Pubblicato il 05/05/2026

N. 03495/2026REG.PROV.COLL.

N. 04325/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4325 del 2025, proposto dalla società RM s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto in Roma, via Barnaba Tortolini n. 30, presso lo studio dell'avvocato Alfredo Placidi;

contro

il Consorzio per l'area di sviluppo industriale (ASI) di SA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Leone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

della società AIR MP s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per la MP, sezione staccata di SA (Sezione Seconda) n. 2302 del 28 novembre 2024 (non notificata), con la quale è stato respinto il ricorso per l'annullamento:

- della determina n. 261 del 5 settembre 2024, con la quale il Consorzio ASI di SA, all'esito del procedimento comparativo, ha accolto il progetto di insediamento di AIR MP s.p.a., attestando la relativa conformità urbanistica (PRTC ASI), respingendo invece la istanza concorrente di RM s.r.l.;

- della relazione del Consorzio ASI di SA n. 4681/2024, allegata alla determina n. 261 del 2024;

- della delibera del comitato direttivo del Consorzio ASI di SA n. 205 del 19 settembre 2024, con la quale si è autorizzato il riacquisto di tutte le aree di proprietà della società RM s.r.l. in favore di AIR MP s.p.a., ai sensi dell'art. 10 l.r. 19/2013;

- della relazione del Consorzio ASI di SA prot. n. 5440/2024 del 17 settembre 2024;

- delle note del Consorzio ASI prot. n. 5166 del 5 settembre 2024 e prot. n. 5193 del 5 settembre 2024;

- ove occorra, della nota del Consorzio ASI di SA prot. n. 5932 del 9 novembre 2023 di avvio del procedimento comparativo tra le istanze concorrenti di RM s.r.l. e di AIR MP s.p.a. e di revoca del precedente nulla osta consortile all'insediamento di RM s.r.l. n. 561 del 2003;

- ove e per quanto occorra, delle note del Consorzio ASI di SA nn. 175/2024 e 6321/2023;

- della nota del Consorzio ASI prot. n. 5772 del 2 ottobre 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AIR MP s.p.a. e del ASI di SA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il Cons. NA Arrivi e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

1. La società RM s.r.l. ha appellato la sentenza, indicata in epigrafe, con la quale è stato respinto il ricorso da essa proposto per contestare l'esito della procedura, indetta dal Consorzio per l'area di sviluppo industriale di SA (Consorzio ASI), per la comparazione di proposte di insediamento produttivo su un'area appartenente alla medesima società e facente parte del comprensorio consortile, nonché per impugnare il conseguente provvedimento di riacquisto coattivo dell'area.

2. I fatti di causa possono essere ricostruiti come segue.

2.1. La società RM s.r.l. è proprietaria di un'area in Fisciano, censita al foglio 14, particelle 1372, 1373, 1465 e 1466, ricadente nel perimetro del piano regolatore territoriale consortile (PRTC) del Consorzio ASI di SA: la particella 1372 e la maggior parte della particella 1373 appartengono alla zona D4 del PRTC, destinata alla "piccola industria – artigianato – commercio – attività terziarie", mentre la residua parte della particella 1373 è collocata in fascia di rispetto stradale; viceversa, le altre due particelle 1465 e 1466 appartengono alla zona E del PRTC, ossia alla zona "agricola speciale di tutela".

Con delibera del comitato direttivo del Consorzio ASI n. 561 del 22 settembre 2003, fu rilasciato ad RM s.r.l. il nulla osta per l'insediamento, sull'area di sua proprietà, di un centro congressi: è circostanza incontestata che l'area oggetto del nulla osta fosse solo quella classificata in zona D4, ossia relativa alle particelle 1372 e (salva la zona di rispetto stradale) 1373.

Il centro congressi, però, non venne mai realizzato.

Pertanto, l'area ha suscitato l'interesse di AIR MP s.p.a., società interamente partecipata dalla Regione MP operante nel settore dei trasporti. Con nota prot. 4635 del 28 agosto 2023, questa società ha presentato al Consorzio ASI una istanza di insediamento sull'intera area di RM s.r.l. – nonché su ulteriori particelle, di proprietà di terzi (particelle 1188 e 1595 del foglio 14), sempre ricadenti nel PRTC – per la realizzazione di un'autostazione. Al fine di rendere possibile l'insediamento, AIR MP s.p.a. ha domandato al Consorzio di attivare il potere di riacquisto dell'area, previsto dagli artt. 63 l. 448/1998 e 10 l.r. Campana 19/2013 per il caso di mancato completamento di insediamenti autorizzati su porzioni del comprensorio consortile, come accaduto, nel caso di specie, con riferimento al progetto di realizzazione del centro congressi.

Con nota prot. 5932 del 9 novembre 2023, il Consorzio ASI ha comunicato ad RM s.r.l. l'avvio del procedimento di riacquisto.

A questo punto, RM s.r.l., con nota prot. 6290 del 27 novembre 2023, ha presentato, a sua volta, un'istanza di insediamento sull'area (ma limitatamente alle particelle collocate in zona D4) di un'attività di produzione e di vendita di arredi da giardino.

Con nota prot. 175 del 10 gennaio 2024, il Consorzio ASI ha avviato il procedimento comparativo delle due proposte di insediamento, prescritto dagli artt. 19 e 39 del Regolamento consortile. Un primo esito della selezione ha visto prevalere AIR MP s.p.a., ma il relativo provvedimento (la determina consortile n. 109 dell'11 aprile 2024) è stato annullato dal T.A.R. SA, su ricorso di RM s.r.l., con sentenza n. 1486 del 2024.

Il Consorzio ASI ha riattivato la procedura comparativa e, con determina n. 261 del 5 settembre 2024, ha nuovamente ritenuto preferibile la proposta insediativa di AIR MP s.p.a., in virtù del criterio selettivo – prioritario e assorbente – del maggior incremento occupazionale che tale insediamento avrebbe comportato (l'assunzione di 70 dipendenti, prevista da AIR MP s.p.a., contro le 18 assunzioni stimate da RM s.r.l.), nonché del rilevante interesse pubblico sotteso al potenziamento del servizio di trasporto. Conseguentemente, con delibera n. 205 del 19 settembre 2024, il Consorzio ha autorizzato il riacquisto dell'area, in favore di AIR MP s.p.a.

2.2. Con ricorso notificato il 4 novembre 2024 e depositato presso il T.A.R. SA il 5 novembre 2024, RM s.r.l. ha impugnato la determina n. 261 del 5 settembre 2024 e la delibera n. 205 del 19 settembre 2024, in base a tre gruppi di doglianze:

I) in primo luogo, la società ricorrente ha dedotto l'inammissibilità della proposta insediativa di AIR MP s.p.a., in quanto contrastante con le previsioni urbanistiche del PRTC, soprattutto quelle relative alla zona E;

II) in secondo luogo, ha lamentato l'insussistenza dei presupposti per l'esercizio del potere di riacquisto dell'intera area interessata dalla proposta insediativa di AIR MP s.p.a., in quanto eccedente l'area per la quale, a suo tempo, era stata autorizzata la realizzazione del centro congressi;

III) infine, ha lamentato l'illegittimità della valutazione comparativa delle due proposte, effettuata dal Consorzio ASI.

2.3. Il T.A.R. SA, con sentenza n. 2302 del 28 novembre 2024 (non notificata), emessa in sede cautelare, ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm., ha respinto il ricorso, sulla base delle seguenti motivazioni.

I) Con riferimento al primo nucleo del contenzioso, il giudice ha ritenuto che la proposta di AIR MP s.p.a. non fosse urbanisticamente inammissibile, in quanto la zona E, alla quale appartengono le particelle 1465 e 1466 (interessate dalla proposta insediativa), non è una zona agricola in senso stretto, ma una "zona agricola di rispetto industriale", il che « significa che la destinazione agricola è correlata non alla necessità di un uso rurale – per altro, difficilmente conciliabile con la presenza intorno di insediamenti industriali potenzialmente nocivi per la salute – ma a quella di un equilibrato rapporto tra aree libere ed aree edificate, mediante la creazione di una fascia di rispetto. Donde, la compatibilità della sua utilizzazione a parcheggio con pertinenze (intervento non qualificabile come di nuova costruzione) ». Il T.A.R. ha ritenuto insussistenti altri profili di incompatibilità urbanistica del progetto di AIR MP s.p.a., addotti dalla società ricorrente, così motivando: « Pure conformi all'assetto urbanistico appaiono:

- l'ubicazione della restante parte dell'insediamento in zona D.4, destinata alle "piccole industrie ed artigianali", atteso che l'art. 23-ter del D.P.R. n. 380/2001 accomuna in un'unica destinazione gli usi produttivo e direzionale;

- la dimensione del parcheggio per addetti, posto che l'art. 13.2 delle N.T.A. impone di destinarvi il 40% della superficie utile;

- la collocazione degli spazi verdi, come da tavole di progetto "T04-planimetria generale" e "R-01-relazione tecnica generale" ».

II) Il giudice di primo grado ha respinto anche il secondo nucleo di censure, incentrate sul potere di riacquisto. In relazione ai terreni di proprietà di RM s.r.l., ha statuito che, «[d] iversamente da quanto sostenuto in ricorso, il potere di riacquisto non trova causa nel vincolo espropriativo oramai decaduto, ma negli artt. 63 della legge n. n. 448/1998 e 10 della legge regionale n. 19/2013, essendo funzionale alla destinazione produttiva impressa in via conformativa dal P.R.T.C. Pertanto, esso consegue meccanicamente al fatto – rimasto incontestato – che l'assegnatario non abbia realizzato lo stabilimento progettato nel termine di cinque anni dal rilascio del relativo nulla osta (cfr. T.A.R. MP, SA, Sez. II, 4 ottobre 2023, n. 2187) ». Quanto ai terreni di proprietà di terzi (particelle 1188 e 1595 del foglio 14), parimenti oggetto di riacquisto, il T.A.R. ha giudicato le doglianze inammissibili per difetto di legittimazione attiva di RM s.r.l.

III) Infine, il T.A.R. ha ritenuto infondate le doglianze relative al giudizio di prevalenza tra le due proposte, così motivando: « Va respinta la censura riguardante il giudizio di prevalenza, che risulta adeguatamente motivato sulla scorta del migliore livello occupazionale offerto – criterio previsto dal bando –, avendo indicato AIR MP un incremento di n. 70 addetti (n. 40 operatori di servizio, n. 12 impiegati amministrativi, n. 9 addetti alla pulizia e al rifornimento, n. 3 personale di vigilanza e n. 3 personale di manutenzione), a fronte dei n. 18 addetti indicati dalla ricorrente ».

3. La sentenza è stata appellata da RM s.r.l., con ricorso notificato e depositato il 28 maggio 2025.

I) Con i primi tre motivi di appello, la società ricorrente censura la sentenza, nella parte in cui ha respinto il nucleo di censure afferenti la dedotta inammissibilità del progetto di AIR MP s.p.a., per difformità dello stesso con le prescrizioni urbanistiche del PRTC.

Rispetto alle opere collocate in zona E, l'appellante lamenta che il giudice di primo grado abbia surrogato la motivazione provvedimentale, visto che, nella delibera n. 261 del 5 settembre 2024, il Consorzio ASI si era limitato a rilevare che il progetto non ricadesse in zona E, mentre il giudice, motu propriu , ha sancito la compatibilità urbanistica dello stesso con la zona E.

Inoltre, il T.A.R. non avrebbe fatto corretta applicazione della normativa urbanistica di riferimento e precisamente:

- dell'art. 14 delle norme tecniche di attuazione (NTA) del PRTC, il quale, nella zona E, consente esclusivamente l'edificazione a servizio del fondo rurale, nell'ambito della quale non rientrano le opere previste dal progetto di AIR MP s.p.a.;

- dell'art. 13 delle NTA del PRTC, il quale, nella zona D4, permette l'insediamento solo di alcune attività terziarie.

Secondo l'appellante, inoltre, sarebbe erroneo il richiamo, effettuato nella sentenza, all'art. 13.2 delle NTA, relativamente alla sufficienza delle aree a parcheggio in zona D4, perché la verifica dovrebbe essere effettuata tenendo in considerazione tutto l'insediamento e non solo quello che ricade in zona D4. Comunque, nella fattispecie si applicherebbe la diversa norma dell'art. 12 delle NTA, che impone di destinare a parcheggio privato 12,5 mq per ciascun addetto e, visti i lavoratori stimati da AIR MP s.p.a. (70), i 705 mq di parcheggi programmati non sarebbero sufficienti a soddisfare il criterio, occorrendo almeno 875 mq di parcheggio.

L'art. 13.2 delle NTA del PRTC sarebbe rilevante, invece, per le aree verdi contemplate nel progetto avversario, le quali, secondo RM s.r.l., sono troppo esigue, perché – come attestato da una perizia in atti – le zone asfaltate dedicate alla sosta degli autoveicoli non sono intervallate da spazi a verde sufficienti ad abbattere gli impatti acustici e inquinanti, come, invece, prescritto da tale norma. Sul punto, i due documenti valorizzati dal T.A.R. ("T04-planimetria generale" e "R-01-relazione tecnica generale") non dimostrerebbero il contrario.

Il T.A.R. sarebbe anche incorso nel vizio di omessa petizione, non avendo delibato sulle seguenti ulteriori censure, che vengono riproposte in appello:

- il progetto di AIR MP s.p.a. non rispetterebbe il lotto minimo di zona E (5.000 mq), occupando, in tale zona, una minore estensione di 3.250 mq;

- il rapporto di copertura dell'intera superficie (80%) sarebbe superiore al limite massimo dello 0,025 mq/mq, essendo prevista la pavimentazione di tutto il parcheggio degli autobus;

- sarebbe progettata la realizzazione di un box (guardiania) sulla particella 1188, collocata in fascia di rispetto stradale e, quindi, inedificabile, ai sensi dell'art. 9.3 delle NTA del PRTC;

- la cabina elettrica progettata da AIR MP s.p.a. ricadrebbe su un'area non accessibile del gestore della rete elettrica.

II) Con il quarto motivo d'appello, RM s.r.l. censura la sentenza laddove ha respinto i motivi con cui aveva lamentato che il Consorzio ASI avesse impropriamente utilizzato la procedura di riacquisto dei terreni di sua proprietà.

L'appellante sostiene che il T.A.R. abbia travisato la doglianza, con la quale non si era lamentato l'improprio esercizio del potere espropriativo, ma anzi si era dedotto che mancassero i presupposti per acquisire, per mezzo del potere di cui agli artt. 63 l. 448/1998 e 10 l.r. 19/2013, tutta l'area di RM s.r.l.: giacché la società aveva ricevuto il nulla osta per la realizzazione (rimasta incompiuta) del centro congressi sulle particelle collocate in zona D4 (1372 e 1373), solo queste avrebbero potuto formare oggetto di riacquisto e non anche le particelle 1465 e 1466, classificate in zona E e di rispetto stradale; queste ultime avrebbero potuto, al più, essere espropriate dal Consorzio, ma, nel caso di specie, non vi erano vincoli espropriativi efficaci.

Collegato al medesimo nucleo di contenzioso è anche il quinto motivo di appello, con cui RM s.r.l. contesta la sentenza nella parte in cui ha dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione, la doglianza con cui si lamentava che il Consorzio ASI non potesse esercitare il potere di riacquisto sulle due particelle di proprietà di terzi. Ad avviso dell'appellante, la doglianza non era volta alla tutela del diritto dominicale di un terzo, ma serviva solo a evidenziare l'inattendibilità del progetto di insediamento di AIR MP s.p.a., in quanto prevede la localizzazione di opere su un'area di cui non potrebbe mai avere la disponibilità, poiché estranea al potere di riacquisto consortile.

III) Con il sesto motivo di appello, si contesta la sentenza, laddove ha respinto le doglianze relative all'illegittimo esercizio del giudizio di prevalenza.

L'appellante lamenta che il T.A.R. non abbia preso posizione sulla censura di inattendibilità della previsione di incremento occupazionale di AIR MP s.r.l., incremento che non riguarderebbe, specificamente, il polo logistico progettato, ma le complessive dinamiche aziendali della società. Il T.A.R. non avrebbe, poi, considerato la relazione economico-finanziaria allegata al progetto della controinteressata, la quale permetterebbe di dimostrare che la previsione di un incremento di 70 dipendenti è inverosimile.

L'appellante deduce, inoltre, che il giudizio di prevalenza non si sarebbe potuto arrestare al profilo occupazionale, dal momento che l'art. 39, co. 5, del Regolamento consortile prevede numerosi altri criteri selettivi, quivi illegittimamente obliterati. In ogni caso, nella nota prot. 175 del 10 gennaio 2024, di avvio del procedimento comparativo, il Consorzio ASI si sarebbe auto-vincolato a valutare le due proposte progettuali, oltre in ragione del criterio occupazionale, anche per la « maggiore interazione e/o ricaduta positiva per l'indotto del territorio », la « produzione di beni e/o servizi reali per le imprese e per la collettività », nonché in ragione « di ogni ulteriore profilo innovativo ed originale ».

4. Si sono costituiti, anche in grado di appello, sia AIR MP s.p.a. sia il Consorzio ASI.

AIR MP s.p.a. ha riproposto l'eccezione di inammissibilità delle doglianze relative all'incompatibilità del suo progetto con la disciplina urbanistica di zona: secondo la controinteressata, ai sensi dell'art. 19, co. 4, del Regolamento consortile, nelle procedure comparative il Consorzio deve decidere sull'insediamento da preferirsi in base ai criteri selettivi indicati all'art. 39, co. 5, del medesimo Regolamento (eventualmente integrati con criteri aggiuntivi); ebbene, tra tali criteri non figura la compatibilità urbanistica del progetto, la quale, perciò, è irrilevante ai fini della selezione, mentre è destinata ad assumere importanza esclusivamente nella fase di esecuzione del progetto selezionato.

Sia AIR MP s.p.a. sia il Consorzio ASI hanno, poi, eccepito l'improcedibilità dell'appello, per acquiescenza, in ragione della mancata impugnazione, da parte di RM s.r.l., dei seguenti provvedimenti sopravvenuti:

- il provvedimento prot. n. 7692 del 17 dicembre 2024, con cui l'ente consortile ha determinato e offerto il prezzo di riacquisto dell'area ex art. 10 l.r. 19/2013;

- la convenzione di insediamento sottoscritta dal Consorzio e da AIR MP il 12 dicembre 2024;

- il decreto n. 2 del 1° luglio 2025, con cui il Consorzio ha disposto il riacquisto dell'area di RM s.r.l.;

- il verbale di occupazione e presa di possesso dell'area prot. n. 7059 del 2025, al quale l'appellante avrebbe partecipato senza sollevare obiezioni.

Le parti resistenti hanno, infine, dedotto circa l'infondatezza delle doglianze avversarie.

5. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 12 marzo 2026.

IT

6. In via preliminare, va respinta l'eccezione di improcedibilità dell'appello, appena illustrata, dal momento che gli atti sopravvenuti, indicati dalle parti resistenti, sono meramente esecutivi della delibera n. 261 del 5 settembre 2024, perciò la loro mancata impugnazione non determina acquiescenza.

Il Consorzio ASI si è, infatti, determinato a riacquisire coattivamente l'area interessata dal progetto di AIR MP s.p.a. nel momento in cui ha ritenuto preferibile la sua proposta insediativa, rispetto a quella presentata da RM s.r.l.: giacché il progetto di AIR MP s.r.l. insiste su particelle di proprietà altrui, è indispensabile che il Consorzio ASI ne acquisti la proprietà, al fine di consentire la realizzazione dell'insediamento prescelto. Pertanto, la successiva determinazione del prezzo di acquisto dell'area (in conformità a quanto previsto dagli artt. 63 l. 448/1998 e 10 l.r. 19/2013), il decreto con cui formalmente il Consorzio ha disposto il riacquisto dell'area e il verbale di presa di possesso della stessa non esprimono una nuova volontà, sostitutiva di quella già manifestata con il provvedimento impugnato in primo grado, ma sono strettamente esecutivi e dipendenti da quest'ultimo.

Stesse considerazioni valgono per la convenzione di insediamento tra il Consorzio ASI e AIR MP s.p.a., ugualmente esecutiva della delibera che ha decretato la vittoria di tale società nella procedura comparativa.

7. Nel merito, l'appello è fondato.

8. Meritano condivisione i primi tre motivi di appello, nella parte in cui viene lamentata l'inammissibilità della proposta insediativa di AIR MP s.p.a. per inosservanza delle previsioni urbanistiche relative alle zone di insediamento E e D4.

8.1. Preliminarmente allo scrutinio di tali censure, va dichiarata infondata l'eccezione di inammissibilità delle stesse, formulata da AIR MP s.p.a. sul presupposto che il Regolamento consortile non annoveri la compatibilità urbanistica della proposta progettuale tra i criteri selettivi da applicare alle procedure comparative. L'art. 39, co. 5, del Regolamento del Consorzio ASI, nell'illustrare i principali criteri di valutazione da utilizzare nelle procedure di evidenza pubblica volte a selezionare le proposte di insediamento presentate da più operatori interessati, non menziona la conformità delle stesse alle prescrizioni urbanistiche di riferimento e, specificamente, a quelle contenute nel piano regolatore territoriale consortile (PRTC). Nondimeno, siffatta conformità costituisce il presupposto basilare di ammissibilità di una proposta insediativa, dal momento che questa è in nuce irrealizzabile se si rivela in contrasto con la suddetta disciplina urbanistica. Non è concepibile, d'altro canto, che il giudizio di conformità urbanistica sia posticipato alla successiva fase esecutiva, in sede di rilascio del titolo edilizio funzionale alla realizzazione del progetto, giacché la non licenziabilità delle opere programmate è destinata a bloccare in toto l'esecuzione dell'insediamento selezionato, rendendo inutile la gara svolta, o a richiedere una modifica progettuale postuma, incompatibile con il principio di parità di trattamento tra gli operatori che hanno partecipato alla procedura competitiva. Del resto, all'esito della procedura per cui è causa, lo stesso Consorzio ASI si è premurato di attestare – ancorché erroneamente, come si vedrà a breve – la compatibilità urbanistica della proposta di AIR MP s.p.a.: nella determina n. 261 del 5 settembre 2024 si legge, infatti, che « l'area destinata a Zona Agricola Speciale, riportata solo catastalmente nelle tavole grafiche di progetto sia dall'RM s.r.l. che della AIR MP S.p.A., è "sterile" sotto il profilo urbanistico-edilizio, in quanto non interessata dall'insediamento produttivo e/o da alcuna costruzione delle ditte in comparazione e, tantomeno, la relativa consistenza è stata computata-utilizzata ai fini degli plano-volumetrici dei progettati interventi, tanto che resta esclusa dall'attestazione da parte di questo Ufficio di conformità urbanistico-edilizia del progetto alle vigenti N.T.A. del P.R.T.C. A.S.I. » e, di seguito, viene deliberato di « Attestare la conformità alle previsioni del vigente P.R.T.C. A.S.I. del progetto d'insediamento della AIR MP acquisito al prot. A.S.I. con nn. 4635/23 e 5260/23, successivamente integrato ai fini della procedura di comparazione con plico documentale acquisito al prot. A.S.I. con n. 636/24 ».

8.2. Nel merito, le censure sono fondate per due assorbenti ragioni.

8.3. In primo luogo, rilevanti porzioni del progetto insediativo proposto da AIR MP s.p.a. sono destinate a essere collocate sulle particelle 1465 e 1466, afferenti alla zona urbanistica E, prevedendosi di realizzare su tali particelle alcuni stalli per gli autobus, un serbatoio di gasolio, un box per la pulizia e una stazione di lavaggio degli autobus (cfr. progetto di AIR MP s.p.a. e relazione tecnica depositata da RM s.r.l. in primo grado, con annesso confronto delle tavole progettuali con le zone urbanistiche di riferimento). Pertanto, contrariamente a quanto attestato nel passaggio, sopra riportato, della deliberazione n. 261 del 5 settembre 2024, l'area destinata a zona E non è per nulla "sterile" sotto il profilo urbanistico-edilizio. Riprova ne è che, onde permettere la realizzazione del progetto di AIR MP s.p.a., il Consorzio ASI ha disposto il riacquisto di tutta l'area già appartenente ad RM s.r.l., ivi incluse le particelle 1465 e 1466.

Ebbene, la zona E del PRTC, denominata zona "agricola speciale di tutela", è disciplinata dall'art. 14 delle NTA, il quale così dispone: « Nelle zone agricole speciali di rispetto industriale è ammessa la costruzione soltanto di attrezzature ed impianti a stretto servizio del fondo agricolo e ad esso proporzionati. Le costruzioni ammesse dovranno rispettare i seguenti limiti:

1. minima estensione del lotto: mq. 5.000;

2. indice di copertura 0,025 mq/mq;

3. indice di fabbricabilità 0,10 mc/mq;

4. massima altezza fuori terra m 7,00.

5. minima distanza dai confini privati e dai cigli stradali m 10,00 salvo maggiori distanza previste dalle disposizioni in vigore.

Ai soli fini residenziali, per soddisfare le esigenze abitative opportunamente documentate dell'imprenditore agricolo a titolo principale, è consentito, per le costruzioni ricadenti attualmente in zona agricola e utilizzate per la conduzione del fondo, un ampliamento pari al 20% della cubatura preesistente esclusivamente destinato ad adeguamenti igienico - funzionali ».

La norma non ammette nuove costruzioni se non quelle serventi il fondo agricolo e tali non possono considerarsi le opere progettate da AIR MP s.r.l., queste essendo funzionali all'insediamento di un polo logistico comprensivo di un'autostazione.

Alla luce del chiaro tenore letterale dell'art. 14 delle NTA del PRTC, a nulla rileva che la zona sia indicata come "agricola speciale di rispetto industriale", né può condividersi l'osservazione del giudice di primo grado, secondo la quale « la destinazione agricola è correlata non alla necessità di un uso rurale – per altro, difficilmente conciliabile con la presenza intorno di insediamenti industriali potenzialmente nocivi per la salute –, ma a quella di un equilibrato rapporto tra aree libere ed aree edificate, mediante la creazione di una fascia di rispetto ». Neppure rileva la circostanza – valorizzata dalla difesa di AIR MP s.p.a. – che la zona "agricola speciale di tutela" sia inclusa, in base all'art. 11 delle NTA del PRTC, nella macro-categoria delle "zone produttive", perché la specifica disposizione di riferimento (ossia l'art. 14 innanzi riportato) è chiara nel non consentirvi la realizzazione di insediamenti produttivi.

Diversamente da quanto sembrerebbe evincersi da una proposizione incidentale della sentenza di primo grado – ove, tra parentesi, statuisce: « intervento non qualificabile come di nuova costruzione » – e da quanto sostenuto dalla difesa di AIR MP s.p.a., le opere insistenti in zona E sono qualificabili come vere e proprie costruzioni, oggetto del divieto di cui all'art. 14 delle NTA, giacché consistono in nuovi manufatti che modificano significativamente e in via permanente lo stato dei luoghi. Tali sono gli stalli del parcheggio per autobus, che è l'opera principale dell'autostazione progettata da AIR MP s.p.a., e tali sono anche i fabbricati accessori (il serbatoio, il box e la stazione di lavaggio). Questi ultimi non possono essere considerati mere pertinenze, perché, per pacifica giurisprudenza, tale qualificazione è attribuibile solo a opere di modestissima entità ( ex multis , tra le ultime, Cons. Stato, Sez. II, 8 luglio 2025, n. 5911; Id., Sez. VII, 15 maggio 2025, n. 4175), fermo restando che, ove pure se ne ammettesse la natura pertinenziale, esse figurerebbero come pertinenze di una nuova costruzione (il parcheggio) irrealizzabile in zona E. Né – diversamente da quanto sostenuto dalla difesa di AIR MP s.p.a. – questi manufatti possono essere ascritti alle opere precarie, per il fatto di esserne prevista la realizzazione con materiali amovibili: per consolidata giurisprudenza, infatti, allo scopo di valutare il carattere precario di un'opera deve seguirsi il criterio funzionale, in virtù del quale è precario solo ciò che è destinato a soddisfare una esigenza temporanea, sicché un manufatto, anche se non stabilmente infisso al suolo, non beneficia di tale regime se soddisfa esigenze permanenti ( ex plurimis , da ultimo, Cons. Stato, Sez. VII, 19 dicembre 2025, n. 10126; Id., 10 novembre 2025, n. 8716).

Deve essere, inoltre, disattesa l'argomentazione, articolata dalla difesa di AIR MP s.p.a., per la quale gli artt. 122 e 141 l.r. 7/2020 (testo unico regionale sul commercio) consentono di realizzare impianti di distribuzione di carburante e servizi complementari in zona agricola, per l'assorbente rilievo che quella progettata da AIR MP s.r.l. è un'autostazione, non un mero impianto di distribuzione di carburanti.

Infine, contrariamente a quanto dedotto da AIR MP s.p.a. e dal Consorzio ASI, l'incompatibilità urbanistica di questa parte progettuale non avrebbe potuto essere superata con il soccorso istruttorio, perché esso non permette di sopperire a radicali inammissibilità di una proposta insediativa, consentendo di modificarla in una sua parte essenziale, in contrasto con il principio della parità di trattamento, proprio delle procedure di evidenza pubblica.

8.4. In secondo luogo, la restante parte dell'insediamento proposto da AIR MP s.p.a. insiste sulle particelle collocate in zona D4, denominata "Piccola industria — Artigianato — Commercio — Attività terziarie nel rispetto degli artt. 15 e 16 della L.R. 16/2013" e assoggettata all'art. 13 delle NTA del PRTC, a mente del quale «[l] a zona è destinata ad insediamenti di piccole industrie, artigianali, commerciali nonché dì attività terziarie nel rispetto degli artt. 15 e 16 della L.R. 16/2013 ». Ebbene, il progetto, contemplando la realizzazione di un polo logistico di deposito e rimessaggio di autobus, va ascritto alle attività terziarie. Tuttavia, l'art. 13 delle NTA è chiaro nel circoscrivere gli insediamenti ammissibili in zona D4 a quelli coerenti con gli obiettivi consortili individuati agli artt. 15 e 16 l.r. 19/2013 (legge regionale sull'assetto dei consorzi per le aree di sviluppo industriale). I progetti compatibili con gli scopi consortili sono quelli che promuovono la cultura della aggregazione, l'immagine dell'agglomerato-distretto per rafforzare lo scambio produttivo, l'aumento di capacità di innovazione delle imprese (art. 15), nonché i progetti di sviluppo di risorse immateriali (art. 16). Per rispettare la previsione urbanistica sarebbe, dunque, stato necessario un vaglio di compatibilità in concreto tra l'attività (terziaria) proposta e i parametri di cui agli artt. 15 e 16 l.r. 19/2013, vaglio che, al contrario, nel caso di specie non è stato effettuato. Emerge, perciò, un ulteriore profilo di illegittimità urbanistica del provvedimento impugnato.

Sotto questo aspetto, non è condivisibile la sentenza di primo grado, laddove giudica urbanisticamente conforme « l'ubicazione della restante parte dell'insediamento in zona D.4, destinata alle "piccole industrie ed artigianali", atteso che l'art. 23-ter del D.P.R. n. 380/2001 accomuna in un'unica destinazione gli usi produttivo e direzionale », poiché tale motivazione non considera gli stringenti presupposti di ammissibilità degli insediamenti, dettati dall'art. 14 delle NTA del PRTC.

8.5. Le considerazioni innanzi svolte hanno carattere assorbente, perciò può prescindersi dall'analisi degli ulteriori profili di difformità urbanistica del progetto di AIR MP s.p.a., dedotti dall'appellante.

9. L'appello è fondato anche nella parte in cui contesta l'esercizio del potere consortile di riacquisto di tutta l'area appartenente ad RM s.r.l.

Come correttamente evidenziato dall'appellante, le doglianze non concernono la disciplina dell'espropriazione per pubblica utilità (di cui al d.p.r. 327/2001), la società avendo, piuttosto, lamentato che, nel caso di specie, manchi lo specifico presupposto per l'esercizio del distinto potere acquisitivo disciplinato dagli artt. 63 l. 448/1998 (recante provvedimenti per favorire lo sviluppo industriale) e 10 l.r. 19/2023 (ossia, la già richiamata legge regionale sull'assetto dei consorzi per le aree di sviluppo industriale).

Le due norme appena citate conferiscono ai consorzi di sviluppo industriale la potestà di riacquistare la proprietà delle aree cedute per imprese industriali o artigianali nell'ipotesi in cui il cessionario non realizzi lo stabilimento nel termine di cinque anni dalla cessione. Quello appena descritto costituisce uno speciale potere di riacquisto in funzione decadenziale di aree già attribuite a privati per attività improduttive rimaste irrealizzate. Come già esposto dalla Sezione, « L'art. 36, comma 5, l. n. 317/1991 assegna ai consorzi di sviluppo industriale il compito di promuovere le condizioni necessarie per la creazione e lo sviluppo di attività produttive nei settori dell'industria e dei servizi. Per perseguire tale finalità, i consorzi debbono assegnare le aree ricomprese nell'ambito degli agglomerati industriali attrezzati a soggetti che intendano svolgere e svolgano una gestione imprenditoriale delle stesse. Laddove questa finalità non si realizzi, l'art. 63 [della l. n. 448/1998] … consente il riacquisto delle aree cedute, per assegnarle ad altri soggetti che consentano di realizzare la finalità per la quale il consorzio è stato costituito. La 'retrocessione' delle aree (cioè il loro riacquisto da parte del consorzio) non assume, quindi, le caratteristiche di un provvedimento con finalità espropriative, cosicché è inconferente ogni paragone con gli atti regolati dal T.U. n. 327/2001, dal momento che l'espropriazione in senso tecnico ha la finalità di realizzare opere pubbliche o di pubblica utilità, mentre nel caso in esame lo scopo è consentire che le zone industriali siano sempre soggette allo spedito ed effettivo uso produttivo. Per raggiungere tale finalità, nei casi in cui si rende necessario il riacquisto, non ha nessun rilievo che l'utilizzazione produttiva sia venuta meno per la condotta del soggetto cui è stata attribuita originariamente la titolarità dell'area o di un suo avente causa: il legislatore ha inteso evitare un vuoto fisico nel tessuto urbanistico industriale, che potrebbe avvilirne la vitalità economica complessiva a scapito del territorio e dell'economia locale e nazionale, oltre evitare condotte di tipo speculativo che si limitino ad attendere una rivalutazione dell'area assegnata per effetto dello sviluppo industriale nelle zone circostanti » (Cons. Stato, Sez. IV, 22 agosto 2024, n. 7210; Id., 18 gennaio 2022, n. 306).

Ebbene, se il potere ha natura decadenziale, mirando a sottrarre all'improduttività i terreni assegnati per attività rimaste incompiute, giocoforza esso può essere esercitato solo sulle aree ove avrebbe dovuto sorgere l'insediamento già licenziato dal Consorzio.

Nel caso in esame, si è già osservato che – secondo l'incontestata prospettazione dell'appellante – il nulla osta ai tempi rilasciato ad RM s.r.l. con delibera n. 561 del 22 settembre 2003 riguardava la costruzione di un centro congressi sulle sole particelle collocate in zona D4 ( i.e. le particelle 1372 e 1373), non anche su quelle site in zona agricola E (particelle 1465 e 1466). Ne consegue l'illegittimità del riacquisto di aree non incluse nel progetto rimasto irrealizzato, giacché, in parte qua , carente del basilare presupposto di esercizio del potere.

10. La fondatezza dei motivi di appello sinora analizzati fa emergere l'illegittimità dell'intera gara espletata dal Consorzio ASI, perciò rende superfluo lo scrutinio dell'ultimo gruppo di censure, afferenti al giudizio di prevalenza, dal cui accoglimento discenderebbe solo l'obbligo di rinnovare la valutazione delle due proposte.

11. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e, per l'effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Condanna AIR MP s.p.a. e il Consorzio ASI al pagamento, in favore di RM s.r.l., delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate, a carico di ciascuna parte soccombente, in euro 5.000, per compensi, oltre accessori di legge e, pertanto, in euro 10.000, oltre accessori, in totale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo IL, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

NA Arrivi, Consigliere, Estensore

L'TE	IL PRESIDENTE
NA Arrivi	Vincenzo IL

IL SEGRETARIO