Pubblicato il 26/01/2026

N. 00603/2026REG.PROV.COLL.

N. 04742/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4742 del 2025, proposto dalla signora -OMISSIS- in qualità di titolare dell’omonima impresa individuale, rappresentata e difesa dall'avvocato Angelica Commisso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Ufficio Territoriale del Governo Reggio Calabria, il Ministero dell'Interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria sezione staccata di Reggio Calabria (Sezione Prima) n. 740/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo di Reggio Calabria e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il Cons. IO MO RA e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio concerne l’informativa antimafia emessa nei confronti della impresa individuale “-OMISSIS-” dalla Prefettura di Reggio Calabria in data 16.9.2021 e impugnata in primo grado unitamente ai consequenziali atti di revoca della licenza commerciale e del contributo concesso dalla Regione Calabria.

Si tratta, in particolare:

a) della nota del Comune di -OMISSIS-, notificata in data del 9.11.2021, avente ad oggetto revoca della concessione di terreni di proprietà comunale ad uso pascolo all’impresa individuale, identificati al foglio 1 particelle 100, 123, 71, 124, 213, 84 e 60, aventi superficie complessiva pari a 52.04.64 (ha.are.ca);

b) della consequenziale nota dell'Azienda -OMISSIS-, portante la revoca della concessione di fida pascolo all'impresa individuale.

2. In sintesi, l’informativa prefettizia ha valutato la sussistenza del rischio di infiltrazione sulla base delle seguenti circostanze di fatto:

a) i pregiudizi penali a carico della titolare dell’impresa individuale – relativi ad oltraggio a pubblico ufficiale e abbandono di animali;

b) il rapporto di coniugio e di convivenza della titolare dell’impresa con -OMISSIS-, nonostante sia intervenuta, nel 2009, la sentenza di omologazione della separazione consensuale tra i coniugi;

c) i plurimi controlli in cui la titolare è stata vista in compagnia dell’ex coniuge, controlli avvenuti anche al di fuori del Comune di residenza.

2.1. Quanto all’ex coniuge della titolare dell’impresa, secondo il provvedimento interdittivo, sarebbe un elemento di vertice della ‘ndrina “-OMISSIS-”, considerato il boss di -OMISSIS-, frazione di -OMISSIS- che, a cavallo tra gli anni ottanta e novanta, è stata teatro di una delle più cruente faide di ‘ndrangheta, intercorsa tra le ‘ndrine “-OMISSIS- alias ‘“-OMISSIS-” – -OMISSIS-alias “-OMISSIS-” “ e “-OMISSIS- alias ‘-OMISSIS-” – -OMISSIS- alias “-OMISSIS-”, il cui ruolo di primo piano ricoperto nell’associazione criminale è evincibile dall’essere stato attinto dalla misura di sorveglianza speciale, ma anche da plurime e specifiche condanne penali per associazione di tipo mafioso.

2.2. La Prefettura, richiamato il contesto socio-ambientale nel quale opera l’impresa individuale, ritiene che l’intestazione di essa all’odierna appellante potrebbe essere avvenuta per eludere i controlli antimafia; non si potrebbe escludere che l’ex marito possa interferire con l’impresa individuale dell’ex moglie.

3. Alla luce del complesso degli elementi raccolti, la Prefettura ha concluso per la sussistenza del rischio di infiltrazione, soprattutto in considerazione del legame della ricorrente -per il tramite dell’ex marito - con esponenti della criminalità organizzata, legame che “induce a ritenere ,(…) secondo la logica della probabilità cruciale (…) che la impresa (…) sia espressione della famiglia in senso clanico (…) che ha proprio nella famiglia, al di là della formale incensuratezza dei suoi singoli componenti, il nucleo costitutivo e il braccio operativo, anche in ambito economico” (cfr. pg. 2, decreto impugnato).

4. Il Tar adito in primo grado ha respinto il ricorso.

5. La sentenza del Tar è oggetto di appello sulla base di un unico articolato motivo di censura.

5.1. L’appellante lamenta, innanzitutto, l’erroneità della sentenza impugnata, là dove valorizza le condanne per oltraggio a pubblico ufficiale e abbandono di animali in capo alla titolare dell’impresa individuale, quali elementi fondanti del giudizio d’inaffidabilità; laddove, invece, - a dire della interessata – i contestati episodi non avrebbero potuto giustificare alcun collegamento con la criminalità organizzata. Il processo induttivo alla base della logica “del più probabile che non” avrebbe reso evanescente il confine che separa la ragionevole probabilità d’infiltrazione mafiosa dal mero sospetto di condizionamento e, quindi, assai breve il trapasso dell’interdittiva antimafia da “misura preventiva” a “strumento inquisitorio”.

5.2. Il rapporto con l’ex marito e la asserita non interrotta frequentazione con il medesimo si basa sulle risultanze di soli tre controlli eseguiti, tra il 2017 e 2020; si tratterebbe perciò di episodi sporadici e rientranti nei normali incontri per le festività, correlati alle esigenze familiari di ex coniugi con tre figli in comune e nipoti.

Tali controlli sono stati precisamente effettuati: a) in data 18.1.2020 in -OMISSIS-(Rc) Piazza -OMISSIS-; b) in data 1.2.2019 in -OMISSIS-) in data 31.12.2017 in -OMISSIS-.

5.3. Inoltre l’informativa non avrebbe fornito alcun indizio sulla adombrata influenza dell’ ex coniuge sulla impresa individuale.

5.4. Nel caso di specie, la episodicità dei controlli, la loro scarsa consistenza numerica, il loro accadimento in luoghi pubblici, la sussistenza di reali giustificazioni alternative avrebbero dovuto essere oggetto di maggiore e ponderato scrutinio critico da parte del giudice di prime cure, con conseguente dequotazione della utilizzata logica del “ più probabile che non”.

5.5. Deduce, ancora, la parte appellante che è mancata qualsivoglia valutazione della rilevanza che i provvedimenti richiamati nella impugnata interdittiva assumono ai fini della dimostrazione del pericolo di condizionamento della impresa individuale, tenuto conto che il decreto del Prefetto di Reggio Calabria omette di indicare qualsivoglia influenza – fatta eccezione del legame familiare – tra il soggetto controindicato e la impresa individuale.

6. Si sono costituiti nel presente giudizio il Ministero dell’Interno, e l’Ufficio Territoriale del Governo di Reggio Calabria.

7. In assenza di istanze cautelari, espletato lo scambio di memorie ex art. 73 c.p.a., la causa è stata discussa e posta in decisione all’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026.

8. Il ricorso è fondato.

9. Come emerge brevemente dalla descrizione in fatto, il provvedimento impugnato si fonda su una prognosi di condizionamento mafioso dell’attività imprenditoriale svolta, in forma individuale, dalla ricorrente, derivante - nella prospettiva della Prefettura di Reggio Calabria - essenzialmente dal rapporto di coniugio (recte: ex coniugio) e di non interrotta frequentazione anche a seguito della intervenuta separazione, esistente tra la titolare dell’impresa e l’ex marito, nei cui confronti la medesima Prefettura ha ravvisato la sussistenza dei soprarichiamati indici di collegamento con la criminalità organizzata; oltre ai pregiudizi penali della odierna appellante per oltraggio a pubblico ufficiale ed abbandono di animali.

9.1. Ebbene, deve in primo luogo osservarsi che, l’esercizio del potere di prevenzione affidato alla Prefettura è geneticamente legato ad una fattispecie di carattere aperto, incentrata sulla sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa nei confronti dell’impresa interessata, la cui configurabilità in concreto è rimessa al prudente apprezzamento dell’Autorità amministrativa, nella ricerca di un punto di equilibrio tra l’esigenza di salvaguardare il libero esercizio dell’iniziativa economica e quella di impedire che essa diventi lo strumento per consentire ai gruppi mafiosi di consolidare ed ampliare la loro sfera operativa.

9.2. Come già chiarito da questa Sezione (sentenza 2 novembre 2020, n. 6740), il giudice amministrativo è chiamato a valutare la gravità del quadro indiziario, posto a base della valutazione prefettizia in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa, e il suo sindacato sull’esercizio del potere prefettizio, con un pieno accesso ai fatti rivelatori del pericolo, consente non solo di sindacare l’esistenza o meno di questi fatti, che devono essere gravi, precisi e concordanti, ma di apprezzare la ragionevolezza e la proporzionalità della prognosi inferenziale che l’autorità amministrativa trae da quei fatti secondo un criterio che, necessariamente, è probabilistico per la natura preventiva, e non sanzionatoria, della misura in esame.

9.3. La giurisprudenza ha posto in evidenza che uno dei fattori che più frequentemente assume rilievo sul piano indiziario è quello parentale – tanto che la sua considerazione, come si vedrà, ha dato luogo ad uno specifico approfondimento in ordine ai limiti ed alle condizioni della sua utilizzabilità ai fini della costruzione della catena inferenziale suscettibile di condurre all’applicazione della misura interdittiva – in quanto atto a duplicare una specifica modalità organizzativa che la mafia privilegia al fine di condizionare le attività economiche, basata sulla dissimulazione della sua ingerenza nella sfera imprenditoriale attraverso il formale affidamento dei ruoli gestionali a soggetti incensurati ma sottoposti all’influenza, più o meno diretta, dei parenti controindicati.

9.4. Va, tuttavia, evidenziato che, dato che l’informativa antimafia si basa quadro indiziario di carattere complesso e necessariamente coerente, tale quadro indiziario deve essere analizzato, in sede di revisione giurisdizionale, in una prospettiva critica, finalizzata a valutarne la plausibilità e la verosimiglianza alla luce di tutti gli altri elementi caratterizzanti la concreta fattispecie: ciò al fine di evitare che l’affermazione del pericolo di condizionamento, invece di rappresentare l’esito di un ragionamento in cui tutti i dati emersi dall’istruttoria procedimentale si incastrino tra loro nella composizione di un mosaico che conduca a ritenere “più probabile che non” la soggezione dell’impresa all’influenza mafiosa, scaturisca dalla ipostatizzazione di un dato privo, di per sé, di univoca significatività ai fini preventivi se avulso dal complesso insieme di elementi potenzialmente rilevanti.

9.5. In tale prospettiva, questa Sezione (cfr., più di recente, 19 settembre 2024, n. 8902) ha rilevato che l’indirizzo pretorio più prudente si è orientato nel senso che il rapporto parentale o familiare non possa rilevare ex se sul piano prognostico - instaurando inammissibili automatismi che adombrano sospetti pregiudiziali su tutti i membri del nucleo familiare di un soggetto controindicato - ma debba inscriversi nella cornice di un compendio indiziario più vasto in cui il legame di parentela può concorrere a lumeggiare la plausibilità del grado di permeabilità mafiosa; se infatti è vero, in base a regole di comune esperienza, che il vincolo di sangue può esporre il soggetto all’influsso dell’organizzazione, se non addirittura imporre (in determinati contesti) un coinvolgimento nella stessa, tuttavia l’attendibilità dell’interferenza dipende anche da una serie di circostanze ed ulteriori elementi indiziari, che qualifichino, su un piano di attualità ed effettività, una immanente situazione di condizionamento e di contiguità con interessi malavitosi; deve trattarsi di elementi significativi, che corroborino il pericolo di condizionamento ed in ordine ai quali va data adeguata motivazione nel provvedimento interdittivo. Né può trascurarsi che il pericolo di condizionamento va pur sempre calibrato con riferimento allo specifico ambito in cui è destinato ad estrinsecarsi per assumere rilievo ai fini interdittivi.

Poiché, infatti, la funzione preventiva non ha di mira un atteggiamento interiore né persegue finalità di carattere etico, ma si prefigge di ostacolare i disegni mafiosi di contaminazione delle attività economiche o di strumentalizzazione delle stesse rispetto agli illeciti scopi dei gruppi criminali, non rileva, ai fini del suo legittimo esercizio, che il legame parentale – specie se di carattere elettivo, quale è tipicamente quello coniugale – denoti la possibile adesione di un familiare al sistema di vita ed ai valori di quello controindicato, ma occorre la sussistenza di indici rivelatori del concreto pericolo che quest’ultimo si avvalga del legame di solidarietà familiare per piegare l’azione imprenditoriale del primo agli interessi della mafia.

9.6. Facendo applicazione di tali coordinate ermeneutiche al caso in esame, deve in primo luogo osservarsi che le dimensioni (trattandosi di impresa individuale) e l’oggetto (attività zootecnica) dell’attività esercitata dalla ricorrente fonda la ragionevole presunzione che essa sia affidata all’autonoma gestione della sua titolare. Ciò tanto più in quanto l’interdittiva omette di rappresentare episodi specifici che possano giustificare, al di là del rapporto di coniugio, interferenze dell’ ex coniuge con l’attività imprenditoriale gestita dall’odierna appellante. Ed infatti, non risulta che il provvedimento gravato si sia soffermato su rilevi di possibili influenze dell’ex marito sull’attività imprenditoriale dell’ex moglie, che sarebbe stato indice di più spiccata “pregnanza ed autoevidenza” del pericolo di infiltrazione mafiosa sul tessuto criminale, unitamente al rapporto parentale.

Del resto, come già rilevato in narrativa, l’esiguo numero di volte (tre) in un arco temporale di cinque anni, in cui gli ex coniugi sono stati visti insieme, non prova, di per sé, l’attualità del rapporto di coniugio né la comunanza di interessi economici, atteso che la parte ha fornito una ragionevole spiegazione alternativa lecita, basata sulla circostanza che quando due ex coniugi hanno figli e nipoti, rientra nella normalità la partecipazione comune ad eventi familiari in occasione di festività. A fronte di tale spiegazione alternativa lecita, era onere della Prefettura offrire elementi più specifici, non necessariamente prove, essendo sufficienti indizi, atti a dimostrare l’assunto dell’attualità della relazione coniugale, della comunanza di interessi economici, della interferenza del soggetto controindicato nella impresa individuale. Ad avviso del Collegio neppure rileva l’elemento, riportato nella nota informativa dei Carabinieri del 7.9.2021, che in data 5.8.2021, durante un’attività di polizia giudiziaria, l’ex marito avrebbe spontaneamente informato i militari dell’assenza temporanea della moglie.

9.7. Nonostante che lo strumento interdittivo persegua una finalità di carattere preventivo, essendo diretto ad anticipare l’intervento difensivo dello Stato rispetto al già avvenuto condizionamento mafioso dell’impresa, il relativo pericolo deve, in ogni caso, collegarsi a situazioni che, ancorché indiziarie facciano ritenere concretamente realizzabile l’ingerenza mafiosa nell’attività imprenditoriale. Laddove, invece, come nella specie, quel pericolo si alimenti esclusivamente dell’inserimento dell’impresa interdetta, entro una trama del rapporto di ex coniugio, per quanto articolata e connotata dalla presenza di un soggetto fortemente controindicato, in mancanza di ogni indicazione, anche solo di carattere indiziario, circa la sussistenza di effettive cointeressenze economiche tra la ditta ricorrente e l’ ex coniuge della titolare, tali da indurre ragionevolmente a ritenere la presenza di interessi affaristici delle cosche, il dato parentale rimane isolato nell’ambito della cornice indiziaria che deve giustificare il provvedimento interdittivo ed incapace di sorreggere il peso di una misura così profondamente incisiva sulla libertà economica imprenditoriale.

9.8. Anche i due reati ascritti alla titolare dell’impresa, di lieve entità e risalenti nel tempo (per l’oltraggio a p.u. la condanna risale al 1987, per l’abbandono di animali al 2019), avulsi da un più robusto quadro indiziario, non assurgono a valenza di reati spia di un condizionamento mafioso. Appare una forzatura eccessiva l’assunto che un episodio di oltraggio a pubblico ufficiale o di abbandono di animali siano indizio di mafiosità.

10. L’appello, in conclusione, deve essere accolto e il provvedimento impugnato in primo grado, unitamente ai provvedimenti consequenziali, devono essere annullati. Rientra nella discrezionalità della Prefettura l’adozione di ulteriori provvedimenti, sulla base dei criteri esegetici contenuti nella presente decisione.

11. La peculiarità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati in primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento dei nomi -OMISSIS- e -OMISSIS-.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OS De IS, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

IO MO RA, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO MO RA	OS De IS

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.