N. 09034/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 18/12/2025
N. 10046 /2025 REG.PROV.COLL. N. 09034/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm. sul ricorso numero di registro generale 9034 del 2025, proposto dal Prof. Alessandro
FR, rappresentato e difeso dall'Avvocato Prof. Giuseppe Marini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
OL RI, rappresentato e difeso dagli Avvocati NI Anselmi e Alessio
Anselmi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Ospedaliera IC RT I, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocato UI UG, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti N. 09034/2025 REG.RIC.
Università degli Studi di Roma La Sapienza, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato e domiciliata presso gli uffici di quest'ultima siti in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per il Lazio, Sezione III ter, n. 20842 del 21 novembre 2025
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del prof. OL RI, dell'Università degli
Studi Roma La Sapienza e dell'Azienda Ospedaliera IC RT I;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 il Consigliere Michele
IA e uditi per le parti gli Avvocati Valentina Carucci (per delega scritta dell'Avvocato Giuseppe Marini), Antonio Deramo (per delega scritta dell'Avvocato
NI Anselmi), UI UG e Alessandro NG;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Il prof. OL RI ha partecipato alla procedura valutativa, indetta dall'Università degli Studi di Roma La Sapienza, per la chiamata ex art. 24, commi 5
e 6, L. 240/2010 di un professore universitario di prima fascia per il gruppo scientifico disciplinare/settore concorsuale GSD 06/MEDS-15 (“Neurochirurgia e chirurgia maxillo-facciale”) – SSD settore scientifico disciplinare MEDS-15/A
(“Neurochirurgia”), presso il Dipartimento di Neuroscienze Umane – Facoltà di
Medicina e Odontoiatria dell'Ateneo. N. 09034/2025 REG.RIC.
2. Lo svolgimento e l'esito di procedura, della quale è risultato vincitore il prof.
Alessandro FR, sono stati impugnati dal prof. RI innanzi al T.A.R. per il Lazio
(Roma) nel giudizio avente n. R.G. 3431/2025.
3. Nell'ambito di tale giudizio, lo stesso prof. RI ha ravvisato la necessità di acquisire documentazione finalizzata a proporre eventualmente ulteriori motivi aggiunti.
4. In data 6 giugno 2025, pertanto, il prof. RI ha presentato un'istanza di accesso difensivo all'Azienda Ospedaliero-Universitaria IC RT I (nel prosieguo, anche il “IC”), richiedendo l'ostensione: «- [de]i registri operatori della
Neurochirurgia dall'ottobre 2022 al dicembre 2024;
- [de]lla certificazione, attraverso il cartellino delle presenze, delle guardie notturne
e festive del prof. FR, certificata dalla Direzione Sanitaria dall'inizio della strutturazione del controinteressato, a partire dall'ottobre 2022 al dicembre 2024;
- [de]ll'attività ambulatoriale del prof. FR certificata dalla Direzione Sanitaria a partire dall'ottobre 2022 al dicembre 2024».
5. Decorsi trenta giorni dalla presentazione dell'istanza, sulla stessa si è formato il silenzio-diniego ex art. 25, comma 4, primo periodo, L. 241/1990.
6. Con ricorso notificato al IC RT I (quale Amministrazione intimata) e al prof. FR (quale controinteressato) nonché, «per quanto possa occorrere», all'Università degli studi di Roma La Sapienza (nel prosieguo anche l'“Università”), il prof. RI ha allora adito il T.A.R. per il Lazio (Roma) al fine di ottenere l'accesso tacitamente negato in via amministrativa, ribadendone la sussistenza dei presupposti.
7. Con la sentenza ora appellata publicata in data 21 novembre 2025, il T.A.R. per il
Lazio ha accolto il ricorso e ordinato, per l'effetto, l'ostensione dei documenti richiesti entro un termine di 30 giorni. N. 09034/2025 REG.RIC.
8. I passaggi motivazionali essenziali della sentenza appellata sono, in estrema sintesi,
i seguenti:
(i) “il Collegio ritiene sufficientemente dimostrato (nei limiti in cui è necessario per ottenere l'accesso) l'interesse all'ostensione nella misura in cui, già nell'istanza,
[l'istante] ha fatto espresso riferimento al giudizio pendente innanzi a questo
Tribunale, ha segnalato la presenza di «alcune anomalie dichiarative» in relazione alle quali ha manifestato l'intenzione di «ampliare il giudizio mediante la proposizione di motivi aggiunti»”;
(ii) “in questa sede, poi, a fronte delle difese delle controparti, [l'istante] ha puntualmente e diffusamente chiarito che:
a) la richiesta acquisizione del “registro operatorio” è finalizzata a «conoscere per quali interventi chirurgici il prof. FR si è qualificato come primo operatore; ciò per verificare se in occasione della procedura valutativa indetta con D.R. n. 3354 del
05.12.2024 il controinteressato abbia commesso delle falsità dichiarative. Come si apprende dal doc. 12 (il Registro operatorio prodotto dal prof. FR come doc. 30 nel giudizio RG 3431/202[5]) per alcune operazioni si è assistito ad una “duplicazione” di primi operatori, il che ovviamente non è possibile. La pratica ha permesso così di raddoppiare ingiustificatamente il curriculum chirurgico» (pag. 3 della memoria);
a.1) d'altra parte, «i verbali operatori del periodo 2022-2024, di titolarità del
IC RT I, anche con oscuramento del solo nominativo del paziente per il rispetto della privacy, consentirebbero al ricorrente di verificare l'insostenibilità delle affermazioni avversarie (la descritta duplicazione concretizza invero una prassi consolidata, non limitata a casistiche chirurgiche complesse), potendo così tutelare i propri interessi nell'ambito della procedura concorsuale: a fronte delle descritte falsità il prof. FR dovrebbe essere escluso o, quanto meno, il punteggio dedicato all'attività ambulatoriale dovrebbe essere azzerato» (pag. 3 della memoria di replica); N. 09034/2025 REG.RIC.
- la richiesta acquisizione delle certificazioni delle ulteriori attività svolte dal prof.
FR è giustificata perché se quest'ultimo, «presso il IC "RT I", nel solo periodo “dal 1/11/2022 al 20/12/2024” , ha dichiarato di aver compiuto come I operatore 447 interventi non si comprende come possa aver effettuato le altre obbligatorie attività: a) guardie neurochirurgiche o di altro tipo, ordinarie, notturne
o festive; b) attività ambulatoriali neurochirurgiche o di qualsiasi altro tipo. Se si effettua una normale attività di guardia notturna, il giorno dopo, infatti, non si può operare perché per legge è obbligatorio il riposo e non vi è copertura assicurativa.
Se si effettuano le visite ambulatoriali, non si opera durante tale orario. In sostanza un chirurgo, nella maggior parte dell'anno, ha disponibili solo tre giorni a settimana per poter operare! Salvo non venga illegittimamente esentato dalle guardie e dall'ambulatorio; motivo per cui, in occasione della procedura concorsuale contestata, la Commissione avrebbe dovuto valutare anche l'attività clinica dei candidati nella sua complessità (attività ambulatoriale, guardie notturne e attività chirurgica). L'orario di servizio assistenziale per un professore universitario prevede:
24 ore a settimana. Pertanto, nel 24 mesi indicati (dal 1/11/2022 al 20/12/2024), comprendendo assenze per ferie od attività didattica-universitaria, il numero di 477 interventi chirurgici in due anni esclude a priori qualsiasi possibilità di adempiere le normali ed obbligatorie attività clinico-assistenziali (guardie notturne e festive, ambulatorio), che sono state invece documentate dal prof. RI, responsabile di
UOSD di Neurochirurgia d'Urgenza. D'altra parte, si rileva che dalla documentazione presentata e certificata dal prof. Alessandro FR, nello stesso periodo sopra indicato, cioè negli anni 2023-2024, il controinteressato ha dichiarato di aver effettuato ben 331 interventi chirurgici nella Casa di Cura Pio XI. Quindi, 808 interventi chirurgici in due anni di attività chirurgica non sono comprensibili né, in ogni caso, compatibili con una normale attività di un professore universitario» (pagg.
6-7 della memoria). N. 09034/2025 REG.RIC.
Ha infine ribadito che «l'accesso al cartellino delle presenze e delle guardie notturne
e festive del prof. FR, avrebbe duplice finalità: - verificare se il prof. FR ha potuto illegittimamente incrementare il numero di interventi chirurgici a discapito dell'attività ambulatoriale, oltreché delle guardie notturne e festive dovute per legge;
- verificare la minor esperienza del controinteressato sotto tale profilo clinico, che comunque la Commissione avrebbe dovuto valutare; - smentire le dichiarazioni avversarie: in occasione del giudizio RG 3431/2025 ha affermato che il curriculum ambulatoriale del prof. FR sarebbe superiore a quello del prof. RI. Non è tutto.
La Commissione pare aver attribuito un punteggio particolarmente positivo al prof.
FR atteso il ruolo di I operatore ricoperto nella totalità degli interventi chirurgici dichiarati. Sennonché, l'accesso ai registri operatori, relativi alle attività del prof.
FR, permetterebbe di far emergere delle gravi anomalie, cioè la duplicazione come primo operatore anche di altri neurochirurghi per singoli interventi, con il chiaro fine di incrementare il proprio curriculum professionale. Tale verifica, ovviamente, a differenza di quello che vorrebbe sostenere controparte, non può di certo esercitarsi con la certificazione resa dal prof. Santoro e prodotta dal controinteressato come doc.
6, né, tanto meno, con il curriculum operatorio in forma integrale, cfr. doc. 7 delle produzioni avversarie, richiamate a pag. 12 della memoria del prof. FR» (pag. 7 memoria di replica)”;
(iii) “le motivazioni poc'anzi riportate (già presenti, ancorché in forma “embrionale”, nell'istanza di accesso) sono da reputarsi ampiamente sufficienti ad integrare i presupposti richiesti dagli artt. 22 ss. L. 241/1990. Il contenuto meramente esplorativo dell'istanza non può, d'altra parte, desumersi soltanto per il quantitativo (ancorché significativamente elevato) dei documenti ai quali si vuole accedere. 7.2. Né
l'Amministrazione detentrice dei documenti né questo Giudice possono, invece, valutare l'effettiva utilità della documentazione richiesta, essendo tale valutazione rimessa al futuro scrutinio degli ulteriori motivi aggiunti che dovessero essere N. 09034/2025 REG.RIC.
proposti nel giudizio n. R.G. 3431/2025, non essendo possibile (e comunque neppure consentito) valutarne preventivamente l'ammissibilità e/o la fondatezza”.
9. Il prof. FR (controinteressato nel giudizio di primo grado) ha ora proposto appello avverso la summenzionata sentenza, sentenza con cui il primo giudice - come visto - ha accolto la domanda di accesso del prof. RI.
L'appello è affidato a tre distinti motivi che saranno più avanti diffusamente scrutinati.
10. Il gravame di appello è corredato, inoltre, di un'istanza cautelare volta ad ottenere la sospensione dell'efficacia esecutiva della sentenza di primo grado.
A tal riguardo, l'appellante espone che siccome con la sentenza appellata il T.A.R. per il Lazio ha condannato il IC a consegnare al prof. RI tutta la documentazione richiesta con l'istanza di accesso entro 30 giorni dalla data di comunicazione di detta sentenza (oppure dalla sua notificazione, se anteriore) il
IC - ove la sentenza non venisse sospesa - consentirà l'accesso, così sacrificando l'interesse difensivo vantato dal prof. FR.
L'eventuale sospensione cautelare dell'efficacia esecutiva della sentenza consentirebbe, invece, di mantenere inalterato l'assetto attuale della controversia fino alla decisione di merito, con la quale il Collegio potrà definitivamente pronunciarsi sull'ammissibilità dell'istanza di accesso del prof. RI e sul suo diritto a ottenere
(e in che misura e forma) la documentazione richiesta.
11. Con decreto presidenziale n. 4246 del 26 novembre 2025 emesso ex art. 56 c.p.a.,
l'istanza cautelare è stata respinta, in quanto “non sussistono ragioni tali da non consentire la dilazione della trattazione della presente domanda cautelare fino alla data della camera di consiglio, tenuto conto che il termine assegnato all'amministrazione per dare esecuzione alla sentenza scade in data successiva alla camera di consiglio, che può essere fissata per il prossimo 16 dicembre 2025 e che costituisce la sede naturale dove trattare le questioni oggetto della menzionata istanza cautelare”. N. 09034/2025 REG.RIC.
12. L'Università – ancorché non detentrice dei documenti del cui accesso si controverte (e alla quale il ricorso di primo grado era stato notificato soltanto “per quanto occorrer possa”) – si è ritualmente costituita nel giudizio di appello con memoria di stile.
Si è parimenti costituito nel giudizio di appello anche il IC, il quale ha sostanzialmente aderito alle critiche già mosse dall'appellante avverso la sentenza appellata e, quindi, ha insistito per la declaratoria di inammissibilità dell'originaria istanza di accesso del prof. RI (non avendo quest'ultimo esposto, in tesi, il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica soggettiva vantata nel parallelo giudizio di impugnazione dell'esito del concorso).
Si è costituito nel giudizio di appello, infine, anche il prof. RI, il quale ha invece instato per la reiezione dell'appello e per la conseguente conferma della sentenza appellata.
13. Alla camera di consiglio calendarizzata in data 16 dicembre 2025 per la trattazione dell'istanza cautelare ex art. 98 c.p.a., il Collegio – dato avviso alle parti della possibilità di una sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a. – ha trattenuto la causa in decisione.
DIRITTO
14. Il Collegio ritiene che sussistano tutti i presupposti di rito previsti dall'art. 60 c.p.a. per la definizione del presente giudizio con una sentenza in forma semplificata in esito all'udienza cautelare.
15. L'appello è infondato e va quindi respinto, con conseguente conferma della sentenza appellata e dell'ordine di ostensione da essa recato.
SUL PRIMO MOTIVO DI APPELLO
16. Con il primo motivo di appello, l'appellante contesta la sentenza di primo grado per non avere dichiarato (in accoglimento della censura all'uopo proposta dal N. 09034/2025 REG.RIC.
controinteressato nel giudizio di prime cure) l'inammissibilità sia dell'istanza di accesso documentale originariamente trasmessa dal prof. RI al IC
RT I, sia del ricorso ex art. 116 c.p.a da quest'ultimo promosso.
Sostiene l'appellante, in proposito, che il T.A.R. per il Lazio si sarebbe limitato a ritenere “sufficientemente dimostrato (nei limiti in cui è necessario per ottenere
l'accesso) l'interesse all'ostensione nella misura in cui, già nell'istanza, l'istante ha fatto espresso riferimento al giudizio pendente innanzi a questo Tribunale” e ad
“«alcune anomalie dichiarative» in relazione alle quali ha manifestato l'intenzione di
«ampliare il giudizio mediante la proposizione di motivi aggiunti»”; sennonché – prosegue l'appellante – “si tratta di motivazione tautologica e apparente, elusiva degli artt. 22 e ss., l. n. 241 del 1990 e s.m.i. e della giurisprudenza in materia, che finisce peraltro per sostituirsi alle valutazioni di stretta pertinenza dell'Amministrazione.
All'opposto di quanto statuito in sentenza, infatti, il contenuto dell'istanza, limitandosi effettivamente a fare esclusivo riferimento a un giudizio pendente tra soggetti diversi dall'Amministrazione cui l'istanza era rivolta e alla eventualità di proporvi motivi aggiunti, ne appalesa la macroscopica inammissibilità”.
L'appellante soggiunge, a tal riguardo, che il prof. RI – all'atto di trasmettere l'istanza di accesso al IC – si sarebbe limitato a dare atto di:
(i) aver partecipato al concorso di prima fascia indetto dall'Università La Sapienza
(dunque un'amministrazione diversa rispetto a quella – il IC – a cui era indirizzata l'istanza di accesso)
(ii) averne contestato giudizialmente gli esiti dinanzi al T.A.R. per il Lazio (in un giudizio di cui il IC non è parte);
(iii) di avere riscontrato “alcune anomalie dichiarative” nella domanda di partecipazione al concorso dell'appellante (domanda, peraltro, già integralmente ostesa dall'Università). N. 09034/2025 REG.RIC.
Sulla base di questa motivazione (a dire dell'appellante “laconica”), il prof. RI aveva richiesto al IC di esibire la copia:
(i) dei registri operatori della Neurochirurgia dall'ottobre 2022 al dicembre 2024;
(ii) della certificazione, attraverso il cartellino delle presenze, delle guardie notturne e festive del prof. FR, certificata dalla Direzione Sanitaria dall'inizio dall'ottobre 2022
a dicembre 2024;
(iii) dell'attività ambulatoriale del prof. FR certificata dalla Direzione Sanitaria a partire dall'ottobre 2022 al dicembre 2024.
La tesi di fondo della parte appellante, quindi, è che il prof. RI non avrebbe giustificato “in modo puntuale e specifico” le finalità del proprio accesso, né avrebbe messo in condizione il IC (che, lo si ripete, non è l'Amministrazione che ha indetto il concorso di prima fascia oggetto del ricorso) di verificare se c'è un effettivo nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la tutela nel giudizio di impugnazione degli atti del concorso (giudizio solamente menzionato nell'istanza), senza alcuna ulteriore indicazione dei vizi fatti valere e della rilevanza dei documenti richiesti rispetto a tali vizi e a tale giudizio.
Analoghe censure si appuntano sull'omessa declaratoria di inammissibilità (per genericità) del ricorso ex art. 116 c.p.a. promosso dal prof. RI; anche in sede di ricorso per l'accesso documentale, infatti, il prof. RI avrebbe colpevolmente omesso – in tesi – di specificare e dettagliare il proprio interesse diretto, concreto ed attuale all'ostensione dei documenti richiesti. A tal proposito, l'appellante asserisce che “la sentenza si appalesa errata e illegittima per aver consentito al Prof. RI di “recuperare” la genericità dell'istanza in parte qua con le argomentazioni difensive in sede di memoria e repliche, ritenendo che le argomentazioni ivi
“diffusamente” esposte – e integralmente riprodotte dalla sentenza, che così ha finito per giustificare l'omissione in cui è incorso il Prof. RI – sarebbero già state presenti “seppure in via embrionale” nell'istanza di accesso”. N. 09034/2025 REG.RIC.
In estrema sintesi, quindi, la doglianza svolta con il primo motivo di appello è incentrata sull'asserita genericità sia dell'istanza di accesso originariamente trasmessa al IC, sia del successivo ricorso ex art. 116 c.p.a. per l'accesso.
Genericità alla quale il prof. RI avrebbe tardivamente ovviato soltanto in sede di memorie dirette e di repliche (indi nelle more del giudizio di primo grado).
16.1. Il motivo di appello in esame è infondato.
L'istanza di accesso (poi sfociata nel silenzio-diniego annullato dal giudice di prime cure) è stata presentata – così come risulta dal suo oggetto – non soltanto ai sensi degli artt. 22 e segg. della legge n. 241 del 1990, ma anche ai sensi degli artt. 5 e segg. del
d.lgs. n. 33 del 2013.
Secondo il consolidato insegnamento espresso dall'Adunanza Plenaria n. 10/2020 del
Consiglio di Stato, “l'istanza di accesso documentale ben può concorrere con quella di accesso civico generalizzato e la pretesa ostensiva può essere contestualmente formulata dal privato con riferimento tanto all'una che all'altra forma di accesso.”
Nel caso di specie, il soggetto istante ha espressamente invocato le due summenzionate tipologie di accesso con la propria istanza.
Ciò senza dimenticare, inoltre, che il prof. RI si è doluto (con il ricorso di primo grado) anche della violazione degli artt. 5 e segg. del d.lgs. n. 33 del 2013.
Ne discende che in ossequio ai dettami del succitato insegnamento dell'Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato, il IC ben avrebbe dovuto vagliare l'istanza di accesso del prof. RI non soltanto ai sensi della legge n. 241 del 1990, ma anche ai sensi dell'art. 5 del d.lgs. n. 33 del 2013 (ovverossia della disciplina sull'accesso civico generalizzato).
16.2. Fermo quanto precede, la suddetta istanza – in uno al successivo ricorso ex art. 116 c.p.a. – appare sufficientemente specifica anche se valutata unicamente alla luce degli artt. 22 e segg. della legge n. 241 del 1990. N. 09034/2025 REG.RIC.
16.3. In proposito, il Collegio ricorda che, come chiarito dall'Adunanza Plenaria 18 marzo 2021, n. 4, la necessità (o la stretta indispensabilità) della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all'accesso e la situazione giuridica 'finale', nel senso che l'ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite – in questo senso strumentale – per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti
(principali e secondari) integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica
'finale' controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio.
In tale ordine di idee, è stato chiarito che la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell'art. 116 c.p.a., non devono svolgere alcuna ultronea valutazione sulla influenza o sulla decisività del documento richiesto nell'eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all'autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione o allo stesso giudice amministrativo nel giudizio sull'accesso.
Un diverso ragionamento, ad avviso della Plenaria, reintrodurrebbe nella disciplina dell'accesso difensivo e, soprattutto, nella sua pratica applicazione limiti e preclusioni che, invece, non sono contemplati dalla legge, la quale ha già previsto, come si è detto, adeguati criteri per valutare la situazione legittimante all'accesso difensivo e per effettuare il bilanciamento tra gli interessi contrapposti all'ostensione del documento o alla riservatezza.
Alla stregua di tali preliminari considerazioni, la Plenaria ha, pertanto, affermato i seguenti principi di diritto:
a) in materia di accesso difensivo ai sensi dell'art. 24, comma 7, della l. n. 241 del
1990 si deve escludere che sia sufficiente nell'istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l'ostensione del N. 09034/2025 REG.RIC.
documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare;
b) la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell'art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull'ammissibilità, sull'influenza o sulla decisività del documento richiesto nell'eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all'autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull'accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell'accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990.
16.4. È nel perimetro di tali principi che deve trovare soluzione, pertanto, la questione all'odierno esame.
Orbene, nel caso di specie il prof. RI ha debitamente comprovato (già con l'istanza di accesso):
a) di rivestire una posizione differenziata (in quanto diversa rispetto a quella del comune cittadino interessato a conoscere genericamente l'attività svolta dai pubblici poteri) posto che egli ha partecipato alla medesima procedura concorsuale a cui ha partecipato l'odierno appellante;
b) di essere titolare di una situazione giuridicamente tutelata (collegata alle informazioni richieste) posto che egli ha impugnato gli esiti della summenzionata procedura concorsuale;
c) l'esistenza di un nesso di strumentalità necessaria tra la specifica documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare in altro giudizio già pendente, visto che la documentazione richiesta (id est i registri operatori e le N. 09034/2025 REG.RIC.
certificazioni delle attività di guardia ed ambulatoriali svolte dal prof. FR) è apertis verbis finalizzata a contestare le valutazioni espresse dalla Commissione di concorso.
Il Collegio rileva, peraltro, che alla luce delle coordinate ermeneutiche impartite dall'Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato con la succitata sentenza n. 4 del
2021, il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica da tutelare in giudizio va inteso in senso relativo, in quanto esso va contestualizzato in base alla peculiare situazione in cui l'istante versa nella fase prodromica dell'accesso.
L'accesso difensivo è evidentemente finalizzato, infatti, ad acquisire documenti di cui l'istante può conoscere soltanto la tipologia, ma non anche gli specifici contenuti.
In tale contesto, pertanto, onerare l'istante di fornire (già in sede di istanza di accesso) una puntuale dimostrazione del concreto utilizzo che si vorrà fare in futuro (in sede giudiziale) dei documenti ostesi, significherebbe:
a) gravare l'istante di uno sproporzionato onere di previsione di quelli che potranno essere i contenuti dei documenti da ostendere (ciò che è materialmente impossibile);
b) imporre all'istante, inoltre, un irragionevole onere di anticipazione di quelle che potranno essere le contestazioni da formulare in giudizio (sulla base, peraltro, di contenuti documentali che, come visto, sono ancora ignoti e soltanto “stimati”);
c) obbligare l'istante, più in generale, ad assolvere ad oneri formali logicamente incompatibili con il livello di cognizione dei fatti che egli normalmente ha nella fase preliminare della presentazione dell'istanza di accesso.
Ne discende, pertanto, che il requisito del nesso di strumentalità necessaria che deve necessariamente intercorrere (in materia di accesso difensivo) tra i documenti richiesti e il diritto da far valere in giudizio, va inteso in senso relativo e non assoluto, avuto riguardo all'inevitabile incompletezza del quadro cognitivo vantato dall'istante al momento dell'accesso. N. 09034/2025 REG.RIC.
Nel caso di specie, come visto, questo nesso di strumentalità appare pienamente soddisfatto, posto che nell'istanza di accesso era adeguatamente rappresentato il fatto che:
(i) il prof. RI ha partecipato alla procedura concorsuale vinta dal soggetto titolare dei documenti di cui si è chiesto l'accesso;
(ii) il prof. RI ha instaurato un giudizio di impugnazione dell'esito del concorso;
(iii) il vincitore della procedura concorsuale avrebbe reso alcune anomalie dichiarative in fase di partecipazione al concorso;
(iv) la documentazione richiesta (registri operatori e certificazioni delle attività di guardia ed ambulatoriali svolte dal vincitore del concorso) è obiettivamente connessa alle valutazioni espresse dalla Commissione di concorso (potendo fornire, quindi, elementi potenzialmente rilevanti per una contestazione di dette valutazioni).
16.5. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, il primo motivo di appello è complessivamente infondato e va quindi respinto.
SUL SECONDO MOTIVO DI APPELLO
17. Con il secondo motivo di appello, l'appellante contesta la sentenza di primo grado per avere ritenuto esistente l'interesse all'ostensione documentale in una situazione nella quale, invece, tale interesse difetterebbe.
Il punto focale di questo secondo motivo di appello consiste nel fatto che la documentazione di cui è stata (tacitamente) negata l'ostensione esulerebbe dal perimetro dei documenti che il prof. FR aveva trasmesso all'Università La Sapienza in sede di partecipazione alla procedura concorsuale (documenti, questi ultimi, che peraltro il prof. RI ha già regolarmente ricevuto all'esito di una separata istanza di accesso positivamente evasa dall'Università).
L'appellante specifica che il prof. RI non avrebbe alcun interesse all'ostensione del cartellino delle guardie notturne e festive e dell'attività ambulatoriale del prof.
FR nel periodo compreso tra ottobre 2022 e dicembre 2024, posto che in sede di N. 09034/2025 REG.RIC.
domanda di partecipazione al concorso il prof. FR non aveva indicato, fra i propri titoli, né l'attività ambulatoriale svolta presso il IC, né tantomeno le guardie notturne e festive svolte.
E nessuno dei suddetti titoli risulta anche solo menzionato dalla Commissione nella valutazione dell'appellante, né vi sarebbe stata alcuna attribuzione di punteggio per le attività di guardia o ambulatoriali.
Né – prosegue l'appellante – l'interesse all'ostensione della documentazione inerente alle guardie notturne e festive (nonché all'attività ambulatoriale) potrebbe esaurirsi nell'esigenza di verificare la veridicità delle dichiarazioni rese dal prof. FR circa il numero (assai elevato) di interventi chirurgici realizzati in qualità di primo operatore
(numero potenzialmente incompatibile con il concomitante svolgimento di guardie notturne/festive e di attività ambulatoriale).
Sostiene l'appellante, infatti, che tale interesse non avrebbe “nulla a che vedere con il concorso e con la difesa in quel giudizio, ma è finalizzato a ottenere informazioni sullo svolgimento dell'attività lavorativa del Prof. FR per provare a scovare presunte –
e insussistenti – irregolarità contrattuali (lo dice lo stesso Prof. RI: l'intento è quello di “verificare se il prof. FR ha potuto illegittimamente incrementare il numero di interventi chirurgici a discapito dell'attività ambulatoriale, oltreché delle guardie notturne e festive dovute per legge”)”.
17.1. Anche questo motivo di appello è infondato.
Se da un lato è vero, infatti, che le certificazioni comprovanti le guardie notturne/festive e l'attività ambulatoriale svolta dal prof. FR nel periodo compreso tra ottobre 2022 e dicembre 2024 non rientrano tra i documenti che il singolo candidato doveva presentare in sede di partecipazione al concorso, dall'altro lato è anche vero, tuttavia, che tale documentazione è pacificamente idonea a riscontrare la veridicità (o meno) di altre dichiarazioni che (quelle sì) il singolo candidato doveva trasmettere con N. 09034/2025 REG.RIC.
la domanda di partecipazione al concorso (come ad esempio la dichiarazione del numero di interventi chirurgici effettuati).
Tale funzione di verifica della veridicità delle dichiarazioni rese dal concorrente risponde ad un legittimo interesse difensivo, e cioè l'interesse ad una corretta valutazione dei requisiti professionali di tutti i partecipanti al medesimo concorso, nel rispetto del principio di par condicio competitorum.
A ciò si aggiunga il legittimo interesse del prof. RI a:
(a) verificare la diversa esperienza maturata dal prof. FR in relazione all'attività ambulatoriale; aspetto, questo, che comunque la Commissione di concorso era tenuta a valutare;
(b) contestare le dichiarazioni giudiziali con cui il prof. FR ha affermato (nell'ambito del giudizio di impugnazione dell'esito del concorso) che il proprio curriculum ambulatoriale è superiore rispetto a quello del prof. RI.
17.2. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, anche il secondo motivo di appello va respinto in quanto infondato.
SUL TERZO MOTIVO DI APPELLO
18. Il terzo motivo di appello è incentrato sul capo di sentenza che ha ordinato l'ostensione di tutti i registri operatori del reparto di Neurochirurgia del IC
RT I da ottobre 2022 a dicembre 2024.
In proposito, l'appellante obietta:
(i) innanzitutto l'inammissibilità dell'originaria istanza di accesso perché genericamente riferita a tutti i registri operatori e non esclusivamente a quelli relativi agli interventi eseguiti dal Prof. FR (unici documenti che potrebbero, in astratto, avere rilevanza e attinenza rispetto al concorso il cui esito finale è attualmente sub iudice dinanzi al T.A.R. per il Lazio); in proposito l'appellante evidenzia che il T.A.R. per il Lazio ha concesso l'accesso integrale ai registri operatori (senza limitarlo ai registri operatori del prof. FR); N. 09034/2025 REG.RIC.
(ii) in ogni caso l'improcedibilità dell'istanza in esame, atteso che nelle more del giudizio di primo grado, il Prof. FR aveva richiesto, ottenuto e versato in atti una certificazione firmata dalla Direzione Sanitaria del IC RT I (oltre che dal Direttore UOC di neurochirurgia e dalla Caposala) contenente il curriculum operatorio del prof. FR in forma integrale (doc. 7 appello., doc. 7 primo grado). Ad avviso dell'appellante, tale certificazione documenterebbe tutti gli interventi eseguiti dal prof. FR presso il IC, con indicazione specifica:
a) alla colonna 1, del ruolo ricoperto dal Prof. FR (I o II operatore);
b) alla colonna 2, della data dell'intervento;
c) alla colonna 4, del numero identificativo del paziente;
d) alla colonna 5, del codice identificativo ICD-9-CM della Diagnosi;
e) alla colonna 6, del codice identificativo ICD-9-CM della Procedura chirurgica eseguita.
Sostiene l'appellante, quindi, che questo documento (depositato agli atti del giudizio di primo grado) soddisferebbe integralmente l'oggetto della richiesta del prof. RI, perché proviene direttamente dalla Direzione Sanitaria del IC
(amministrazione a cui è rivolta l'istanza di accesso) e certificherebbe integralmente gli interventi eseguiti dal prof. FR dal 2022 in poi.
Ogni ulteriore richiesta – soggiunge il prof. FR – sarebbe unicamente diretta a screditare l'appellante, in quanto il prof. RI non avrebbe alcun interesse
(effettivamente connesso al giudizio sul concorso) a sapere per quali e quanti interventi l'appellante sarebbe stato il primo operatore insieme ad un altro professionista, perché ciò che conterebbe è che in quegli interventi il prof. FR sia effettivamente stato il primo operatore; ciò e solo ciò, infatti, consentirebbe al prof.
RI di confermare la veridicità degli interventi dichiarati dal prof FR nel concorso. N. 09034/2025 REG.RIC.
18.1. Per quel che concerne l'asserita inammissibilità dell'originaria istanza di accesso nella parte relativa ai registri operatori (di cui sarebbe stata chiesta l'ostensione per l'intero reparto di Neurochirurgia del IC, anziché in relazione ai soli interventi eseguiti dal prof. FR) va rilevato che in base ad una lettura sistematica e contestuale dell'istanza di accesso (al netto di qualsiasi interpretazione formalistica) l'oggetto effettivo della richiesta è costituito dai soli registri operatori degli interventi eseguiti dal prof. FR (e non dai registri operatori di tutti gli interventi eseguiti dall'intero reparto di Neurochirurgia).
Ciò in quanto l'interesse sostanziale esposto con la summenzionata istanza è proprio quello ad avere visione dell'attività operatoria effettivamente svolta (in qualità di primo operatore) dal solo prof. FR (e non dall'intero corpo medico del reparto di
Neurochirurgia del IC).
Lo stesso dicasi per il contenuto dell'ordine di accesso impartito dal primo giudice, il quale deve intendersi circoscritto (così come si evince, peraltro, dalla puntuale statuizione sull'oscuramento dei dati sensibili dei “pazienti curati dal prof. FR”) ai soli interventi chirurgici eseguiti dall'odierno appellante.
18.2. Per quel che concerne, poi, l'asserita improcedibilità dell'originaria istanza di accesso (sempre nella parte relativa ai registri operatori) – istanza che sarebbe stata evasa, in tesi, dalla certificazione della Direzione Sanitaria del IC RT I versata in atti dall'appellante nel giudizio di primo grado (cfr. doc. 7) – anche tale doglianza va disattesa.
Risulta ex actis, invero, che l'effettivo interesse del prof. RI è quello di capire se il prof. FR sia stato (o meno) il solo “primo operatore” realmente presente in sala operatoria in occasione dei suoi interventi chirurgici.
Orbene, se da un lato è vero che la certificazione in atti attesta che il prof. FR ha operato in qualità di “primo operatore”, dall'altro lato è anche vero, tuttavia, che essa N. 09034/2025 REG.RIC.
non specifica nulla sull'eventuale presenza (o meno) di altri “primi operatori” durante gli interventi de quibus.
Ne discende, pertanto, la perdurante necessità di accedere ai registri operatori degli interventi chirurgici eseguiti dal prof. FR nel periodo de quo, posto che solo tali registri – in quanto esplicanti una funzione di verbalizzazione delle operazioni compiute e delle persone ivi presenti – possono verosimilmente fornire una rappresentazione completa del personale medico operante.
Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, anche il terzo motivo di appello va respinto in quanto infondato, con conseguente conferma della sentenza appellata.
19. In conclusione, l'appello va respinto.
20. Le spese del giudizio di appello seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo in favore del prof. RI. Sussistono invece giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio di appello tra le altre parti del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l'appellante alla refusione delle spese del giudizio di appello in favore del prof. RI, che liquida in misura complessivamente pari ad € 3.000,00 (euro tremila/00) oltre oneri accessori come per legge (se dovuti).
Compensa le spese del giudizio di appello tra le altre parti del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati: N. 09034/2025 REG.RIC.
OB CH, Presidente
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
Michele IA, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
Michele IA
IL SEGRETARIO
IL PRESIDENTE
OB CH