N. 00589/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 13/03/2026
N. 02108 /2026 REG.PROV.COLL. N. 00589/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 589 del 2025, proposto da -OMISSIS- -
OMISSIS- in proprio e nella qualità di genitore della minore -OMISSIS- -OMISSIS-
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Simona Marotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
contro
Ministero dell'Istruzione e del Merito, Istituto Comprensivo Statale dd Indirizzo
Musicale 3-OMISSIS- in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliata in
Roma, via dei Portoghesi, 12
per la riforma N. 00589/2025 REG.RIC.
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione
Quarta) n. -OMISSIS-
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito e di
Istituto Comprensivo Statale ad Indirizzo Musicale 3-OMISSIS-;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. IO LI
Viste le conclusioni della parte appellante come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La sentenza impugnata ha dichiarato improcedibile il ricorso con cui la parte appellante, quale genitore della minore -OMISSIS- -OMISSIS- -OMISSIS- affetta da grave disabilità psico-motoria, aveva chiesto l'annullamento della nota prot. -
OMISSIS- del 9 gennaio del 2024 emessa dall'I.C. ad Indirizzo Musicale "-OMISSIS-
" con sede in -OMISSIS- , alla -OMISSIS-, nonché l'accertamento del diritto all'istruzione ed all'integrazione scolastica della figlia in un monte ore superiore a quelle assegnate, oltre che il risarcimento di tutti i danni non patrimoniali patiti e patendi sia per l'anno 2023-2024 che per quelli successivi.
A tal proposito la parte esponeva di essersi rivolta al giudice di primo grado perché la mancata attribuzione per l'a.s. 2023/2024 alla ragazza, diversamente abile, del numero di ore di sostegno scolastico adeguate alla sua patologia, ossia 22 ore settimanali in luogo delle 27 ore, corrispondenti all'intero orario di lezioni, incideva negativamente rallentandoli irrimediabilmente sui suoi processi apprenditivi, ma anche sul suo rapporto con i compagni di classe. N. 00589/2025 REG.RIC.
L'indebita compressione di questo diritto fondamentale le aveva tra l'altro cagionato un danno non patrimoniale, nella forma del danno esistenziale, quale pregiudizio che ne aveva alterato le abitudini di vita e gli assetti relazionali, oltre a comprometterne il bisogno di sviluppo, e i diritti all'istruzione e la partecipazione alla vita collettiva.
La sentenza gravata – continuava l'esponente - aveva dichiarato improcedibile il ricorso, a seguito dell'avvenuta esecuzione dell'ordinanza cautelare da parte dell'amministrazione scolastica.
Il primo giudice, nell'occasione, aveva anche condannato l'amministrazione scolastica a corrispondere le spese di lite sostenute dalla parte ricorrente, nella misura di euro 1.000,00, oltre accessori di legge, con distrazione a favore dell'antistatario, ma aveva del tutto omesso di provvedere – il che varrebbe tacito rigetto (NdR) – sulla richiesta di risarcimento del danno esistenziale, per tutti i pregiudizi patiti e patendi dalla ragazza, parimenti formulata con il ricorso introduttivo.
Tanto premesso la parte deduce i seguenti motivi di appello avverso la decisione:
A) Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Omessa pronuncia. Violazione art.112 cpc in relazione all'art.2907 cc
B) Accertamento del diritto della minore ad ottenere un insegnante di sostegno anche per gli anni successivi) danno non patrimoniale.
2. Si è costituito in giudizio il Ministero dell'Istruzione e del merito con atto di costituzione formale.
DIRITTO
3. Il primo motivo d'appello – contestando la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art.112 c.p.c. – censura la decisione del giudice di prime cure per non aver provveduto sulla richiesta di risarcimento dei danni non patrimoniali, sub specie di danno esistenziale, che la parte avrebbe patìto in N. 00589/2025 REG.RIC.
ragione della mancata messa a disposizione, da parte della scuola, di un insegnante di sostegno per le ore di assistenza/affiancamento ritenute necessarie.
Nella sua prospettazione, ed essendovi in tal senso esplicita domanda processuale, la parte appellante ritiene che il primo giudice - dopo aver riconosciuto in sede cautelare, alla cui decisione l'amministrazione si era uniformata, che alla ragazza spettavano 27 ore di assistenza didattica, e non le 22 originariamente assegnate col provvedimento del 9 gennaio del 2024 – avrebbe dovuto altresì riconoscere che quella condotta aveva prodotto un danno esistenziale, e condannare di conseguenza l'amministrazione al relativo risarcimento.
Inoltre, aggiunge, tale risarcimento dovrebbe essere erogato anche per i danni futuri
(patendi) dalla ragazza.
3.1. Il motivo è senz'altro accoglibile nella parte in cui chiede di accertare - con riferimento al segmento dell' anno scolastico 2023-2024, nel quale non le è stato assegnato l'insegnante di sostegno nelle ore indicate nel Piano Educativo
Individualizzato (e cioè le 27 ore dell'intero orario scolastico e non le 22 ore originariamente assegnate) - l'esistenza di un danno esistenziale sofferto dalla minore, affetta da una disabilità psico-motoria di grado marcato; e, conseguentemente, va parimenti accolta la domanda di condannare l'amministrazione intimata a risarcirla per equivalente.
3.2. E' altresì vero che - benché il risarcimento del danno esistenziale, patìto dalla ragazza nel periodo nel quale le sono mancate le ulteriori ore di sostegno fosse stato chiesto – il primo giudice non ha provveduto sul relativo capo di domanda.
Dunque in parte qua la decisione, laddove dovesse essere implicitamente ritenuta di rigetto, va riformata o, comunque, in alternativa, va integrata per le seguenti considerazioni.
3.2.1. In primo luogo la stessa scuola, in adempimento dell'ordinanza cautelare del
TAR del 26 febbraio del 2024 ha riconosciuto il diritto della ragazza ad avere N. 00589/2025 REG.RIC.
l'assegnazione di un insegnante di sostegno, nella misura minima di ventisette ore settimanali, provvedendo in tal senso.
3.2.2. Sul punto la ridetta decisione è comunque passata in cosa giudicata, non avendo peraltro l'amministrazione interposto appello avverso il capo della sentenza che ha dichiarato il ricorso di primo grado improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Pertanto è stato irrevocabilmente statuito che il provvedimento della scuola del 9 gennaio del 2024 – che assegnava alla discente solo 22 ore di sostegno – era illegittimo.
3.2.3. Tanto premesso, è pacifico e comunque non più contestabile che, dalla data del
9 gennaio 2024 a quella del 26 febbraio successivo, ossia da quando fu emesso il provvedimento che assegnava alla discente un numero di ore di insegnamento di sostegno minore a quelle spettanti, fino al ripristino della situazione dovuta, alla parte appellante non sia stata erogata l'attività di insegnamento, nelle ore e nelle forme alle quali avrebbe avuto diritto, secondo la sentenza passata in giudicato, e cioè che, in concreto, le sono state assegnate 5 ore di insegnamento settimanale di sostegno in meno rispetto a quelle spettanti.
3.2.4. Ai due elementi appena descritti, ossia il carattere ingiusto della condotta e l'illegittimità del provvedimento, necessari ad integrare la fattispecie di cui all'art. 2043 c.c. addebitabile all'amministrazione, va aggiunto quello della colpa di quest'ultima, che parimenti sussisteva nel caso di specie.
La colpevolezza ricorreva sia nella forma della colpa d'organizzazione, desumibile in re ipsa dal fatto che, fino all'intervento giurisdizionale cautelare, non è stato erogato il sostegno didattico effettivamente spettante alla minore, che come negligenza specifica, dal momento che la scuola ha disatteso le indicazioni derivanti dalla gravità dell'handicap che imponevano la continuatività e la pienezza dell' assistenza, caratteristiche che sono poi state riconosciute dalla stessa scuola. N. 00589/2025 REG.RIC.
3.2.5. Quanto al rapporto di causalità - ed alla conseguente configurabilità del prospettato danno esistenziale - tra la descritta condotta ed il danno lamentato dalla parte appellante la giurisprudenza di questo plesso ha da tempo riconosciuto che “la mancata fruizione, da parte di un minore affetto da una grave disabilità, della piena assegnazione delle ore di sostegno riconosciute nel PEI in base alla documentazione sanitaria che lo riguarda”, si traduce nell'impossibilità di godere del supporto necessario a garantire la soddisfazione piena dei suoi bisogni di sviluppo, istruzione e partecipazione alla vita collettiva e comporta, di per sé sola, “la lesione della correlativa situazione soggettiva di vantaggio, di rango costituzionale, dando luogo al diritto al risarcimento del danno esistenziale ex art. 2059 c.c.”. (Cfr. Cons. St., VI,
1° aprile 2016 n. 1286 e Cons. Stato n.759 del 2018)
Il diritto all'istruzione del minore in condizioni di disabilità ha indiscutibilmente la natura di diritto fondamentale, dalla quale deriva la necessità di rispettarlo con rigore e di assicurarne “l'effettività sia in adempimento di obblighi di diritto internazionale
(artt. 7 e 24 della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità del 13 dicembre 2006, ratificata con la l. 3 marzo 2009 n. 18), sia per il carattere assoluto proprio della tutela prevista dagli artt. 34 e 38, commi 3 e 4, Cost. “(ibi citata sentenza n.1286/2016).
Le particolari caratteristiche della pretesa azionata – che assomma in sé l'esigenza di tutelare situazioni soggettive assolute riconosciute dall'ordinamento, quali l'eguaglianza di tutti i cittadini, il diritto all'istruzione e la tutela della disabilità – la immedesimano con più di un diritto fondamentale della persona; di tal che dalla lesione del relativo interesse, deriva un pregiudizio che non ha solo consistenza patrimoniale, ma che è portatrice di ulteriori derivazioni dannose.
Tra queste si colloca, principalmente, se non esclusivamente, data la sua valenza onnicomprensiva, il danno esistenziale che rappresenta ontologicamente la figura che più di ogni altra, in considerazione dei tratti caratterizzanti che possiede, si rivela in N. 00589/2025 REG.RIC.
grado di ristorare la lesione multipla, ed allo stesso tempo, riferita al valore persona nel suo momento dinamico, e vitale, di relazione, subìta in caso di sua pretermissione o sub-valorizzazione.
In altre parole, il danno esistenziale – che appunto si profila quale illegittima limitazione/vulnerazione delle attività realizzatrici, e degli assetti relazionali, della persona, aspetti che sono indiscutibilmente connessi al diritto all'istruzione della persona con disabilità e che si esercita (anche) tramite la partecipazione alla vita scolastica - rappresenta un'inevitabile conseguenza della condotta ingiusta che, nell'occorso, ne ha pregiudicato la fruizione, con l'illegittima scelta dell'amministrazione di non approntare la necessaria attività didattica di sostegno alla parte appellante.
3.2.6. Così strutturata, peraltro, la voce di danno esistenziale consente il ricorso, per quanto riguarda la sua sussistenza, alla prova per presunzioni, così come consente, sul piano della quantificazione del relativo danno, il ricorso a valutazioni equitative (ex artt. 2056 e 1226 c.c.) da riferire alle circostanze del caso concreto.
3.2.7. Una volta che ne sia, come in questo caso, accertata la sussistenza, quanto alla concreta quantificazione e relativa liquidazione di detto danno sovviene infatti l'utilizzo di un metodo già adottato in passato dalla giurisprudenza amministrativa
(cfr. Consiglio di Stato sentenza n. 5317 del 2014) in caso di mancata erogazione dell'attività di sostegno.
Detto metodo equitativo consiste nel quantificare, per equivalente economico, il danno da mancata assegnazione delle ore di sostegno dovute, individuando una somma- parametro per ogni mese di insegnamento nel quale il servizio spettante è mancato, totalmente o solo in parte.
Il Collegio ritiene di adottare il suddetto metodo, che è allo stato l'unico elaborato per procedere alla suddetta liquidazione, previo aggiornamento al mutato costo della vita della “somma parametro”. Sicché, tenendo conto che la sua elaborazione risale, come N. 00589/2025 REG.RIC.
visto, al 2014, l'originario moltiplicatore per mese di didattica di sostegno non erogata, va portato da euro 1000,00 ad euro 1.300,00.
Individuato il moltiplicatore, si deve calcolare il secondo fattore da moltiplicare, che corrisponde alla percentuale delle ore assegnate in meno rispetto a quelle spettanti, che saranno quelle da ristorare.
La cifra percentuale così ottenuta – il secondo fattore - va moltiplicata per il numero di mesi in cui il minore non ha beneficiato del monte-ore alle quali aveva diritto e che reclama; il prodotto di questa operazione indicherà l'ammontare del risarcimento per equivalente al cui pagamento deve essere condannata l'amministrazione.
3.2.8. Tanto premesso, applicando il suddetto metodo al caso in esame, va considerato che alla minore parte appellante dal 9 gennaio del 2024 al 26 febbraio del 2024, ossia per un mese e sedici giorni, sono state riconosciute ed erogate solo 22 ore invece delle
27 ore riconosciutegli solo successivamente. Questo significa che le è stato riconosciuto solo l'81,48% delle ore spettanti, e cioè che ha subìto un'ingiusta riduzione, pari al 18,52% del sostegno didattico a cui aveva diritto.
3.2.9. Di conseguenza il risarcimento dovutole ammonta ad euro 240,76 per mese
(18,52% di euro 1300,00), somma che, moltiplicata per la cifra di 1,6, corrispondente a un mese e sedici giorni di carenza dell'assistenza dovuta, dà un montante di euro
385,216, che, arrotondata per difetto ad euro 385,00, rappresenta la somma dovuta dall'amministrazione a titolo di risarcimento del danno esistenziale cagionata alla appellante.
In tali sensi la prima richiesta di cui al primo motivo d'appello va accolta.
3.3. Viceversa non può essere accolta la richiesta di risarcimento che ha ad oggetto il danno esistenziale futuro – pure oggetto del primo motivo d'appello, formulata con riferimento ai cd. “danni patendi “ - atteso che questa voce di danno va, naturaliter, riferita ai danni attuali riferibili alla sfera della persona, e non a quelli solo potenzialmente sviluppabili. N. 00589/2025 REG.RIC.
3.3.1. In questo senso, le Sezioni Unite della Cassazione, con la sentenza n. 26972 dell'11 novembre del 2008, ammonendo sul rischio della eccessiva estensione di questa forma di danno, hanno sottolineato che sussiste danno esistenziale solo qualora le conseguenze di cui la parte reclama il risarcimento corrispondano ad un danno
“grave” e “serio”. Con ciò l'organo nomofilattico ha evidentemente voluto evitare, tra l'altro, che sia ritenuto risarcibile un danno esistenziale solo ipotetico, o meramente eventuale.
3.3.2. D'altro canto la richiesta di risarcimento di danni esistenziali futuri va disattesa anche per le considerazioni che si svolgono infra, in merito all'inevitabile evoluzione che presenta, di norma il quadro apprenditivo dell'avente diritto all'insegnamento di sostegno. Dinamismo che, così come rende impossibile calcolare ex ante gli sviluppi e le eventuali future necessità della minore con disabilità, preclude, allo stesso modo, di prevedere con certezza se, e quali, e quante lesioni esistenziali le potrebbero derivare dalla mancata erogazione, al presente, dell'attività di sostegno. In definitiva,
a tutto concedere, non sarebbe acquisita, né sarebbe acquisibile, la prova del danno di cui si chiede il ristoro, il che dequota definitivamente la doglianza in esame.
4. Il secondo motivo d'appello chiede accertarsi il diritto della parte appellante ad ottenere l'insegnamento di sostegno, per il medesimo ammontare di 27 ore settimanali, anche negli anni scolastici futuri, e cioè successivi a quello oggetto di controversia.
4.1. Il motivo è infondato per più di una ragione, prima delle quali è che la doglianza dà per certo che, negli anni scolastici successivi a quello in contestazione, i bisogni educativi speciali della parte appellante saranno identici a quelli riconosciuti ed oggetto della pronuncia di primo grado per l'anno 2024.
4.1.1. La circostanza non è provata né tanto meno – malgrado il grave deficit cognitivo che affligge la discente – può darsi per presunta, trattandosi oltre tutto di fatto solo allegato, la cui valutazione è oggetto di giudizio tecnico-discrezionale di competenza dell'amministrazione. N. 00589/2025 REG.RIC.
4.1.2. Peraltro la deduzione trova smentita nelle stesse strutture e finalità del PEI, per come esse emergono dalle norme che ne regolano l'elaborazione e l'applicazione, che gli attribuiscono una valenza temporalmente limitata.
Il detto piano, infatti, va elaborato di anno in anno e, nel corso dello stesso anno scolastico deve essere costantemente aggiornato di pari passo alla risposta didattica che ottiene, in corrispondenza con il costante monitoraggio al quale deve essere sottoposta l'attività scolastica che ne è oggetto.
4.1.3. Coerentemente a questa configurazione l'art.12 comma 5 della l. n.104 del 1992 prevede che l'elaborazione del PEI deve essere preceduta da una valutazione diagnostico-funzionale che va aggiornata, sia all'inizio di ciascun anno, che nel corso stesso dello svolgimento dell'attività didattica, onde verificare i progressi, le capacità di adattamento e la stessa performance del programma adottato.
All'elaborazione del programma iniziale seguono dunque verifiche per controllare gli effetti dei diversi interventi e l'influenza esercitata dall'ambiente scolastico. Esso è aggiornato a conclusione della scuola materna, elementare, media e durante il corso di istruzione secondaria superiore (cfr. artt. 6 e ss. del d. lgs. n.66 del 2017).
4.1.4. Questo particolare regime normativo esclude che il PEI possa, per così dire, cristallizzarsi nelle direttive espresse una tantum, all'inizio di ogni anno, che, in buona parte dei casi, rischierebbero di non rispondere più allo stato evolutivo del minore, e che devono invece mantenere un costante profilo dinamico funzionale (Cons. St., sez.
VI, 23 marzo 2010 n. 2231).
E' pertanto pressocché impossibile prevedere, anticipandone le linee progettuali, quale sarà il contenuto di un futuro PEI, per gli anni scolastici successivi a quello in esame.
4.1.5. Anche a voler trascurare quanto precede, così come la circostanza che si tratta di materia permeata da un elevato grado di discrezionalità tecnica, la cui valutazione compete esclusivamente all'amministrazione intimata, là ove si accogliesse la richiesta formulata con la doglianza in esame, e si dichiarasse – in sede giurisdizionale N. 00589/2025 REG.RIC.
– che alla parte appellante, anche nei futuri anni scolastici spetta lo stesso numero di ore di sostegno riconosciute in questa sede, si violerebbe il divieto di cui al comma 2 dell'art.34 del c.p.a. che interdice al giudice amministrativo di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati.
4.1.6. Ne consegue che la determinazione del concreto fabbisogno, per gli anni successivi, non potrà che essere effettuata esclusivamente dall'amministrazione in sede di redazione annuale del P.E.I. , che sarà tenuta poi ad uniformarsi alle sue stesse valutazioni, salvo gli eventuali aggiornamenti che si rendessero necessari nel corso dell'anno.
5. In conclusione, al parziale accoglimento del primo motivo d'appello consegue la condanna dell'amministrazione al pagamento, in favore della parte appellante, della somma di euro 385,00 a titolo di risarcimento del danno esistenziale patito.
La reciproca soccombenza giustifica la compensazione integrale delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente e, per l'effetto, condanna la parte appellata al pagamento della somma di euro 385,00 in favore della parte appellante, a titolo di risarcimento del danno esistenziale.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui agli articoli 6, paragrafo 1, lettera f), e 9, paragrafi 2 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del
Consiglio del 27 aprile 2016, all'articolo 52, commi 1, 2 e 5, e all'articolo 2-septies, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo
10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di N. 00589/2025 REG.RIC.
diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:
IO ES, Presidente
Angela Rotondano, Consigliere
IO LI, Consigliere, Estensore
Pietro De Berardinis, Consigliere
Laura Marzano, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
IO LI IO ES
IL SEGRETARIO N. 00589/2025 REG.RIC.
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.