Pubblicato il 03/03/2026

N. 01669/2026REG.PROV.COLL.

N. 06048/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6048 del 2025, proposto da Condominio "Gli Oleandri", Condominio "Poggio Marino Est", Condominio "Borgo Punta Chia", Condominio "Ville Punta Chia", Condominio "Ville Poggio Marino", in persona del legale rappresentante p.t., nonché dai signori FU LD, AN CA, MI LE IN, IZ AN EG, IZ NS, EF IN (nella qualità di legale rappresentante di Immobiliare Gianna srl); IL GR, MA TA, PA LC, MI Carrus-Wildisen, LA NO, IA NC, NO LO (quale legale rappresentante della Gimart Srl); ND CO, NT SY, ES NT, RL ON (quale legale rappresentante della Soc. Lagoon srl); RU CH, PA ZI, MA GN, CO VI, OH WE, RO AN, RI RI TA, BR ON, IO VO, AE RU, UC CO, RI AR AR, CO NT, MA TR OW, NA CC, FR LV, NO RT, IE ST, HO ST, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Marino Sarritzu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Domus De RI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Segneri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 00347/2025, resa tra le parti, sul ricorso avverso il silenzio dell’Amministrazione ai sensi degli artt. 31 e 117 del D. Lgs. 104/2010, relativamente all’istanza presentata in data 17 novembre 2023, protocollata con numero: 0016383/2023 in data 20.11.2023 (doc. A), dai ricorrenti al Comune di Domus De RI, in persona del Sindaco pro-tempore , con la quale ai sensi della l. n. 241/90 si chiedeva che l’Ente Territoriale, visto il tempo trascorso, procedesse al completamento del procedimento amministrativo della lottizzazione CHIA IMMOBILIARE S.p.A e segnatamente all’acquisizione al patrimonio pubblico delle opere di urbanizzazione primaria di detta lottizzazione, obbligo peraltro previsto dall’articolo 28 della legge n. 1150/1942, e/o indicasse in quali termini di legge intendeva procedere a tale acquisizione; nonché per la condanna dell’Amministrazione comunale ad adottare il provvedimento richiesto entro un termine non superiore a gg. 30 od altro termine determinato dall’Autorità Giudiziaria Amministrativa, ai sensi dell’art. 117 c.p.a., con richiesta di provvedere alla nomina di un Commissario ad acta in caso di protratto inadempimento dell’Amministrazione oltre il termine assegnatole, ex art. 117, comma 3, del d.lgs. n. 104/2010.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Domus De RI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 la consigliera IL AR;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli odierni appellanti sono alcuni proprietari di varie unità immobiliari poste nel territorio del Comune di Domus De RI in località “Chia Setti Ballas Spartivento”, e altri “Condomini” costituiti al fine di gestire i servizi di interesse comune dei complessi immobiliari realizzati nell’ambito della lottizzazione di cui alla convenzione stipulata in data 10 agosto 1979 tra il Comune di Domus De RI e Chia Immobiliare Sp.A. e Sarit S.p.A.

1.1. Con il ricorso di primo grado essi hanno agito ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. avverso il silenzio del Comune sull’istanza dagli stessi presentata in data 17 novembre 2023 (avente ad oggetto “ Istanza di accesso formale agli atti amministrativi e richiesta completamento processo amministrativo con acquisizione opere di urbanizzazione ai sensi della L. 241/90 ”), con cui i medesimi hanno chiesto che l’ «Ente Territoriale, visto il tempo trascorso, proceda al completamento del procedimento amministrativo della lottizzazione CHIA IMMOBILIARE S.p.A. sopra specificata e segnatamente all’acquisizione al patrimonio pubblico delle opere di urbanizzazione primaria di detta lottizzazione, obbligo peraltro previsto dall’articolo 28 della legge n. 1150/1942, e/o indichi in quali termini di legge intenda procedere a tale acquisizione ».

1.2. Nello specifico, i ricorrenti lamentavano che:

- “ poiché le opere di urbanizzazione non sono state acquisite dal Comune di Domus De RI, non possono a tutt’oggi avere la regolare fornitura idrica a titolo personale, ma sono stati costretti a consorziarsi in condominio, anche i proprietari di quelle unità immobiliari che dovrebbero essere autonome, per conseguire l’acqua potabile ”;

- “ a tutt’oggi il servizio di depurazione dei reflui non è fornito dal gestore del servizio pubblico regionale “Soc. Abbanoa S.p.a.”, né dal depuratore pubblico comunale, ed i ricorrenti sono costretti a servirsi di un depuratore privato ”;

- “ l’illuminazione pubblica per manutenzione e costi di energia è parimenti a completo carico dei ricorrenti, così come l’attività di manutenzione del sistema viario, per disinteresse totale dei lottizzanti ”;

- “ tale situazione non è più tollerabile ed i ricorrenti si sono ormai stancati delle false promesse dei politici e dei funzionari comunali per l’acquisizione delle opere di urbanizzazione ”.

1.3. Essi deducevano che: i) il Comune si fosse limitato a rispondere con una nota del 13.12.2023, nella quale, oltre a chiedere agli interessati di “ voler specificare nel dettaglio quali sono gli atti per [cui] si richiede l’accesso relativi al piano di lottizzazione Chia Immobiliare S.p.A .”, si aggiungeva che “ se, come pare, la nota non avesse intento di richiesta di atti amministrativi, ma formale intimazione ad adempiere al collaudo ed acquisizione delle opere di urbanizzazione, si prega di non tenere conto di tale comunicazione ”; ii) “ a tutt’oggi, nonostante siano decorsi oltre undici mesi da tale richiesta, il Comune di Domus De RI non ha dato alcun riscontro alla richiesta di acquisizione delle opere di urbanizzazione, né è dato sapere quanto è stato posto in essere per l’acquisizione al patrimonio pubblico delle opere di urbanizzazione primaria di detta lottizzazione, o la data entro la quale si perfezionerà l’acquisizione in favore della pubblica amministrazione ”.

1.4. I ricorrenti sostenevano altresì: i) di essere titolari, “ quali proprietari delle unità abitative realizzate in virtù della convenzione urbanistica sopra richiamata , […] sulla base di un orientamento giurisprudenziale consolidato, di un interesse qualificato e differenziato alla piena attuazione del "modello urbanistico" prefigurato dal legislatore, che si basa sul passaggio formale delle opere di urbanizzazione alla mano pubblica (vedi T.A.R. Sardegna sez. II, - Cagliari, 10/01/2017, n. 13 )”; ii) che ai sensi dell’art. 28 della l. n. 1150/1942 “ l’acquisizione delle opere e delle relative aree è per il Comune obbligatoria quanto lo è la cessione delle stesse per la società lottizzante, e ciò in quanto, oltre ad essere tassativamente previsto dalla legge […], detto trasferimento è condizione necessaria affinché possa concretamente realizzarsi l’assetto del territorio cui sovrintende l’attività di pianificazione ed è, altresì, presupposto necessario affinché possano poi concretamente operare le norme nazionali e regionali vigenti in materia di corretta gestione dei servizi pubblici correlati alle opere di urbanizzazione, la cui titolarità il legislatore espressamente affida all’autorità amministrativa ”.

1.5. Essi chiedevano pertanto che venisse:

a) dichiarato illegittimo il silenzio dell’Amministrazione;

b) ordinato al Comune di pronunciarsi con provvedimento motivato, entro il termine di 30 giorni o altro termine ritenuto congruo, relativamente all’istanza presentata in data 17 novembre 2023;

c) nominato, per il caso di ulteriore inadempimento, un commissario ad acta , al fine di provvedere in via sostitutiva a predisporre quanto necessario affinché le opere di urbanizzazione primaria della lottizzazione in questione siano acquisite al patrimonio comunale.

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha dichiarato il ricorso inammissibile.

Nello specifico, secondo il primo giudice, la fattispecie in esame avrebbe ad oggetto posizioni di diritto soggettivo, “ dovendo in questo caso la tutela dell’interessato essere fatta valere mediante azione di accertamento (e non già mediante la azione avverso il silenzio ex art. 117 c.p.a.) davanti al giudice munito di giurisdizione (giudice ordinario o - se la materia rientra tra quelle di giurisdizione esclusiva - amministrativo), azione che nell’odierno giudizio non è stata propost a”.

3. L’appello degli originari ricorrenti, rimasti soccombenti, è fondato sui seguenti motivi:

I. Error in iudicando, errata valutazione in materia di legittimazione e interesse ad agire, violazione e falsa applicazione artt. 103, 111 e 113 della Costituzione, art. 100 c.p.c., artt. 31 e 117 c.p.a., erronea valutazione dei presupposti per l’esperibilità dell’azione relativa al silenzio inadempimento, motivazione erronea e/o contraddittoria, travisamento dei fatti .

II. Error in iudicando in relazione alla violazione e falsa applicazione di legge (art. 2, della l. n. 241/90); violazione dei principi di buon andamento, imparzialità e trasparenza della P.A., di cui all’art. 97, comma 1, della Costituzione ed art. 1, comma 1, L. n. 241/’90.

III. Violazione del principio di origine comunitaria del legittimo affidamento, recepito nell’ordinamento italiano dall’art. 1, comma 1, L. n. 241/’90.

IV. Violazione dell'art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e degli atti convenzionali posti a base della lottizzazione .

V. Violazione dell’obbligo della P.A. di concludere i procedimenti amministrativi attivati su istanza di parte e/o d’ufficio, di cui all’art. 2, comma 1, L. n. 241/’90 e ss.mm.ii .

VI. Erroneità ed illogicità della sentenza impugnata per travisata ricostruzione ed erroneo apprezzamento delle circostanze di fatto e del quadro normativo di riferimento per mancato riconoscimento della legittimazione attiva dei ricorrenti e/o individuazione dell'azione introdotta .

Sotto un primo profilo gli appellanti sostengono che il T.a.r. avrebbe travisato la domanda attrice.

Essi non avevano chiesto la condanna del Comune all’acquisizione delle opere di urbanizzazione ma che fosse dichiarato illegittimo il silenzio dell’Amministrazione in ordine alla richiesta di completamento del procedimento amministrativo della lottizzazione CHIA Immobiliare S.p.A., e quindi che fosse ordinato alla stessa di pronunciarsi con provvedimento motivato, entro il termine di giorni 30 o quell’altro ritenuto congruo, relativamente all’istanza presentata in data 17 novembre 2023, o comunque che la stessa indicasse i tempi di completamento di tale procedimento.

Vero è che la finalità dei ricorrenti è quella che l’Amministrazione Comunale acquisisca le opere di urbanizzazione, ma la domanda proposta ed il procedimento instaurato era incentrato sulla mancata risposta dell’Autorità amministrativa.

La causa petendi del ricorso, contrariamente a quanto asserito dal T.a.r., non attiene a posizioni di diritto soggettivo ma di interesse legittimo.

I ricorrenti sono proprietari delle unità abitative realizzate in virtù della convenzione urbanistica sopra richiamata, non sono parti della convenzione urbanistica e sono terzi rispetto alla stessa, ma sono titolari, sulla base di un orientamento giurisprudenziale consolidato, di un interesse qualificato e differenziato alla piena attuazione del “modello urbanistico” prefigurato dal legislatore, che si basa sul passaggio formale delle opere di urbanizzazione alla mano pubblica (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 9 gennaio 2019, n. 199).

Gli appellanti hanno quindi riproposto le domande non esaminate dal T.a.r. volte a far accertare e dichiarare l’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dal comune di Domus De RI in ordine alla richiesta di conclusione del procedimento amministrativo della lottizzazione CHIA Immobiliare S.p.A.

4. Si è costituito per resistere il Comune di Domus De RI riproponendo le ulteriori eccezioni, non esaminate dal T.a.r.

5. Il Comune ha depositato una memoria conclusionale mentre gli appellanti hanno depositato una memoria di replica, in vista della camera di consiglio del 20 novembre 2026, alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. In via preliminare, si dispone lo stralcio della memoria di replica degli appellanti, poiché la stessa, come eccepito dal Comune in sede di discussione, è stata depositata in data 17 novembre 2026, e quindi tardivamente rispetto al termine (dimidiato), di dieci giorni, derivante dall’applicazione del combinato disposto degli articoli 73, comma 1, e 87, comma 3 del c.p.a.

7. Ciò posto, il Collegio reputa fondato, nonché assorbente, il primo mezzo dell’appello.

Al riguardo, richiama la sentenza della Sezione n. 199 del 2019, correttamente invocata dagli appellanti, nella quale è stato messo in luce che:

“a) gli accordi di lottizzazione convenzionata rivestono una finalità pubblica, in quanto strumento regolativo dell’ordinato assetto urbanistico del territorio in funzione dell’interesse della collettività;

b) non può pertanto essere attribuita alla convenzione di lottizzazione il solo obiettivo di regolamentazione meramente privatistica di interessi riservata esclusivamente alle parti della convenzione, rilevando in senso contrario il preminente interesse al governo del territorio che tramite essa viene perseguito;

c) da ciò ne consegue che i soggetti residenti nelle aree del territorio comunale coinvolte dagli accordi convenzionali, pur essendo terzi rispetto alla convenzione, possono vantare una qualificata pretesa soggettiva, individuabile più propriamente nella situazione giuridica dell’interesse legittimo , all’osservanza da parte dell’autorità comunale degli obblighi di realizzazione e di gestione delle opere pubbliche previste dalla convenzione di lottizzazione;

d) pertanto, in linea di principio anche il singolo proprietario è ben legittimato a veder garantita l’attuazione delle previsioni delle convenzioni concluse in materia di lottizzazione, ai sensi dell’art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 ”.

7.1. Nel caso in esame, tenuto conto del contenuto e della motivazione dell’istanza rivolta al Comune, deve ritenersi che gli appellanti non abbiano allegato posizioni di diritto soggettivo ma che – sull’assunto della titolarità di un interesse legittimo all’osservanza da parte del Comune degli obblighi relativi al completamento delle opere di urbanizzazione del comprensorio in cui risiedono – abbiano sollecitato l’Amministrazione a porre in essere gli atti di sua competenza al fine di esigere, dalle società lottizzanti, l’attuazione in parte qua della Convenzione CHIA, o, comunque, le attività provvedimentali necessarie a portare a termine il programma urbanistico.

7.2. Venendo in rilievo – sotto il profilo della causa petendi – posizioni di interesse legittimo, competente a conoscere della controversia di cui trattasi è il giudice amministrativo, e non già il giudice ordinario in sede di azione di accertamento. In ogni caso, viene in rilievo non la giurisdizione amministrativa esclusiva (come pure alternativamente ritenuto dal T.a.r.). bensì quella di legittimità.

Ne consegue l’annullamento della sentenza impugnata con il rinvio della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

8. Le spese di lite, vista la particolarità della controversia, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la sentenza impugnata con il rinvio della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ZO AT, Presidente

IL AR, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IL AR	ZO AT

IL SEGRETARIO