Pubblicato il 20/02/2026

N. 01374/2026REG.PROV.COLL.

N. 00597/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 597 del 2025, proposto da:
A.D.D. s.r.l.s, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Claudia Cardenà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda) n. 00517/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Consigliere OR Cordì e udita, per parte appellante, l’avvocato Claudia Cardenà;

Viste le conclusioni rassegnate delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. A.D.D. s.r.l.s. ha appellato la sentenza n. 517/2024, con la quale il T.A.R. per le Marche, previa riunione dei giudizi R.G. n. 59/2024 e R.G. n. 60/2024, ha respinto i ricorsi proposti avverso: i ) il decreto n. 3449 del 30.10.2023, con il quale il Ministero delle Imprese e del Made in Italy - Direzione Generale per gli Incentivi alle Imprese aveva revocato l’agevolazione concessa con il decreto direttoriale del 7.8.2019, per un importo pari a euro 27.770,23; ii ) il decreto n. 3457 del 30.10.2023, con il quale il Ministero delle Imprese e del Made in Italy - Direzione Generale per gli Incentivi alle imprese, aveva revocato l’agevolazione concessa con il decreto direttoriale del 9.7.2021, per un importo pari a euro 21.151,65.

2. In punto di fatto la Società appellante ha esposto che: i ) in data 15.07.2019 aveva chiesto al Ministero di accedere alle agevolazioni di cui all’art. 46 del d.l. n. 50/2017, previste per la Zona Franca Urbana Sisma Centro Italia; ii ) la domanda era stata proposta sul modulo predisposto dallo stesso Ministero in cui la Società aveva dichiarato di essersi costituita con atto del 6.6.2019, di disporre della sede legale o della sede operativa ubicata all’interno della Zona Franca Urbana Sisma Centro Italia (via Aso, n. 28 del Comune di Ortezzano) e che avrebbe avviato l’attività economica entro la data del 31.12.2019; iii ) con decreto direttoriale del 07.08.2019, il Ministero aveva concesso l’agevolazione richiesta per l’importo di euro 27.770,23; iv ) con successiva comunicazione del 21.10.2019 la Società aveva dichiarato di aver iniziato l’attività in data 19.08.2019 nella sede ubicata in via Aso 28 del Comune di Ortezzano, allegando il contratto di sublocazione di immobile ad uso non abitativo del 3.10.2019; v ) con nota del 19.11.2019 il Ministero aveva confermato l’agevolazione disposta; vi ) con istanza del 30.6.2021 la Società aveva richiesto una nuova agevolazione, concessa dal Ministero con decreto direttoriale del 9.7.2021; vii ) in data 24.05.2023 il Ministero aveva effettuato una visita ispettiva presso la sede della società al fine di esaminare l’effettivo svolgimento dell’attività, constatando la sola presenza di personale della Società locatrice; viii ) alla luce delle risultanze dell’ispezione il Ministero aveva comunicato l’avvio del procedimento di revoca delle agevolazioni; ix ) dopo il contraddittorio procedimentale il Ministero aveva disposto la revoca delle agevolazioni evidenziando come l'attività economica dovesse essere svolta all'interno della sede o dell'unità locale ubicata all'interno della zona franca urbana di riferimento, diversamente da quanto accertato nel caso di specie.

3. L’odierna appellante ha appellato i provvedimenti di revoca deducendone l’illegittimità in quanto: i ) non sarebbe stata necessaria la dimostrazione della presenza della sede operativa all’interno della Z.F.U. qualora, come nel caso di specie, il requisito della sede legale in tale ambito territoriale fosse stato soddisfatto; ii ) l’attività dell’impresa ben poteva essere esercitata nella sede legale ma alcun approfondimento istruttorio sulla natura e sulle caratteristiche dell’attività era stato effettuato; iii ) non sarebbero state valutate le osservazioni procedimentali né la presenza in sede dei documenti fiscali e contabili della Società.

4. Il T.A.R. ha riunito i ricorsi e, affermata la giurisdizione del Giudice amministrativo, li ha respinti osservando che: i ) le Zone Franche Urbane sono aree disagiate e/o svantaggiate in cui si attuano programmi di defiscalizzazione per la creazione di piccole e micro imprese, con l’obiettivo di favorirne lo sviluppo economico e sociale; ii ) ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c ), e comma 5, del decreto interministeriale 10.4.2023, le imprese possono beneficiare di tali esenzioni se esercenti la loro attività all’interno della Zona; iii ) nel caso di specie, la Società si era impegnata a iniziare la propria attività presso la sede di via Aso, n. 28, dove aveva, successivamente, dichiarato di aver iniziato l’attività; iv ) in ragione di quanto accertato dal personale ispettivo l’impresa non svolgeva attività economica nella sede di via Aso, n. 28 (indicata quale sede operativa o legale anche da altri undici imprese beneficiarie delle agevolazioni), né era dato conoscere dove la stessa la esercitasse; v ) era infondata la censura relativa al dedotto difetto di istruttoria e di motivazione in quanto il provvedimento doveva ritenersi congruamente e compiutamente motivato (anche in riferimento alle osservazioni della Società) e si era basato sia su un’istruttoria documentale che sulle risultanze dell’ispezione.

5. A.D.D. ha affidato il ricorso in appello a tre motivi, di seguito esaminati. Si è costituito in giudizio il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, chiedendo di respingere il ricorso in appello in quanto infondato. In vista dell’udienza pubblica del 19.2.2026 il Ministero ha depositato memoria conclusionale. A tale udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Con il primo motivo di ricorso in appello A.D.D. ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto non sufficiente la mera collocazione della sede legale all’interno della zona. In particolare, la Società ha evidenziato che: i ) le imprese possono beneficiare delle agevolazioni se svolgono la loro attività all'interno della Z.F.U., e, quindi, se hanno “ un ufficio o locale destinato all'attività, anche amministrativa, all'interno della ZFU ”; ii ) con la circolare del Ministero dello Sviluppo Economico del 6.6.2019, n. 243317, era stato chiarito che - per i soggetti che, alla data di presentazione dell’istanza, non avevano ancora avviato l’attività economica all’interno della zona franca urbana - la disponibilità della sede legale o di una sede operativa ubicata all’interno della medesima doveva essere dimostrata all’atto della comunicazione di avvio dell’attività di cui al successivo punto 7.3; iii ) al punto 7.3. della circolare era stato previsto che, fermi restando i motivi di esclusione di cui al paragrafo 6, avrebbero potuto accedere alle agevolazioni i soggetti che, disponendo della sede legale o della sede operativa ubicata all’interno della zona franca urbana, avessero avviato l’attività in data successiva al 31 dicembre 2017, ovvero che, pur non disponendo di una sede all’interno della medesima, si fossero impegnati ad avviarla entro il 31 dicembre 2019; iv ) il Giudice di primo grado non aveva dato una corretta interpretazione alle regole indicate, non tenendo conto che le imprese beneficiarie delle agevolazioni dovevano essere “ localizzate all’interno delle ZFU ”, e, quindi, avere un ufficio o un locale destinato all’attività anche solo amministrativa all’interno del territorio già delimitato, risultando sufficiente la presenza della sede legale o di una sede operativa nella Z.F.U.; v ) nel caso di specie, la Società aveva, comunque, la sede legale all’interno della Z.F.U., con conseguente sussistenza dei presupposti per accedere al beneficio.

6.1. Il motivo è infondato alla luce dei principi affermati dalla giurisprudenza della Sezione, che il Collegio condivide (v., sentenze nn. 7759-7766-7830-7832-7833-7846-7847-7866-7867-7868 del 2025, relative alla medesima ispezione da cui sono derivati i provvedimenti impugnati in questo giudizio).

6.2. Nel caso di specie, la Società aveva chiesto di poter accedere al primo contributo ai sensi del par. 7, punto 3, della circolare direttoriale del 6 giugno 2019, n. 243317. La Società aveva, infatti, dichiarato che avrebbe avviato l’attività oggetto di agevolazione entro il 31.12.2019 all’interno della sede localizzata in via Aso, n. 28, nel Comune di Ortezzano. Per questa ipotesi, la circolare ministeriale aveva previsto che la disponibilità della sede legale o di una sede operativa ubicata all’interno della medesima doveva essere dimostrata all’atto della comunicazione di avvio dell’attività di cui al successivo punto 7.3. Il punto 7.3. della circolare aveva previsto: “ Fermi restando i motivi di esclusione di cui al paragrafo 6, possono accedere alle agevolazioni i soggetti che, disponendo della sede legale o della sede operativa ubicata all’interno della zona franca urbana, hanno avviato l’attività in data successiva al 31 dicembre 2017, ovvero che, pur non disponendo di una sede all’interno della medesima, si impegnano ad avviarla entro il 31 dicembre 2019. A tal fine, rileva la data di inizio dell’attività come risultante da certificato camerale, ovvero, nel caso di titolari di reddito di lavoro autonomo, la data di inizio attività comunicata all’Agenzia delle entrate mediante la dichiarazione di inizio attività di cui all’articolo 35 del decreto del Presidente della Repubblica. n. 633 del 1972 e successive modificazioni e integrazioni. Per i soggetti non ancora avviati alla data di presentazione dell’istanza, l’efficacia del provvedimento di concessione e la conseguente fruizione dell’agevolazione restano condizionate all’avvio dell’attività nella zona franca urbana, il quale dovrà essere comunicato al Ministero con dichiarazione sostitutiva di atto notorio (allegato n. 3 alla presente circolare) e nelle modalità che saranno comunicate sul sito web istituzionale del Ministero www.mise.gov.it successivamente al provvedimento di concessione. Il mancato avvio dell’attività nella zona franca urbana entro il previsto termine del 31dicembre 2019 comporta la decadenza dalle agevolazioni ”.

6.3. La circolare aveva, quindi, fatto riferimento all’avvio dell’attività, intendendosi, quindi, porre come presupposto dell’agevolazione non solo la scelta della sede legale in una località ricompresa nella Z.F.U., ma il concreto ed effettivo avvio di tale attività. Questa regola è pienamente coerente con le previsioni primarie in materia, trattandosi di agevolazioni finalizzate al rilancio di determinate aree svantaggiate, che non avrebbe senso erogare ove l’attività non sia realmente svolta in tali aree.

6.4. Le considerazioni esposte si riflettono anche sulla successiva richiesta di contributo del 9.2.2021. Come, correttamente, evidenziato dal T.A.R. (e, invero, non contestato dall’appellante) la circolare 29 marzo 2021, n. 100050 (che ha disciplinato le agevolazioni in favore delle imprese e dei titolari di reddito di lavoro autonomo localizzati nella zona franca urbana per l’anno 2021) ha disposto: i ) al punto 5, lettera a ), che hanno diritto all’agevolazione “ le imprese e i titolari di reddito di lavoro autonomo, regolarmente costituiti e attivi alla data del 31 dicembre 2019, già beneficiari delle agevolazioni di cui all’articolo 46, comma 2, del decreto-legge 50/2017 nell’ambito dei precedenti bandi emanati dal Ministero ”; ii ) al punto 5, lettera b ), che hanno diritto all’agevolazione le imprese e i professionisti, di qualsiasi dimensione che, all’interno della zona franca urbana, hanno avviato una nuova iniziativa economica in data successiva al 18 luglio 2019 e fino al 31 dicembre 2020; iii ) al punto 6, lettera a ), che i richiedenti devono confermare, in sede di presentazione dell’istanza di cui al paragrafo 9, il mantenimento dei pertinenti requisiti di cui alle circolari attuative n. 99473 del 4 agosto 2017, n. 144220 del 5 marzo 2018, n. 243317 del 6 giugno 2019, già dichiarati in occasione dei precedenti bandi, così come eventualmente variati o aggiornati per effetto di comunicazioni di variazione trasmesse al Ministero e da questo approvate; iv ) al punto 6.2 che i soggetti istanti, per l’esercizio dell’attività economica, devono disporre, sulla base di un idoneo titolo di disponibilità regolarmente registrato, della sede legale o di una sede operativa ubicata all’interno della zona franca urbana. I contributi previsti per l’anno 2021 sono stati, quindi, rivolti ai soggetti già legittimamente beneficiari di altri contributi, con la conseguenza che la mancanza di titolo per il precedente contributo si riverbera sul successivo, come evidenziato dal Giudice di primo grado.

7. Con il secondo motivo A.D.D. ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha escluso la sussistenza di un difetto di motivazione e di istruttoria. Secondo l’appellante, il T.A.R. avrebbe omesso di tener conto: i ) del fatto che la Società aveva la sede legale nel Comune di Ortezzano, rientrante nella Z.F.U. e luogo in cui si gestisce l’amministrazione, sono conservate le scritture contabili e si compie tutta l’attività sociale consistente, come risulta dallo Statuto, nel fornire servizi integrati di supporto per le funzioni di imprese di autonoleggio; ii ) del fatto che la Società aveva evidenziato che il personale ispettivo non aveva effettuato alcun controllo in ordine alla sussistenza, presso la sede legale, della documentazione, anche contabile e fiscale, che avrebbe chiarito il possesso dei requisiti; iii ) delle caratteristiche dell’attività, suscettibile di essere svolta nella porzione di immobile in cui la Società aveva stabilito la sede legale; iv ) dell’assunzione di un dipendente, impiegato presso la sede di Ortezzano, e, successivamente, dell’assunzione di altri tre dipendenti; v ) della non rilevanza dell’assenza momentanea dei dipendenti, che, al momento dell’ispezione, potevano essere presso uffici pubblici o istituti di credito oppure presso clienti o fornitori; vi ) della sussistenza di un deficit istruttorio e di motivazione, anche per l’omesso esame delle deduzioni articolare in sede procedimentale.

7.1. Il motivo può essere esaminato congiuntamente al terzo, con il quale la Società ha dedotto l’erroneità della sentenza per non aver considerato che lo svolgimento dell’attività era dimostrata: i ) dalla sussistenza di un contratto di sublocazione; ii ) dalle indicazioni contenute nell’atto costitutivo della Società; iii ) dall’assunzione di personale; iv ) dallo svolgimento di assemblee e attività presso la sede di Ortezzano.

7.2. I motivi sono infondati.

Come spiegato nella disamina del primo motivo, le agevolazioni in esame sono state volte a promuovere la ripresa economica delle aree del centro Italia colpite dagli eventi sismici. Dalle disposizioni esaminate si evince (come affermato dalla giurisprudenza della Sezione richiamata al punto 6.1 della presente sentenza) che l’agevolazione è concessa a soggetti che svolgono la loro attività economica all’interno della zona franca, non essendo, evidentemente, sufficiente la formale fissazione di una sede non accompagnata dall’effettivo svolgimento dell’attività economica, inidonea a conseguire quella finalità di promozione economica della zona che l’agevolazione in esame mira a perseguire.

7.3. Inoltre, va considerato che - in considerazione della natura eccezionale delle agevolazioni (anche in ragione del generale divieto di aiuti di Stato previsto dalla disciplina europea) - l’onere della prova in ordine ai presupposti necessari per il riconoscimento del beneficio grava sul privato (v. tra le tante, in generale espressive di questo principio: Cass. civ. n. 23228/2017; Cass. civ. n. 12823/2025; Cass. civ. n. 33558/2023).

7.4. Nel caso di specie, l’Amministrazione ha svolto un’apposita verifica finalizzata ad accertare l’effettivo esercizio dell’attività economica da parte della A.D.D. Tale verifica era stata disposta in ragione della sussistenza di ben dodici dichiarazioni nelle quali altrettante imprese avevano affermato di esercitare la loro attività nella sede ubicata in via Aso, n. 28, del Comune di Ortezzano. In occasione del sopralluogo, gli ispettori non avevano constatato la presenza di personale riferibile alla Società, né del suo titolare. Il legale rappresentante della Società Hope s.r.l.s. aveva dichiarato di aver stipulato con varie Società contratti di sublocazione parziale, in forza dei quali ciascuna impresa avrebbe avuto a disposizione una o due postazioni delle nove presenti complessivamente nei locali. Come già esposto, al momento dell’accertamento non era stato, tuttavia, rinvenuto personale della Società A.D.D., né nei locali erano presenti targhe o altri elementi identificativi di tale Società. Le risultanze del sopralluogo, come sopra descritte, costituiscono indubbiamente un elemento indiziario particolarmente significativo da cui desumere l’assenza di una concreta attività imprenditoriale, anche di carattere amministrativo, presso la sede indicata e, conseguentemente, il carattere fittizio della sede medesima. Dinanzi a questo elemento fattuale, la Società non ha, invero, fornito deduzioni o evidenze in ordine all’attività concretamente svolta nella sede indicata nella domanda. Né possono condividersi i rilievi dell’appellante atteso che: i ) l’espletamento di un solo sopralluogo è, comunque, sufficiente laddove non emergano lo svolgimento dell’attività o altri elementi che consentano di affermarla, non essendo sufficiente la stipula di un contratto di sublocazione, che non testimonia, infatti, l’effettivo svolgimento dell’attività; ii ) la temporanea assenza del titolare e dei dipendenti non è sorretta da elementi giustificativi che possano spiegarne le ragioni; iii ) la documentazione relativa all’assunzione di dipendenti non è indice inequivoco dell’effettivo svolgimento di attività nella sede indicata; iv ) la tipologia di attività svolta non può ex se esonerare il beneficiario di un contributo diretto allo sviluppo di una determinata area dallo svolgere ivi l’attività, che, come spiegato, è la ratio a fondamento della contribuzione pubblica; v ) la presenza di documenti contabili e fiscali non è circostanza da sola in grado di testimoniare lo svolgimento di effettività attività; vi ) il riferimento ad altra sede – ubicata nella zona – non è rilevante, trattandosi di sede diversa da quella per cui sono stati richiesti ed ottenuti i contributi. In definitiva, si ritiene che non siano state fornite dalla Società evidenze sufficienti per ritenere integrati i presupposti per il riconoscimento del contributo e, di conseguenza, risultano esenti da vizi i provvedimenti di revoca impugnati.

8. In ragione di quanto esposto il ricorso in appello deve essere respinto in quanto infondato.

9. Si precisa che le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

10. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna A.D.D. s.r.l.s. a rifondere al Ministero delle Imprese e del Made in Italy le spese di lite del presente grado di giudizio, che liquida in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CA VO, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

OR DI, Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OR DI	CA VO

IL SEGRETARIO