Pubblicato il 10/12/2025

N. 09751/2025REG.PROV.COLL.

N. 07897/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7897 del 2023, proposto dalla Società S.F.B. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Pascone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Città di Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, non costituito in giudizio;

nei confronti

della Società Santelia, in persona del legale rappresentante pro tempore non costituita in giudizio.

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 09180/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Città di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il consigliere SE OT;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento della determina prot. n. QI/68472/2015 del 24 aprile 2015, con cui Roma Capitale ha disposto il rigetto dell'istanza intesa ad ottenere un permesso di costruzione per l'ampliamento di un edificio commerciale esistente in Roma, in Via della Giustiniana, 271.

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda.

La Società S.F.B. r.l. è proprietaria dell'organismo edilizio a destinazione d'uso commerciale, sito in Comune di Roma, Via della Giustiniana n.271, distinto in catasto al foglio 57 particella 1134 e particella 24 parte.

Il complesso commerciale, realizzato in assenza di autorizzazioni comunali, è stato oggetto di condono edilizio ai sensi della legge 724 del 23/12/1994 a fronte del quale sono state rilasciate le concessioni edilizie in sanatoria: n. 306441, 306442, 306444 del 27/10/2003, per una superficie pari a mq. 2.441,57; n. 306647 del 30/10/2003 della superficie pari a mq. 55,20.

La S.U.L. (superficie utile lorda) complessiva dell'organismo edilizio a destinazione d'uso commerciale consiste, dunque, in mq 2.496,57.

Il complesso ricade nelle previsioni del nuovo piano regolatore Generale di Roma, in “ Sistema dei Servizi e delle Infrastrutture - Verde Pubblico e Servizi Pubblici di Livello Locale”.

L'intervento denegato dalla Città di Roma Capitale consiste nell'ampliamento di SUL nella misura massima del 20% per ogni unità immobiliare dotata di specifica autonomia funzionale.

A tal fine, la Società ha assunto il presupposto che l'intero complesso commerciale si compone di quattro edifici di cui due posti ai lati dell'ingresso dell'area commerciale per i quali è stata rilasciata concessione edilizia in sanatoria solo per una porzione immobiliare, la cui SUL è pari a mq. 55,20, mentre all'interno del contesto commerciale sono siti i due edifici dove si svolge in maniera continua attività commerciale, anch'essi entrambi oggetto di concessioni in sanatoria, uno della SUL pari a mq.1.829,07, e l'altro di mq. 612,50 di SUL.

Sulla stessa area e dello stesso organismo commerciale fanno parte altri due immobili oggetto di richiesta di permesso in sanatoria ai sensi della legge 326 del 24 novembre 2003: istanze prot. n.540624/2004 e n. 508688/2004 in corso di definizione.

L’ampliamento di SUL in progetto consiste, pertanto, in mq. 395,59 di superficie che la Società prevede di rilocalizzare in corrispondenza delle tettoie esistenti.

3. Roma Capitale, a mezzo della determina prot. n. QI/68472/2015 del 24/04/2015, ha denegato l’intervento in riferimento al fatto che;

a) in sede di istruttoria tecnica sarebbe stato rilevato il contrasto delle opere con quanto previsto dall'art. 2, lett. F), della L.R. n. 21 del 2009 e dalla delibera n. 9 del 2012 (in quanto in tale componente del P.R.G. non si applicano gli interventi di cui al capo II, della l.r. n. 21/2009) e con quanto previsto dall'art. 3, comma 3, della l.r. n. 21/2009 (in quanto l'intervento non contempla quanto consentito dal suddetto articolo che prevede ampliamenti: "in adiacenza, in aderenza rispetto al corpo di fabbrica, anche utilizzando parti esistenti dell'edifico; ove ciò non risulti possibile oppure comprometta l'armonia estetica del fabbricato esistente può essere autorizzata la costruzione di un corpo edilizio separato di carattere accessorio e pertinenziale (come specificato anche dalla circolare esplicativa D.G.R.L. 20/12);

b) la pratica sarebbe carente di documentazione in ordine a profili vincolistici e urbanistici.

4. Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, poi trasposto innanzi al T.a.r. per il Lazio (sede di Roma), la Società ha impugnato il suddetto diniego deducendo una serie di censure riconducibili sostanzialmente ai vizi di violazione di legge ed eccesso di potere.

In particolare, come seguono le censure.

I)Il diniego riposa sul “ contrasto delle realizzate opere con quanto previsto dall'art. 2, lett. f), della legge reg. n. 21/2009 …”.

Sennonché, l’istanza della Società SFB è diretta ad ottenere l'ampliamento del 20% della SUL dell'organismo edilizio a destinazione commerciale di proprietà della Società stessa ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. c, della legge reg. n. 21 del 2009, la cui norma consentirebbe, in deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi comunali vigenti o adottati, “... interventi di ampliamento nei seguenti limiti” ... lett. c) 20 per cento per gli edifici di cui all'articolo 2 a destinazione non residenziale ".

L'art. 2, comma 1, prevede, infatti, che " le disposizioni del presente capo si applicano agli interventi di ampliamento, di ristrutturazione, di nuova costruzione .... degli edifici ... per i quali ... sussista alternativamente una delle seguenti condizioni: .... b) siano edifici ultimati per i quali il titolo edilizio in sanatoria sia stato rilasciato e allegato alla presentazione del progetto”.

Il condono, pertanto, consentirebbe l’operatività della norma in deroga alle previsioni del P.R.G.

La previsione di cui all'art. 2, comma, 2 lett. f), assunta dal Comune a fondamento del diniego, non troverebbe, pertanto, applicazione al caso in esame atteso che le limitazioni in esso contenute (ovvero: “le disposizioni del presente capo non si applicano agli interventi di cui al comma 1 da effettuarsi su edifici realizzati abusivamente nonché: nelle aree con destinazioni urbanistiche relative ad aspetti strategici ovvero al sistema della mobilità delle infrastrutture e dei servizi pubblici generali nonché agli standard ....) si riferirebbero o agli "EDIFICI" abusivi (ma nel caso in questione sarebbe avvenuta la regolarizzazione a seguito del condono ovvero della pendenza delle relative istanze), ovvero ad "AREE" di valenza strategica o destinate a servizi: ma è evidente che in questo secondo caso si fa riferimento ad interventi, non di ampliamento, sebbene ad interventi di nuova costruzione che prevedono evidentemente il riferimento alle aree (libere) e non agli "edifici" ed alle loro adiacenze (situazioni, queste ultime, nelle quali la normativa – operando anche in deroga - prevede la possibilità di realizzare ampliamenti non solo dell'edificio stesso ma anche in adiacenza di esso).

II) Il diniego comunale parrebbe originato dal fatto che nel complesso immobiliare a fianco delle costruzioni condonate (regolarizzate) ve ne sono due con istanze di condono pendenti; da tale circostanza il Comune avrebbe tratto il presupposto della propria presa di posizione.

Sennonché, la conclusione raggiunta dall'Amministrazione sarebbe errata considerato che la mancata pronuncia sulle istanze di condono non dipende dalla Società istante bensì, dall'operato omissivo della stessa Amministrazione.

III) Se è vero che l’orientamento giurisprudenziale prevalente prevede che la destinazione condonata non si estende all'area di sedime dell'opera ed a quelle contermini "accessorie", è però anche vero che la prassi operativa (cfr. ad es. Circolare Com. Potenza n. 4/2007 del 31.5.2007) non avrebbe del tutto precluso la possibilità di realizzare interventi di ristrutturazione (come nel caso in esame) quando l'opera condonata si collochi in un contesto di interventi conformi del tutto incompatibili nella loro totalità con la "teorica" destinazione di piano.

In ogni caso, competerebbe all'Amministrazione di porre in essere quelle "varianti" attraverso le quali il territorio ormai compromesso venisse reso ad utilizzazione omogenea. Diversamente opinando, a normativa in esame (art. 39 della l. n. 724 del 1994 e art. 2 della l. r. n. 21 del 2009) sarebbero sospette di incostituzionalità sotto il profilo della violazione degli art. 3, 97 e 42 Cost. e per violazione del principio di razionalità.

IV) In ordine, infine, alla asserita documentazione carente rileverebbe, per un verso, il mancato soccorso istruttorio; per l’altro, la carenza di istruttoria nel non avere considerato, l’amministrazione, che quanto all’autorizzazione paesaggistica, essa era stata già rilasciata (dall’ARDIS) in occasione del precedente titolo autorizzativo, mentre con riguardo al nuovo intervento in progetto la richiesta della stessa non poteva essere effettuata se prima non si fosse accertata la realizzabilità dell'intervento in progetto; circostanza, quest’ultima, rilevante anche con riguardo alla restante documentazione asseritamente mancante (computo metrico delle opere oggetto del prezziario dei lavori per l'edilizia della Regione Lazio; monetizzazione degli standard non reperiti; certificazione circa l'esistenza delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria come previsto dall'art. 3, comma 6, della l.r. n. 21/2009)

4.1. Si costituiva, per resistere, Roma Capitale.

4.2. Le parti depositavano memorie conclusive e di replica con le quali precisavano le rispettive tesi e insistevano per l’accoglimento delle relative istanze.

4.3. Con sentenza n. 9180 del 30 maggio 2023, il T.a.r. per il Lazio dichiarava il ricorso in parte inammissibile e in parte infondato; condannava, infine, la Società al pagamento delle spese (euro 3.000,00).

Il giudice di prime cure osservava che “ Dagli atti oggetto di causa emerge che l’intervento avrebbe dovuto essere realizzato in area destinata dal PRG all’epoca vigente a verde pubblico e a servizi pubblici di livello locale … e, pertanto, esso non avrebbe potuto essere assentito ostandovi l’inequivoco disposto dell’art. 2, comma 2, lettera f), l.r. n. 21/09 che non consente l’applicazione delle disposizioni premiali in relazione a tutti gli interventi (e non solo a quelli di nuova costruzione, come affermato dalla ricorrente, e ciò stante il richiamo del comma 2, al comma 1, dell’art. 2, che riguarda gli “interventi di ampliamento, di ristrutturazione, di nuova costruzione e di sostituzione edilizia con demolizione e ricostruzione”) da realizzarsi su aree destinate dal PRG vigente a “servizi pubblici generali nonché agli standard di cui al D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 del Ministro per i lavori pubblici” (…) “In ragione dell’ambito applicativo dell’art. 2 citato (concernente “le disposizioni del presente capo”), i limiti, ivi previsti, sono applicabili anche all’art. 3 l.r. n. 21/09 che, quindi, contrariamente a quanto prospettato nel gravame, non può essere invocato come disposizione legittimante l’intervento.

La circostanza in esame è, di per sé, ostativa alla realizzazione dell’ampliamento richiesto dalla ricorrente.

Ne consegue l’inammissibilità delle censure aventi ad oggetto la legittimità degli ulteriori profili motivazionali dell’atto impugnato …”.

5. Ha appellato la Società S.F.B. s.p.a., che da pagina 12 a pagina 21-22 espone nuovamente le doglianze mosse nel giudizio di primo grado avverso il provvedimento impugnato; censura poi, da pagina 22 a pagina 25, la sentenza per “nullità della decisione di primo grado per grave violazione di norme processuali e denegata giustizia”. In particolare:

a) il T.a.r. avrebbe “completamente omesso di menzionare, nel testo della decisione in fatto che la parte ricorrente SFB S.p.a. a mezzo dei propri difensori avesse puntualmente replicato alla unica memoria depositata dal Comune nel dicembre 2015 omettendo di considerare la memoria per l’udienza della medesima parte ricorrente depositata in data 3 aprile 2023 seguita dalla memoria di Roma Capitale del 12 aprile 2023 e, soprattutto, delle repliche della difesa della SFB del 25 aprile 2023 …”.

La circostanza, ad avviso della appellante, avrebbe determinato un vulnus al principio del contraddittorio con conseguente nullità della pronuncia e obbligo di remissione della causa al primo giudice (ex art. 105 c.p.a.).

5.1. Con ordinanza n. 4418 del 27 ottobre 2023, è stata respinta l’istanza cautelare di sospensione della esecutività della sentenza impugnata (per mancanza di periculum).

5.2. In prossimità dell’udienza pubblica, Roma Capitale ha depositato memoria conclusiva (24 luglio 2025).

6. All’udienza del 25 settembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. L’appello è infondato.

8. Va prioritariamente ricordato che nel processo amministrativo l’esame delle censure dedotte nella parte in diritto dell'appello perimetra il sindacato giurisdizionale e implica che il Consiglio di Stato riesamini la controversia entro i limiti definiti dal principio di devoluzione.

L'appellante deve indicare chiaramente i motivi di diritto su cui si fonda l'impugnazione, confutando le argomentazioni del giudice di primo grado, per poter ottenere una rivalutazione del merito da parte del giudice superiore (per tutte, Cons. Stato, sez. VI, sentenza 28/12/2017 n. 6142).

9. Tanto premesso, per ragioni di ordine logico, desunte dai principi sopra richiamati, il Collegio procede prioritariamente all’esame della censura contenuta alle pagine da 22 a 25 con la quale si deduce l’asserita violazione del contraddittorio.

9.1. La censura è infondata e deve essere, pertanto, respinta.

9.2. La Società ha dedotto la “ nullità della decisione in primo grado per grave violazione di norme processuali e denegata giustizia”.

La Società appellante rinviene tale profilo di nullità nella (ritenuta) omessa pronuncia da parte del T.a.r. sulle memorie difensive presentate dalla ricorrente in data 3 aprile 2023, seguita dalla memoria di Roma Capitale del 12 aprile 2023 e, soprattutto, delle repliche della difesa della SFB del 25 aprile 2023.

9.3. Il Collegio osserva che le memorie presentate dalla Società appellante non allegano né introducono alcun profilo innovativo, modificativo e integrativo della domanda (annullatoria) introduttiva del giudizio.

Esse si limitano a riprendere e sintetizzare le ragioni di doglianza dedotte nell’atto introduttivo del giudizio e ad insistere per l’accoglimento della domanda, unica e principale, di annullamento del diniego avversato.

In alcun modo, dette memorie discostano dal contenuto del ricorso introduttivo.

Il Ta.r., nell’esaminare la domanda principale ( petitum ) e le ragiono addotte a suo fondamento ( causa petendi ), ha ritenuto assorbite le ulteriori argomentazioni nella inammissiblità e infondatezza radicale del ricorso, ovvero della pretesa di ampliamento dell’immobile postulata dalla Società.

In particolare, il giudice di primo grado si è rappresentato tutti i profili fattuali e censori dedotti in ricorso poi (solo) riepilogati dalla Società nelle memorie conclusive.

Si legge, infatti, nella sentenza quanto segue:

Con una serie di censure, tra loro connesse, parte ricorrente prospetta: - l’illegittimità del provvedimento impugnato che erroneamente richiamerebbe, quale ragione ostativa, l’art. 2 lettera f) l.r. n. 21/09 il quale riguarderebbe i soli edifici abusivi e gli interventi di nuova costruzione (ma non anche gli ampliamenti, quale è l’intervento proposto dalla ricorrente) da realizzarsi nelle aree di valenza strategica o destinate a servizi; - che il diniego di permesso non potrebbe essere nemmeno giustificato dalla mancata concessione della sanatoria per due edifici facenti parte del complesso immobiliare di proprietà della ricorrente dal momento che l’omessa definizione dei relativi procedimenti di condono dipenderebbe dal Comune e che tale circostanza avrebbe potuto comportare la sospensione del procedimento o, al più, la reiezione parziale dell’istanza. In ogni caso i due edifici in questione dovrebbero essere considerati come facenti parte di un unico complesso immobiliare che, per la maggior parte, sarebbe assistito da idoneo titolo edilizio abilitativo; - che il provvedimento impugnato non terrebbe conto dell’attuale destinazione urbanistica dell’area, diversa da quella agricola; - che, inoltre, i documenti mancanti avrebbero dovuto essere richiesti dall’amministrazione mediante integrazione istruttoria. Per altro, l’autorizzazione paesaggistica e l’autorizzazione dell’ente competente a vigilare sui corsi d’acqua limitrofi così come l’ulteriore documentazione mancante avrebbero potuto essere prodotti solo dopo l’accertamento della assentibilità del progetto”.

9.4. Il T.a.r. si è, dunque, ben rappresentato i motivi di doglianza, senza escluderne alcuno.

9.5. Nella sentenza, altresì:

- sono stati rappresentati motivi sottesi al diniego;

- è stata svolta dal T.a.r. una accurata esegesi del quadro normativo di riferimento e operato il coordinamento delle relative norme ( ratione temporis esistente);

- la decisione, infine ha dato atto che: “ Dagli atti oggetto di causa emerge che l’intervento avrebbe dovuto essere realizzato in area destinata dal PRG all’epoca vigente a verde pubblico e a servizi pubblici di livello locale (si veda la relazione istruttoria di Roma Capitale del 17/06/14 depositata in giudizio il 31/03/23) e, pertanto, esso non avrebbe potuto essere assentito ostandovi l’inequivoco disposto dell’art. 2 comma 2 lettera f) l.r. n. 21/09 che non consente l’applicazione delle disposizioni premiali in relazione a tutti gli interventi (e non solo a quelli di nuova costruzione, come affermato dalla ricorrente, e ciò stante il richiamo del comma 2 al comma 1 dell’art. 2 che riguarda gli “interventi di ampliamento, di ristrutturazione, di nuova costruzione e di sostituzione edilizia con demolizione e ricostruzione”) da realizzarsi su aree destinate dal PRG vigente a “servizi pubblici generali nonché agli standard di cui al D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 del Ministro per i lavori pubblici. Va, in proposito, specificato che, in ragione dell’ambito applicativo dell’art. 2 citato (concernente “le disposizioni del presente capo”), i limiti, ivi previsti, sono applicabili anche all’art. 3 l.r. n. 21/09 che, quindi, contrariamente a quanto prospettato nel gravame, non può essere invocato come disposizione legittimante l’intervento. La circostanza in esame è, di per sé, ostativa alla realizzazione dell’ampliamento richiesto dalla ricorrente. Ne consegue l’inammissibilità delle censure aventi ad oggetto la legittimità degli ulteriori profili motivazionali dell’atto impugnato la cui ipotetica fondatezza non potrebbe mai comportare, alla luce di quanto detto, l’annullamento dell’atto impugnato e, quindi, il soddisfacimento dell’interesse sostanziale di parte ricorrente alla realizzazione dell’intervento ”.

9.6. Nessun vulnus al principio del contraddittorio si evince dunque, dall’esame della sentenza impugnata poiché le memorie non menzionate nella sentenza in alcun modo si discostavano dal contenuto del ricorso introduttivo; come pure non si coglie alcuna violazione al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, essendosi il Tar pronunciato sull’unica domanda (di annullamento del provvedimento) ritenendola, per le ragioni dianzi esposte, inammissibile e infondata con articolata motivazione.

10. Acclarata l’infondatezza delle censure testè esaminate, il Collego deve dichiarare inammissibili i motivi, esposti nella parte in diritto da pag. 12 alle pagg. 21-22, poiché, pur occupandosi della vicenda nel merito, non contengono, in parte qua , una adeguata critica alla sentenza.

10.1. Come sopra ricordato, l'appellante deve indicare chiaramente i motivi di diritto su cui si fonda l'impugnazione, confutando le argomentazioni del giudice di primo grado, per poter ottenere una rivalutazione del merito da parte del giudice superiore (per tutte, Cons. Stato, sez. VI, sentenza 28/12/2017 n. 6142).

10.2. Tale critica, invero non compare nell’atto di appello che, da pagina 12 a pagina 21-22, lungi dal confutare le argomentazioni sottese alla decisione impugnata, si limita a esporre le ragioni di presunta illegittimità del provvedimento impugnato, incentrando le doglianze anziché sulla motivazione della sentenza sulla motivazione dell’atto gravato in prime cure.

11. In conclusione, l’appello è in parte infondato e in parte inammissibile.

12. Le spese del giudizio d’appello, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e per il resto lo respinge.

Condanna la società S.F.B. s.p.a. al pagamento delle spese processuali che si liquidano, in favore di Roma Capitale, in euro 6.000,00 (seimila/00) oltre accessori di legge e spese generali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE RI, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

SE OT, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SE OT	CE RI

IL SEGRETARIO