Pubblicato il 19/02/2026

N. 01342/2026REG.PROV.COLL.

N. 00612/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 612 del 2024, proposto da -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, quali eredi di -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli Avvocati Antonio Parisi e Marco Iannaccone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Casalnuovo di Napoli, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati Maria Luisa Errichiello e Luigi Schiavone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 04854/2023, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Casalnuovo di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. CA CA,

Preso atto della istanza di passaggio in decisione senza discussione depositata dagli appellanti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso in riassunzione, all’esito di sentenza declinatoria della giurisdizione ordinaria, -OMISSIS-, quale coniuge superstite ed erede della moglie -OMISSIS-, ha impugnato l’ingiunzione di pagamento -OMISSIS- 2012, con cui il Comune di Casalnuovo di Napoli, ai sensi del R.D. n. 639 del 1910, ha intimato a -OMISSIS- il pagamento di euro 522.713,83 e, cioè, delle spese sostenute per la demolizione dei quattro edifici realizzati sine titulo nei suoli di sua proprietà in Casalnuovo, alla -OMISSIS-, chiedendone l’annullamento e il risarcimento del danno. In particolare, il ricorrente ha dedotto il difetto di legittimazione passiva di -OMISSIS-, perché estranea all’abuso perpetrato dal costruttore; la mancanza dei presupposti per l’ingiunzione di pagamento delle spese di demolizione; la violazione delle garanzie partecipative; l’illegittimità del provvedimento di acquisizione gratuita del bene al Comune e l’impossibilità di ottemperare all’ordinanza di demolizione, stante il sequestro degli immobili.

Nelle more del giudizio, in data 8 dicembre 2021, il ricorrente è deceduto, ma l’evento non è stato dichiarato dal difensore, per cui il giudizio si è legittimamente concluso.

2. Il ricorso è stato rigettato. Preliminarmente si è rilevata la perenzione del giudizio avente ad oggetto la presupposta ordinanza di demolizione -OMISSIS- 2007 (decreto n.-OMISSIS- settembre 2016), a prescindere dalla negligenza della proprietaria nella complessa operazione immobiliare, avente a oggetto il preliminare di permuta del terreno. Inoltre, si è evidenziata la nullità del contratto per mancanza di forma scritta e l’irrilevanza del sequestro ai fini dell’ottemperanza dell’ordine di demolizione. Infine, si è ritenuta pretestuosa la doglianza relativa alla violazione delle garanzie partecipative, in quanto la richiesta documentazione di dettaglio è stata resa disponibile dall’Amministrazione.

3. Avverso tale sentenza hanno proposto appello, in qualità di eredi di -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, che hanno dedotto: 1) la nullità, per violazione degli artt. 138 e 139 c.p.c., 24 e 97 Cost., 3 e 21-bis della legge n. 241 del 1990, della notifica del presupposto provvedimento di acquisizione delle opere abusive al patrimonio comunale (provvedimento n. -OMISSIS- giugno 2007), impugnato, con la proposizione di un motivo aggiunto, in questa sede, stante la sua successiva scoperta (notifica effettuata a favore di -OMISSIS-, familiare non convivente, in quanto non residente presso l’abitazione dei genitori alla data del 12 giugno 2007 della notifica) e la conseguente nullità derivata dell’ingiunzione di pagamento; 2) la violazione degli artt. 29 e 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, 97 Cost., 3 della legge n. 241 del 1990, oltre all’eccesso di potere, avendo la sentenza affermato la colpa di -OMISSIS-, vittima dei raggiri del costruttore -OMISSIS-, unico responsabile dell’abuso ed imputato nel procedimento penale, a cui non è stata rivolta alcuna richiesta, precludendo, quindi, anche la rivalsa in sede civile - nella censura si è evidenziato che l’art. 29 invocato non include il permutante tra i responsabili degli interventi, mentre -OMISSIS- ha stipulato una promessa di cessione di immobile, in data -OMISSIS- 2006 (rinvenuta dopo la conclusione del giudizio di primo grado e, perciò, prodotta solo in appello), in base alla quale si è impegnata a cedere l’intero lotto di sua proprietà, consegnato immediatamente al promissario acquirente -OMISSIS-, in cambio della proprietà di uno dei quattro edifici da realizzare, restando totalmente estranea all’opera ed ignara dell’assenza del titolo edilizio); 3) la violazione degli artt. 29 e 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, 97 Cost., 3 della legge n. 241 del 1990, oltre all’eccesso di potere, avendo la sentenza impugnata ritenuto irrilevante il sequestro degli immobili, mentre, secondo il più recente e condivisibile orientamento giurisprudenziale, l’ordinanza di demolizione non può esplicare i suoi effetti nei confronti del destinatario sino alla restituzione del bene (bene che, comunque, in base al contratto stipulato, era nella disponibilità del solo -OMISSIS-); 4) la violazione degli artt. 7 e ss. della legge n. 241 del 1990 e 97 Cost., oltre che l’eccesso di potere, non potendo la diffida di pagamento, sebbene accompagnata dall’invito a ritirare gli atti presso gli uffici comunali, essere equiparata alla comunicazione di avvio del procedimento, che avrebbe consentito di dimostrare l’estraneità all’abuso, producendo il preliminare di permuta, e di segnalare l’omessa notifica del provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio del Comune; 5) la violazione degli artt. 35 e 43 del d.P.R. n. 300 del 2001, 97 Cost., 3 della legge n. 241 del 1990, visto che, in conseguenza della nullità della notifica dell’ordinanza di acquisizione e del sequestro del bene, gli atti che costituiscono il presupposto dell’ingiunzione di pagamento (ordinanza di demolizione e provvedimento di acquisizione del bene al patrimonio del Comune) sono il frutto di procedimento illegittimi.

5. L’Amministrazione si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto dell’appello.

6. Alla pubblica udienza di smaltimento del’11 febbraio 2026, all’esito dello scambio di ulteriori memorie, la causa è passata in decisione. Nell’ultima memoria di replica degli appellanti, si legge: “si precisa come questa difesa non sia stata messa nella condizione di produrre l’atto preliminare di permuta del -OMISSIS-2006, pertanto, con la presente memoria si intende rinunciare espressamente al riferito atto e agli specifici rimandi, difese e considerazioni ad esso fatte nell’atto introduttivo rispetto all’indicato motivo di appello ed in relazione all’impugnato capo di sentenza”.

Solo per completezza deve rilevarsi che la sentenza non risulta essere stata impugnata da -OMISSIS-, ricompreso tra gli eredi nella dichiarazione di successione in atti, ma che ciò non incide sull’integrità del contraddittorio, non trattandosi di un controinteressato ed essendo riconducibile la causa, che verte sostanzialmente sull’obbligazione di pagamento, all’art. 332 c.p.c.

DIRITTO

7. L’appello è infondato.

7.1. In ordine al primo motivo, avente ad oggetto la nullità della notifica del presupposto provvedimento di acquisizione al patrimonio del Comune, in quanto la consegna è stata effettuata ad un familiare non convivente con la destinataria -OMISSIS-, deve premettersi che nel giudizio di appello i motivi aggiunti non possono essere utilizzati per l’impugnazione di provvedimenti diversi da quelli oggetto del giudizio di primo grado (Cons. Stato, sez. V, 30 giugno 2011 n. 2913; Sez. V, 21 settembre 2011 n. 5329, secondo cui i motivi aggiunti sono consentiti in appello solo per dedurre ulteriori censure in relazione ad atti e provvedimenti già impugnati, allorché i vizi ulteriori emergano da documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado, il che determina l'inammissibilità dell'impugnazione in appello di nuovi atti, fermo restando la possibilità per la parte, ove ne ricorrano le condizioni, di proporre avverso questi ultimi autonomo ricorso giurisdizionale). Da tale premessa deriva che il provvedimento di acquisizione dei beni al patrimonio del Comune avrebbe dovuto essere impugnato in un diverso giudizio.

Ad ogni modo, anche qualora si ritenesse ammissibile la censura, in quanto tendente all’accertamento dell’asserita illegittimità derivata del provvedimento impugnato, l’atto risulta consegnato al figlio -OMISSIS- di -OMISSIS- presso l’indirizzo di residenza di quest’ultima, per cui deve ritenersi consegnato alla destinataria. Difatti, in tema di notificazioni, la consegna dell’atto da notificare "a persona di famiglia", secondo il disposto dell'art. 139, comma 2, c.p.c., non postula necessariamente né il solo rapporto di parentela - cui è da ritenersi equiparato quello di affinità - né l’ulteriore requisito della convivenza del familiare con il destinatario dell’atto, non espressamente menzionato dalla norma, risultando, a tal fine, sufficiente l'esistenza di un vincolo di parentela o di affinità il quale giustifichi la presunzione, "iuris tantum", che la "persona di famiglia" consegnerà l’atto al destinatario stesso; resta, in ogni caso, a carico di colui che assume di non aver ricevuto l'atto l'onere di provare il carattere del tutto occasionale della presenza del consegnatario in casa propria, senza che a tal fine rilevino le sole certificazioni anagrafiche del familiare medesimo (Cass., 28 aprile 2021, n. 11228). In proposito è opportuno evidenziare che la giurisprudenza citata dagli appellanti si riferisce ad ipotesi peculiari (ad esempio, Cass., 15 aprile 2019, n. 7830 alla consegna dell’atto, indirizzato ad uno dei coniugi separati, presso la casa familiare, assegnata all’altro e da cui era stata trasferita residenza).

In definitiva, il motivo deve essere rigettato.

7.2. In ordine al secondo motivo, con cui si è denunciata l’estraneità all’abuso di -OMISSIS-, deve rilevarsi che la perenzione del giudizio avverso l’ordinanza di demolizione -OMISSIS- 2007 ha determinato l’inoppugnabilità di tale provvedimento, che presuppone appunto la responsabilità dell’abuso in capo a -OMISSIS-.

Del resto, va ribadito che quest’ultima soggiace alle conseguenze dell’abuso nella sua qualità non di autore dello stesso, ma di proprietaria degli immobili – proprietà che non è smentita dalle sue allegazioni difensive (oggetto di rinuncia) relative ad un preliminare di permuta, da cui derivano solo effetti obbligatori e non reali (contratto, peraltro, mai prodotto in giudizio). Difatti, secondo l’orientamento consolidato di questo Consiglio (Sez. V, 30 ottobre 2025, n. 8422), la sanzione edilizia dell’opera abusiva ha carattere reale e può pertanto essere rivolta anche nei confronti del proprietario non responsabile dell’abuso. Quest’ultimo può invece andare esente dalla misura consistente nell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area di sedime sulla quale insiste il bene solo se dimostra, in modo inequivocabile, la sua completa estraneità al compimento dell’opera abusiva o che, essendone venuto a conoscenza, si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall'ordinamento.

Pertanto, l’ordinanza di demolizione può legittimamente essere emanata nei confronti del proprietario dell'immobile anche se egli non è responsabile della realizzazione dell'opera abusiva, in quanto gli abusi edilizi integrano illeciti permanenti sanzionati in via ripristinatoria, a prescindere dall'accertamento del dolo o della colpa o dall'eventuale stato di buona fede del proprietario (vedi anche Consiglio di Stato, Sez. VII, 24 novembre 2025, n. 9141, secondo cui la misura demolitoria può essere legittimamente irrogata nei confronti del proprietario del bene, anche se diverso dal responsabile dell'abuso e anche se estraneo alla commissione dell’abuso stesso, in quanto l'abusività dell'opera è una connotazione di natura reale, la quale segue l'immobile anche nei successivi trasferimenti del medesimo, con l'effetto che la demolizione è, di regola, atto dovuto e prescinde dall'attuale possesso del bene e dalla coincidenza del proprietario con il realizzatore dell'abuso medesimo).

Da tali premesse deriva anche che tutte le conseguenze della misura demolitoria e della sua inottemperanza (ivi compresa l’acquisizione gratuita del bene al patrimonio del Comune ed il pagamento delle spese di demolizione) possono investire il proprietario dell’area, sebbene non sia l’autore dell’abuso. Né incide sulla legittimità del provvedimento la circostanza che l’Amministrazione non si sia rivolta al responsabile materiale dell’abuso, trattandosi di una legittima scelta del creditore, che individua il debitore a cui rivolgersi, ferma la possibilità di regresso e/o surroga nei rapporti interni tra i condebitori.

Il motivo è, quindi, destituito di fondamento.

7.3. Con la terza censura si è denunciata la violazione degli artt. 29 e 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, 97 Cost., 3 della legge n. 241 del 1990, visto che l’ordinanza di demolizione non può esplicare i suoi effetti nei confronti del destinatario sino alla restituzione del bene, all’esito del dissequestro, per cui non è configurabile alcuna inottemperanza.

Invero, tale doglianza è rivolta avverso l’ordinanza di demolizione e avverso il provvedimento di acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale e, cioè, avverso i provvedimenti che costituiscono i presupposti logico- giuridici dell’unico ritualmente impugnato in questa sede, avente ad oggetto l’ingiunzione di pagamento delle spese di demolizione.

In proposito occorre evidenziare che l’art. 31, comma 5, del d.P.R. n. 380 del 2001, nello stabilire che l’opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell'abuso, individua una precisa sequenza procedimentale, in virtù della quale l’intervento del Comune, in sostituzione dei destinatari dell’ordine di demolizione, e conseguentemente il recupero delle relative spese, presuppone l’acquisizione delle opere abusive. Si parla, difatti, di demolizione dell’opera “acquisita”.

Tuttavia, tali provvedimenti non sono oggetto del presente giudizio. L’ordinanza di demolizione è stata impugnata, ma il relativo giudizio si è concluso con decreto di perenzione. Il provvedimento di acquisizione gratuita delle opere al Comune non risulta essere stato ritualmente impugnato. In particolare, l’impugnazione in questa sede è avvenuta in modo irrituale, con la proposizione di motivi aggiunti in sede di appello e, comunque, tardivamente, stante la rituale notifica del provvedimento già nel giugno 2007.

7.4. La quarta censura, avente ad oggetto la violazione delle garanzie partecipative, deve essere rigettata, posto che la quantificazione delle spese di demolizione non è espressione di un potere discrezionale, ma mera operazione materiale, per cui trova applicazione l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, ai sensi del quale non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Peraltro, gli appellanti non hanno in alcun modo quantificato l’entità delle spese di demolizione, mentre l’obbligo di sostenerle deriva dai presupposti provvedimenti, che, come già evidenziato, non costituiscono oggetto del presente giudizio.

7.5. Dal rigetto delle precedenti censure deriva il rigetto dell’ultima censura, in quanto non sussiste alcuna illegittimità derivata dal procedimento di riscossione attivato.

8.In conclusione, l’appello deve essere rigettato. Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna gli appellanti alla refusione, a favore dell’appellato costituito, delle spese di questo grado di giudizio, che liquida in complessivi euro 4.000,00, oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il costruttore -OMISSIS-.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AB AN, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

CA CA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA CA	AB AN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.