per Acqualatina S.p.a. il gravame sarebbe comunque infondato nel merito, e l’istanza istruttoria inammissibile.

Per la controinteressata UA S.r.l. l’appello è inammissibile, anche ai sensi dell’art. 101 c.p.a., per la mancata espressa riproposizione delle censure dichiarate inammissibili dal Tar, e infondato, così come l’istanza istruttoria. Sarebbero, inoltre, inammissibili le ulteriori dissertazioni ampliative dell’appello contenute nella memoria di merito depositata dall’appellante. UA ripropone, altresì, l’eccezione di inammissibilità per tardività dei motivi aggiunti, assorbita dalla sentenza di primo grado. Ed invero, GE avrebbe atteso ben diciassette giorni dopo la comunicazione di aggiudicazione dell’11 aprile per presentare formale istanza di accesso e avrebbe proposto i motivi aggiunti solamente il 20 maggio 2025, ben oltre il termine decadenziale di 30 giorni previsto dall’art. 120 c.p.a.

Preliminarmente, è da disattendere l’eccezione di inammissibilità del primo motivo di appello sollevata dalle controparti per la mancata espressa riproposizione delle censure dedotte in primo grado.

Ed invero, l’appellante, una volta censurata la dichiarazione di inammissibilità del primo motivo del ricorso introduttivo da parte del Tar, ha esplicitato la necessità di esaminarlo nel merito e lo ha, per tale ragione, integralmente richiamato, peraltro riportandolo nel proprio appello, sia nell’esposizione “in fatto” (cfr. pag. 4 dell’appello), che “in diritto” (cfr. pagg. 8-14, in particolare pagg. 12-14 dell’appello).

In ogni caso, a tal proposito, si richiama il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui l’oggetto del giudizio amministrativo deve essere definito in base a criteri sostanziali e non formali, individuando, anche alla luce dei contenuti dell’atto di ricorso, il reale petitum richiesto dalla parte, ossia il bene della vita cui questa aspira. Ne consegue che il giudice non è vincolato alle formulazioni testuali impiegate dalle parti, dovendo piuttosto indagare quale sia il contenuto sostanziale della domanda proposta in modo da garantire pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale.

Ed invero: “ Spetta al Giudice interpretare la domanda proposta in giudizio, individuando, mediante l'analisi delle allegazioni e delle affermazioni della parte, gli elementi costitutivi della stessa, tra cui petitum e causa petendi, mediante una valutazione discrezionale e libera che ha a oggetto l'indagine del contenuto sostanziale, soprattutto con riferimento agli elementi oggettivi; non sussiste un vincolo derivante dalle espressioni letterali utilizzate dalle parti, salvo che ci si spinga sino a configurare una domanda radicalmente difforme, nel petitum o nella causa petendi, da quanto espressamente allegato e dedotto dalle parti ” (cfr. Cons. Stato, V, 9 agosto 2024, n. 7083). Sostanzialmente: “ Il giudice deve porre a fondamento della decisione non solo le censure formalmente espresse, ma anche quelle desumibili in modo inequivoco dall'esposizione dei fatti e dal contesto del ricorso, con sintesi logico-giuridica delle ragioni rivendicate dalla parte, pur senza venire meno al principio di corrispondenza fra il chiesto e il pronunciato, di cui all'art. 112 c.p.c. ” (Cons. Stato, IV, 25 gennaio 2024, n. 813; 11 gennaio 2019 n. 257; 30 settembre 2015, n. 4564).

Ne consegue la piena ammissibilità del primo motivo di appello.

Quanto al merito, il motivo è fondato.

Anzitutto, giova premettere che l’art. 16.1 del disciplinare di gara, rubricato “Offerta tecnica”, prevedeva che: « 1. Dall’offerta tecnica, a pena di esclusione, non deve risultare alcun elemento che possa rendere palese o consenta di desumere la complessiva ricostruzione dell’offerta economica.

2. L’offerta tecnica:

✓ non deve prevedere soluzioni in contrasto con la normativa tecnica applicabile all’oggetto di affidamento o a disposizioni legislative o regolamentari imperative o inderogabili;

✓ costituisce obbligazione contrattuale specifica e integra automaticamente le previsioni degli atti posti a base di gara.

3. L’offerta tecnica deve essere sottoscritta …

Nota bene:

● A dimostrazione di quanto dichiarato nell’offerta tecnica, deve essere prodotta la documentazione di cui al successivo punto 17.4 ».

L’art. 17.4 recava, poi, i criteri e i sub criteri di valutazione dell’offerta tecnica, esplicitando inoltre che: « Resta inteso che tutto ciò che è implicito nel servizio in oggetto dovrà essere perfettamente rispondente a quanto previsto nel Capitolato Speciale di Appalto posto a base di gara ed eseguito a “norma di legge” e sarà pertanto ritenuto “superfluo” ai fini della valutazione per l’attribuzione dei punteggi.

Resta, inoltre, inteso che tutto quanto proposto dalla Concorrente dovrà essere coerente e ottemperante alle prescrizioni imposte dalla documentazione a base di gara e in allegato al Capitolato Speciale di Appalto tecnico/prestazionale.

Ai sensi dell’art. 87 del Codice e del relativo Allegato II.8, a dimostrazione di quanto dichiarato nell’offerta tecnica, con riferimento a ciascun criterio di valutazione, dovrà essere prodotta la seguente documentazione:

Criterio A: Certificati analitici su campioni rappresentativi da cui risulti che la distribuzione granulometrica indicata nell’offerta tecnica è stata determinata secondo la UNI EN 12902:2005;

Criterio B: Certificati analitici su campioni rappresentativi da cui risulti che l’area superficiale indicata nell’offerta tecnica è stata determinata secondo la ISO 9277:2022;

Criterio C: Certificati analitici su campioni rappresentativi che dimostrino la conformità alla norma UNI EN 15029 ed indichino i valori riferiti ai parametri indicati nell’offerta tecnica.

Criterio D:

D.1 certificazione UNI CEI EN ISO 50001:2018: prodotta in copia conforme all'originale, attestata con dichiarazione sottoscritta dal legale rappresentante del Concorrente avente i poteri necessari per impegnare l‘impresa nella presente procedura. In caso di raggruppamenti temporanei o consorzi ordinari di concorrenti, il punteggio sarà attribuito nella sola ipotesi in cui tutti i soggetti aderenti al raggruppamento o al consorzio siano in possesso della certificazione.

D.2. (In linea con quanto stabilito all’art. 108 comma 7 del d.lgs. n. 36/2023) certificazione UNI/PdR 125:2022 (o equivalente): prodotta in copia conforme all'originale, attestata con dichiarazione sottoscritta dal legale rappresentante del Concorrente avente i poteri necessari per impegnare l‘impresa nella presente procedura (...) ».

All’art. 10 del capitolato speciale di appalto, invece, venivano specificati i requisiti tecnici che il prodotto doveva possedere, ossia le caratteristiche chimico-fisiche del materiale adsorbente da offrire.

Le disposizioni del disciplinare citate, che per giurisprudenza pacifica prevalgono sulle previsioni del capitolato speciale d’appalto, chiamate ad integrare e non a modificare le prime (cfr., fra le tante, Cons. Stato, III, 23 gennaio 2026, n. 575; C.G.A.R.S., 14 luglio 2025, n. 559; Cons. Stato, III, 29 aprile 2015, n. 2186; Cons. Stato, III, 11 luglio 2013, n. 3735), devono infatti essere interpretate nel senso di prevedere la conformità del prodotto presentato dal concorrente in sede di offerta alla normativa tecnica applicabile, ossia alle specifiche tecniche concretamente previste dalla lex specialis . Ne discende che, già in fase di gara, l’operatore economico debba dimostrare il possesso dei requisiti tecnici, da intendersi come condizioni minime di aggiudicazione dell’appalto, ovvero come requisiti di partecipazione.

Ed invero, l’offerta costituisce per l’operatore economico una “ obbligazione contrattuale specifica ” (cfr. art. 16.1 del disciplinare). È con la presentazione dell’offerta che l’operatore concretizza la propria volontà di concorrere alla gara e si obbliga, pertanto, ad effettuare determinate prestazioni, cristallizzando il prodotto sul quale si fonderà il giudizio della stazione appaltante ai fini della scelta del contraente più idoneo per l’aggiudicazione e successiva esecuzione dell’appalto.

“ Secondo l’indirizzo sostenuto dalla giurisprudenza prevalente, l’operatore economico che offre una prestazione o un prodotto privo dei requisiti minimi di carattere tecnico deve essere escluso dalla procedura di gara (Cons. Stato, 1 luglio 2015, n. 3275; Cons. Stato 11 dicembre 2019, n. 8429). E’ stato, infatti, affermato che la difformità dell’offerta rispetto alle caratteristiche tecniche previste dal capitolato di gara per i beni da fornire può risolversi in un ‘aliud pro alio’ idoneo a giustificare, di per sé, l’esclusione dalla selezione (Cons. Stato, sez. V, 5 maggio 2016, n. 1818; Cons. Stato, sez. V, 5 maggio 2016, n. 1809; Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 2011, n. 3877) ” (cfr. Cons. Stato, sez. V, 12 gennaio 2023, n. 423).

Peraltro, risponde a criteri di logicità ed economicità che, già in una fase prodromica all’aggiudicazione, la stazione appaltante valuti la conformità o meno del prodotto offerto dall’operatore ai requisiti tecnici prescritti dalla legge di gara, al fine di non procedere ad aggiudicare l’appalto, per l’appunto, ad un operatore economico che fornisca un “ aliud pro alio ” rispetto a quanto ricercato dall’amministrazione, inficiando così quel “matrimonio” per corrispondenza generato dall’incontro tra la volontà della stazione appaltante, cristallizzata nelle previsioni della lex specialis di gara, ed il prodotto presentato in fase di offerta dall’operatore economico.

Ed invero, sussiste « l’obbligo del concorrente di esplicitare in modo chiaro nella proposta tecnica l’impegno contrattuale che intende assumere, di modo che “carattere fondamentale dell’offerta è la puntualità ed esattezza del suo contenuto, che deve manifestare in maniera inequivocabile la volontà del concorrente” (punto 3.5.2. della sentenza, dove è richiamato, tra gli altri, il precedente di C.G.A.R.S. 18 gennaio 2017, n. 23) » (Cons. Stato, V, 18 aprile 2025, n. 3406).

Ne consegue, dunque, l’obbligo per la stazione appaltante di valutare la conformità del prodotto offerto alla normativa tecnica già in sede di ammissione alla gara, ossia in una fase prodromica all’aggiudicazione, e non in sede di esecuzione.

Nel caso di specie, pertanto, non è confacente l’interpretazione proposta dall’amministrazione e dalla controinteressata, e avallata dal giudice di prime cure, secondo cui l’art. 10 del capitolato prevederebbe un controllo di corrispondenza delle caratteristiche tecniche dell’idrossido di ferro non “ ex ante ed una tantum prima dell’affidamento dell’appalto bensì, trattandosi di accordo quadro della durata di 36 mesi da eseguirsi mediante la stipula di contratti applicativi successivi, in occasione di ciascuna delle forniture ordinate dall’amministrazione e, quindi, necessariamente in una fase successiva a quella di aggiudicazione ” (cfr. sentenza appellata).

Non è condivisibile il ragionamento del giudice di prime cure, che ha ritenuto venisse in considerazione un “ requisito di esecuzione, cioè un elemento caratterizzante la fase esecutiva del contratto che si distingue dai requisiti di c.d. partecipazione, il cui possesso non è richiesto al concorrente sin dal momento della presentazione dell’offerta e che costituisce una condizione per la stipulazione del singolo contratto applicativo dell’accordo quadro, mancando la quale la fornitura non viene accettata dalla società committente ” (cfr. sentenza appellata).

Ed invero, nel caso di specie è lo stesso disciplinare a prevedere la conformità del prodotto offerto alla normativa tecnica applicata, conformità che, quindi, deve essere valutata prima di aggiudicare la commessa. Anche le certificazioni di cui all’art. 17.4 del disciplinare, per esplicita previsione dello stesso, devono essere allegate esclusivamente “ a dimostrazione di quanto dichiarato nell’offerta tecnica ” (cfr. “ Nota bene ” dell’art. 16.1 e art. 17.4 del disciplinare), essendo dunque queste ultime meramente confermative di quanto già cristallizzato in sede di presentazione dell’offerta. In altre parole, tali certificati sarebbero funzionali a svolgere una verifica successiva, ma ulteriore, da parte della stazione appaltante.

In ogni caso, il rispetto delle specifiche tecniche è essenziale in fase di scelta del contraente e non può affatto essere demandato alla successiva fase di esecuzione. Una legge di gara che affermasse il contrario, renderebbe il contratto eventualmente stipulato con l’aggiudicatario nullo per contrarietà a leggi imperative. Ed invero, l’art. 107 del d.lgs. 36/2023 prevede testualmente che “ Gli appalti sono aggiudicati (…) previa verifica, (…) della sussistenza dei seguenti presupposti: a) l'offerta è conforme alle previsioni contenute nel bando di gara o nell'invito a confermare l'interesse nonché nei documenti di gara; … ”.

A nulla rileva, pertanto, la circostanza invocata dalle resistenti per cui l’appellante non avrebbe impugnato la disposizione dell’art. 10 del capitolato, avallando, così, pienamente la previsione di un controllo di conformità successivo all’aggiudicazione; tale conseguenza, invero, non potrebbe in alcun caso verificarsi alla luce delle succitate previsioni normative e del disciplinare di gara che, si ripete, prevale per consolidato orientamento giurisprudenziale sul capitolato.

Il primo motivo di appello è, dunque, fondato. Ne consegue l’annullamento dell’aggiudicazione e l’obbligo dell’amministrazione di valutare il massimo rispetto da parte delle offerte delle specifiche tecniche prescritte dalla lex specialis ai fini dell’ammissione alla gara, non rilevando in alcun modo le eventuali verifiche compiute non già, come dovuto, sul prodotto offerto dai concorrenti al momento della presentazione della busta contenente l’offerta tecnica, bensì su campioni di prova pervenuti in un momento successivo all’aggiudicazione. Al contrario, si ripete, al fine di verificare il rispetto dei requisiti tecnici richiesti è essenziale considerare il prodotto dedotto in fase di offerta, sul quale la stazione appaltante deve fondare il proprio giudizio al fine di procedere ad aggiudicare l’appalto, potendo le verifiche su campioni prodotti successivamente rilevare solo al fine di conferma.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado, come in motivazione.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado, come in motivazione.

Condanna Acqualatina S.p.a. e UA S.r.l., in via solidale, alla rifusione nei confronti dell’appellante delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in complessivi euro 8000, oltre ad oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

DI AT, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

NA DR, Consigliere, Estensore

Giorgio Manca, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA DR	DI AT

IL SEGRETARIO