Pubblicato il 17/07/2025

N. 06283/2025REG.PROV.COLL.

N. 00540/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 540 del 2025, proposto da
GA IN s.r.l.u. e Impresa Individuale GA RG, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Patrizia Silvestri, Paolgiulio Mastrangelo e Federico DineLL, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Regione Abruzzo - Dpe - Dipartimento Infrastrutture e Trasporti Dpe005 - Servizio Trasporto Pubblico, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo sezione staccata di ES (Sezione Prima) n. 00292/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Alberto Urso e udito per l’appellante l’avvocato Federico DineLL, si dà atto che l’avvocato dello Stato Emiliano Pepe ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Col ricorso di primo grado, la GA IN s.r.l.u. e l’impresa individuale GA RG impugnavano la nota del 20 luglio 2023 con cui la Regione Abruzzo aveva espresso il proprio diniego alla richiesta di preventivo assenso a che la GA IN potesse rendersi cessionaria del ramo d’azienda inerente al servizio di linea di trasporto pubblico locale (cd. “Tpl”) della suddetta ditta GA RG, risultata a sua volta aggiudicataria di vendita all’asta del ramo d’azienda della società F.LL IP s.n.c. di IP TE & C. svolta presso il Tribunale di Teramo; le ricorrenti impugnavano anche gli atti connessi e correlati.

Il provvedimento era motivato in ragione del fatto che la D.G.R. n. 150 del 2023 e il contratto di servizio sottoscritto con la F.LL IP avevano previsto, rispettivamente, il subentro nel rapporto di Tpl dell’aggiudicatario della vendita e il divieto di cessione del contratto.

Deducevano le ricorrenti, in sintesi: violazione dei principi di libertà d’iniziativa economica privata, eguaglianza, dei principi generali in materia di Tpl e di contratti pubblici, che consentono la modificazione soggettiva nei contratti in corso d’esecuzione in caso di successione di altro operatore economico all’originario aggiudicatario; che la cessione all’interno del medesimo gruppo escluderebbe d’altra parte l’ipotesi di una cessione a terzi del contratto e assicurerebbe una più ampia trasparenza e una riduzione di costi; che il provvedimento si poneva in contrasto con le disposizioni che sanciscono, per l’impresa che gestisce anche servizi soggetti a finanziamento o sovvenzioni pubbliche, di rispettare l’obbligo di separazione contabile, nonché violava il disposto dell’art. 15 l.r. n. 153 del 1998, che invita alla promozione della concentrazione dei servizi di Tpl in capo a un unico soggetto, in ottica di garanzia di qualità del servizio per gli utenti e di stabilità per i lavoratori e il sistema aziendale.

2. Il Tribunale amministrativo adito, nella resistenza della Regione Abruzzo, respingeva il ricorso.

Riteneva il giudice di primo grado, per quanto di rilievo: che il contratto di servizio fra la F.LL IP e la Regione prevedeva espressamente, all’art. 28, il divieto di cessione a qualsiasi titolo dello stesso; che tale divieto, da ritenersi di suo non irragionevole né illegittimo, ricomprendeva anche la cessione conseguente al trasferimento d’azienda, non importava se a beneficio di altra società del medesimo gruppo; che alla luce di ciò la cessione richiesta dalla GA IN si poneva in contrasto con la previsione contrattuale, nonché rispetto ai requisiti prescritti per la partecipazione alla procedura faLLmentare; né rilevavano le previsioni di cui agli artt. 106 d.lgs. n. 50 del 2016 e 120 d.lgs. n. 36 del 2023, che riguardano fenomeni di modifiche interne alla stessa impresa, tali da non comportare un mutamento sostanziale del contratto, mentre nella specie la GA IN configurava tutt’altro soggetto, sebbene appartenente al medesimo gruppo; non rilevavano, in diverso senso, i principi di libertà economica, uguaglianza e autonomia di organizzazione imprenditoriale, stante la funzionalizzazione dell’attività richiesta rispetto ai bisogni del territorio e della popolazione locale, né rilevava il disposto di cui all’art. 15 l.r. n. 153 del 1998, avente portata meramente programmatica e di indirizzo per la promozione dell’aggregazione delle aziende operanti negli stessi bacini di traffico; allo stesso modo, non era rinvenibile nel tessuto ordinamentale vigente alcun obbligo di separazione societaria tra attività aperte al mercato e attività sovvenzionate con risorse pubbliche, salvi gli obblighi di separazione contabile, nella specie ben garantita dalla GA RG.

3. Avverso la sentenza hanno proposto appello le ricorrenti di primo grado deducendo:

I) error in iudicando nella parte in cui il Tar ha ritenuto che la cessione del ramo d’azienda integrasse una cessione del contratto; erronea interpretazione dell’art. 28 del contratto di servizio e delle pertinenti disposizioni e principi in materia di contratti pubblici;

II) error in iudicando nella parte in cui il Tar ha ritenuto non sussistente la violazione dell’art. 15 l.r. n. 153 del 1998 e in cui ha affermato che non sussiste l’obbligo di separazione societaria per i privati esercenti servizi di trasporto pubblico locale.

4. Resiste al gravame la Regione Abruzzo, chiedendone la reiezione.

5. All’udienza pubblica del 5 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, la Regione eccepisce il difetto di legitimatio ad causam e d’interesse della ditta individuale GA RG, con conseguente inammissibilità del relativo ricorso, in quanto la procedura presso il Tribunale faLLmentare di Teramo avente a oggetto la vendita all’asta del ramo d’azienda della società F.LL IP s.n.c. non s’era ancora perfezionata con l’atto definitivo al tempo di proposizione del ricorso; inoltre la medesima ditta non risulterebbe destinataria del provvedimento amministrativo impugnato.

1.1. L’eccezione va respinta, atteso che - come pacifico - in data 12 dicembre 2023 è intervenuta la cessione dell’azienda della F.LL IP in favore della GA RG, di cui la Regione ha preso atto disponendo il subentro contrattuale giusta d.d. del 13 dicembre 2023, formalizzato con stipulazione del 29 dicembre 2023.

D’altra parte, sebbene la GA RG non abbia presentato l’istanza respinta dall’amministrazione, la stessa ne è direttamente incisa (oltreché menzionata) giacché per effetto del provvedimento risulta impedita - ai fini del subentro nell’affidamento - la cessione d’azienda di cui la stessa sarebbe parte, in veste di cedente.

In tale contesto, considerato che vengono qui in rilievo le condizioni dell’azione, rispettivamente della legittimazione e dell’interesse, e che queste sono al più sopraggiunte in corso di giudizio, non v’è ragione perché il ricorso debba essere ritenuto inammissibile in parte qua .

2. Col primo motivo di gravame, parte appellante si duole dell’errore che il giudice di primo grado avrebbe commesso nel respingere la censura con cui aveva dedotto la pacifica subentrabilità nel contratto di affidamento in caso di fenomeni di successione aziendale, come previsto dall’art. 106, comma 1, lett. d) , d.lgs. n. 50 del 2016 (e, adesso, dall’art. 120, comma 1, lett. d) , d.lgs. n. 36 del 2023).

Del resto, sarebbe principio pacifico in giurisprudenza quello che ammette il subentro di altro soggetto nella posizione del contraente pubblico in caso di cessione d’azienda, purché la cessione sia comunicata alla stazione appaltante e questa abbia verificato l’idoneità soggettiva del subentrante.

Per tali ragioni, il subentro contrattuale conseguente alla cessione d’azienda esulerebbe dal divieto di cessione del contratto stabilito dall’art. 28 dello stesso.

Del resto, la cessione del ramo d’azienda costituirebbe una procedura normalmente ammessa dalla Regione Abruzzo, sia tra aziende private, sia tra aziende pubbliche, sia tra aziende pubbliche e private, e d’altra parte la stessa GA RG è divenuta titolare del contratto per effetto di una cessione aziendale.

In tale contesto, il trasferimento di ramo d’azienda costituirebbe nient’altro che una delle possibili forme di ristrutturazione cui si riferisce il citato art. 106 d.lgs. n. 50 del 2016, né sarebbe dato comprendere per quali ragioni le dette cessioni d’azienda sarebbero da trattare diversamente rispetto ad operazioni straordinarie di fusione o scissione.

Allo stesso modo, alcun effetto elusivo avrebbe nella specie la cessione d’azienda intervenuta, considerato che il cd. “vincolo artigianale” riguardava qui esclusivamente l’opificio, non ricompreso nel perimetro aziendale che la GA IN intendeva acquisire, vincolo d’altra parte ormai non più esistente.

Ciò in un contesto in cui rimaneva comunque in capo alla Regione la prerogativa di verificare il possesso dei requisiti in capo alla GA IN quale cessionaria dell’azienda.

A voler seguire l’interpretazione accolta dal Tar, la clausola contrattuale in rilievo sarebbe del resto nulla per contrarietà agli artt. 106 d.lgs. n. 50 del 2016 e 41 Cost., ponendo un limite ingiustificato alla libertà d’iniziativa economica del gestore del servizio.

2.1. Il motivo è fondato va accolto, nei termini e per le ragioni che seguono.

2.1.1. Occorre premettere che, a fronte dell’istanza presentata dalla GA IN in ordine al richiesto assenso alla cessione dell’azienda, la Regione disponeva il rigetto motivando specificamente sul fatto che “ l’art. 28 [del contratto di servizio, in cui la GA RG sarebbe appunto subentrata al momento del perfezionamento della vendita del ramo, in conformità con la D.G.R. n. 150 del 24 marzo 2023, a tal fine richiamata nel provvedimento] prevede espressamente il divieto di cessione a terzi del contratto, a qualsiasi titolo e in qualsiasi forma, a pena di nuLLtà ”.

Assunto dunque quale presupposto della fattispecie il subentro della GA RG nel contratto di servizio (presupposto sostanziale imprescindibile, questo, affinché potesse anche solo prospettarsi una questione di successiva cessione aziendale, a fronte di un rapporto di pubblico affidamento) la ragione fondante il diniego dimora nella previsione di cui all’art. 28 del contratto di servizio, a tenore della quale “ E’ vietata, a pena di nuLLtà, la cessione del contratto e dei servizi oggetto del presente affidamento a qualsiasi titolo e in qualsiasi forma, parziale e/o temporanea ”.

Il che non vale tuttavia a sorreggere, sic et simpliciter , la conclusione raggiunta dall’amministrazione, la cui motivazione risulta dunque inadeguata.

Quella richiamata, a ben vedere, coincide con una clausola espressiva di un principio generale, qual è quello della immodificabilità soggettiva del rapporto contrattuale pubblico (su cui cfr. l’art. 106, comma 1, d.lgs. n. 50 del 2016, e oggi l’art. 119, comma 1, d.lgs. n. 36 del 2023), e segnatamente che pone il divieto di cessione del contratto in senso proprio (su cui cfr., in generale, gli artt. 1406 ss. Cod. civ.), ancorché attuata in qualunque forma.

Ma la stessa clausola non vale di per sé a incidere sul (distinto) istituto della cessione d’azienda (che solo in via consequenziale implica il trasferimento dei relativi contratti: cfr., in generale, il regime generale di cui all’art. 2558 Cod. civ.), che trova specifica emersione nel diritto dei contratti pubblici all’art. 175, comma 1, lett. d) , d.lgs. n. 50 del 2016 per le concessioni, e all’art. 106, comma 1, lett. d) , d.lgs. n. 50 del 2016 per gli appalti (fatto espressamente salvo, infatti, dall’art. 105, comma 1, d.lgs. n. 50 del 2016; cfr., oggi, l’art. 120, comma 1, lett. d) - fatto salvo dall’art. 119, comma 1 - e l’art. 189, comma 1, lett. d) , d.lgs. n. 36 del 2023), e già negli artt. 72, par. 1, lett. d) , dir. n. 2014/24/UE, art. 89, par. 1, lett. d) , dir. n. 2014/25/UE e art. 43 dir. n. 2014/23/UE, espressivi di principi di carattere generale.

In tale prospettiva, in termini generali la successione del contratto di affidamento pubblico in conseguenza di cessione d’azienda non è di per sé preclusa in ogni circostanza, essendo anzi ben ammessa nel caso in cui « al concessionario iniziale succeda, in via universale o particolare, a seguito di ristrutturazioni societarie, comprese rilevazioni, fusioni, acquisizione o insolvenza, un altro operatore economico che soddisfi i criteri di selezione qualitativa stabiliti inizialmente, purché ciò non implichi altre modifiche sostanziali al contratto e non sia finalizzato ad eludere l’applicazione del presente codice, fatta salva l’autorizzazione del concedente, ove richiesta sulla base della regolamentazione di settore » (art. 175, comma 1, lett. d) , d.lgs. n. 50 del 2016, cit., in materia di concessioni, e oggi il corrispondente art. 189, comma 1, lett. d) , d.lgs. n. 36 del 2023, che parimenti ammette il subentro contrattuale quando « al concessionario iniziale succeda, in via universale o parziale, a seguito di ristrutturazioni societarie, comprese rilevazioni, fusioni, acquisizione o insolvenza, un altro operatore economico che soddisfi i criteri di selezione qualitativa stabiliti inizialmente, purché ciò non implichi altre modifiche sostanziali al contratto e non sia finalizzato ad eludere l’applicazione della direttiva 2014/23/UE »).

Al riguardo, di recente anche l’Anac si è soffermata sull’interpretazione del corrispondente art. 120 d.lgs. n. 36 del 2023, relativo ai contratti d’appalto, ponendo in evidenza come ben possano rientrare nell’ipotesi di legittima successione contrattuale le fattispecie di cessione d’azienda e di ramo d’azienda, s’intende al ricorrere dei presupposti previsti dalla norma (fra cui anche l’assenza di una finalità elusiva dell’applicazione del diritto dei contratti pubblici, e in ciò contemperando anche col principio di cd. “rotazione”), che compete all’amministrazione verificare e apprezzare (cfr. Anac, Comunicato dell’8 novembre 2023; cfr., per fattispecie relativa a cessione d’azienda in periodo anteriore all’esercizio della prelazione nel quadro di procedura di project financing , con subentro del cessionario nel possesso dei requisiti, Cons. Stato, V, 3 agosto 2023, n, 7499).

Ciò significa che, pur rimanendo in capo all’amministrazione la competenza di valutare, caso per caso, la riconducibilità della fattispecie alle (ammesse) ipotesi di subentro contrattuale conseguente a cessione d’azienda, nonché l’assenza di impedimenti al riguardo, non sussiste una preclusione od impedimento preventivo alla cessione dell’azienda cui il contratto fa capo, né appunto al subentro in quest’ultimo in conseguenza della detta cessione aziendale.

Per questo, la clausola contrattuale invocata va interpretata - peraltro in termini coerenti col suo tenore letterale, riferito alle ipotesi di “cessione di contratto” - nel senso di non precludere in radice la cessione dell’azienda cui il contratto fa capo e il conseguente subentro nello stesso.

Di qui - e a prescindere da profili inerenti alla consistenza e configurazione di un potere dell’amministrazione di conoscere ex ante la questione della cessione d’azienda in funzione del subentro nell’affidamento - l’illegittimità di un provvedimento di diniego che, al contrario, motivi il rigetto dell’istanza in (esclusiva) ragione di tale clausola, non correttamente interpretata; ciò impregiudicato, si ribadisce, quanto di competenza dell’amministrazione nel valutare la fattispecie (segnatamente, in ordine all’affidamento in relazione all’eventuale cessione d’azienda), salvi i vincoli nascenti dalla presente decisione.

Per tali ragioni, il motivo va dunque accolto, con annullamento del provvedimento gravato nei termini e per i motivi suesposti, e con conseguente assorbimento del secondo motivo d’appello.

3. In conclusione, per le suesposte ragioni, l’appello va accolto nei termini che precedono e, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado e annullato il provvedimento amministrativo gravato, come suesposto.

3.1. La peculiarità della fattispecie e la complessità di alcune delle questioni trattate giustificano l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione, e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento amministrativo gravato, come in motivazione;

Compensa integralmente le spese del doppio grado di giudizio fra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Valerio Perotti, Presidente FF

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Urso	Valerio Perotti

IL SEGRETARIO