Pubblicato il 02/03/2026

N. 00981/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01444/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1444 del 2023, proposto da
Moroni S.R.L, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Luigi Guidi, Silvia Nicodemo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luigi Guidi in Monza, via Montelungo 18;

contro

Ministero dell'Interno - U.T.G. - Prefettura di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Milano, via Freguglia, 1 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Impresa GA AR e C. S.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento dell'UTG – Prefettura di Milano del 10 maggio 2023;

nonché di tutti gli altri atti presupposti, connessi e conseguenziali ed in particolare:

- del provvedimento della Prefettura UTG di Milano prot. 0119281 del 13 aprile 2023;

- del provvedimento della Prefettura UTG di Milano prot. 0124950 del 18 aprile 2023;

- della comunicazione della Prefettura di Milano del 5.6.23;

Nonché per l'accertamento

del diritto del ricorrente a vedersi rimborsata la differenza tra le tariffe applicate e quelle previste dall'allegato B al decreto prefettizio di costituzione dell'elenco dei custodi (doc. 4,5,6)

per la conseguente

condanna dell'amministrazione a procedere alla liquidazione di tali somme

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il dott. IZ AT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1) La ricorrente espone quanto segue:

- svolge professionalmente l’attività di soccorso stradale di veicoli leggeri e pesanti e di custodia giudiziaria in favore delle FF.OO. e degli enti pubblici affidanti;

- è iscritta nell’elenco prefettizio tenuto dalla Prefettura di Milano, ex art. 8 DPR 571/82 (provvedimento del 25.3.2022 del Prefetto di Milano), sicché è abilitata a ricevere in custodia veicoli sottoposti a provvedimenti di fermo e sequestro amministrativo disposti quali sanzioni accessorie del codice della strada;

- all’esito della gara indetta dalla Prefettura di Milano, con determinazione del 20 settembre 2019, il servizio di recupero, custodia e acquisto dei veicoli oggetto dei provvedimenti di sequestro amministrativo, fermo o confisca ai sensi dell’art. 214 bis del D.lgs. n 285/92, per l’ambito provinciale di Milano è stato aggiudicato all’Impresa GA AR e C. S.r.l., con decreto del 10 maggio 2022;

- a seguito di difficoltà emerse nell’esecuzione del contratto, la Prefettura di Milano in data 13 aprile 2023 adottava il provvedimento prot. 0119281 ai sensi dell’art. 2 TULLPS, con cui intimava ai custodi iscritti nell’albo prefettizio – compresa la ricorrente – a ricevere i veicoli sottoposti a sequestro amministrativo ai fini della loro custodia ed inviate al DE EN (Impresa GA);

- la ricorrente prestava il servizio di cui alla delibera ora richiamata, ricevendo i veicoli trasmessi;

- in mancanza di specifiche indicazioni, la ricorrente, con PEC del 17.04.23, chiedeva alla Prefettura delucidazioni sulle tariffe applicabili per il servizio prestato e l’Amministrazione, con pec del 20.04.23, precisava che avrebbe interessato il Ministero dell’Interno;

- in data 10 maggio 2023, la Prefettura di Milano comunicava ai custodi iscritti nell’elenco ex art 8 DPR 517/82 che le tariffe applicate per la collaborazione forzosa resa dai custodi giudiziari (non aggiudicatari) in favore dell’Impresa GA erano quelle pattizie/convenzionali individuate nel contratto con l’aggiudicatario, in luogo di quelle pubbliche allegate al decreto Prefettizio di cui all’elenco custodi.

2) E’ fondata l’eccezione con la quale l’Amministrazione resistente deduce l’irricevibilità del ricorso nella parte in cui contesta le deliberazioni della Prefettura di Milano prot. 0119281 del 13 aprile 2023 e prot. 0124950 del 18 aprile 2023.

Con l’ordinanza in data 13 aprile 2023, come integrata dal provvedimento in data 18 aprile 2023, il Prefetto, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 2 TULPS, ha intimato ai custodi iscritti all’albo prefettizio, istituito ai sensi dell’art. 8 del d.p.r. n. 571 del 1982, di ricevere i veicoli sottoposti a sequestro amministrativo per le infrazioni del Codice della Strada su indicazione del DE acquirente ai fini delle loro custodia; è stato previsto, inoltre, che la custodia dei veicoli doveva essere garantita fino al liberamento di posti presso il deposito del DE acquirente e comunque per un tempo di 90 giorni dalla data di entrata in deposito, successivamente prorogabile, e che l’inottemperanza all’intimazione avrebbe rappresentato violazione degli obblighi ai sensi dell’art. 650 c.p..

Si tratta di determinazioni immediatamente incidenti sulla sfera giuridica della ricorrente, la quale avrebbe dovuto impugnarle entro il termine perentorio di legge, ormai decorso alla data di notificazione del ricorso in esame.

Invero, il provvedimento del 13 aprile 2023, così come quello del 18 aprile 2023, sono stati notificati alla ricorrente in pari data e, pertanto, al tempo della notificazione del ricorso, avvenuta il 07.07.2023, il termine di impugnazione risultava ormai decorso.

Del resto, la stessa ricorrente riconosce di avere eseguito l’ordine impartito, così palesando la piena conoscenza delle deliberazioni.

Ne deriva che il ricorso in parte qua è irricevibile, perché tardivo.

Vale precisare sin d’ora che il Tribunale, su ricorso proposto da un diverso operatore, con sentenza n. 2764/2023 – che non risulta appellata - ha annullato la deliberazione del 13 aprile 2023, ma la sentenza, non avendo ad oggetto un atto amministrativo generale, dispiega i propri effetti solo tra le specifiche parti processuali.

3) E’ fondata l’impugnazione proposta avverso la determinazione prefettizia del 10 maggio 2023, con la quale il Prefetto ha stabilito che le tariffe applicate ai custodi iscritti nell’elenco ex art 8 DPR 517/82 per la collaborazione forzosa resa in favore dell’Impresa GA erano quelle pattizie/convenzionali individuate nel contratto con l’aggiudicatario, DE acquirente, in luogo di quelle ordinariamente praticate in favore dei soggetti iscritti nell’elenco ex art 8 cit..

La ricorrente censura l’applicazione nei suoi confronti delle tariffe convenzionali praticate dall’Amministrazione nel rapporto con il DE acquirente, trattandosi di tariffe afferenti ad un rapporto convenzionale cui è estranea.

Sul punto, il Tribunale ritiene di dover ribadire le considerazioni già formulate con la sentenza n. 2764/2023, precisando quanto segue.

Il provvedimento impugnato crea, al fine di identificare le tariffe applicabili, un’illegittima correlazione tra la disciplina convenzionale, che regola il rapporto tra l’amministrazione e il custode acquirente e la previsione dell’art. 8 del d.p.r. 1982 n. 571.

La norma da ultimo citata stabilisce nei primi due commi che “Limitatamente ai casi di sequestro di veicoli a motore e di natanti, il pubblico ufficiale che ha proceduto al sequestro, se riconosce che non è possibile o non conviene custodire il veicolo a motore o il natante presso uno degli uffici di cui al primo comma dell’articolo precedente, può disporre che la custodia avvenga presso soggetti pubblici o privati individuati dai prefetti e dai comandanti di porto capi di circondario qualora si tratti di natanti, ovvero può disporre che la stessa avvenga in luogo diverso nominando il custode ed informando il capo dell’ufficio ovvero il dipendente preposto al servizio ai sensi del secondo comma del precedente art. 7. I prefetti e i comandanti di porto capi di circondario provvedono, annualmente, alla ricognizione dei soggetti di cui al comma precedente ai quali può essere affidata la custodia dei veicoli a motore e dei natanti sottoposti a sequestro”.

In applicazione della disposizione, il Prefetto di Milano ha istituito un apposito albo ove vengono iscritti i soggetti cui può essere assegnata la custodia dei veicoli.

La norma non è stata abrogata per effetto dell’entrata in vigore dell’art. 214 bis del d.l.vo n. 285/1992, che, ai fini del trasferimento della proprietà dei veicoli sottoposti a sequestro o a fermo amministrativo, ha disciplinato la figura del DE acquirente, da individuare secondo criteri oggettivi all’esito dello svolgimento di gare ristrette, ciascuna relativa ad ambiti territoriali infraregionali.

Ne deriva che, seppure l’Amministrazione deve individuare il DE acquirente, aggiudicandogli il relativo servizio, essa conserva la possibilità di affidare temporaneamente la custodia dei veicoli ai soggetti presenti negli elenchi prefettizi.

L’ambito di applicazione della misura di cui all’art. 8 è dunque mutato e si è ridotto per effetto dell’entrata in vigore dell’art. 214 bis del d.lgs n. 285/1992, che ha introdotto un nuovo sistema “a regime” di gestione del servizio di deposito.

Come già evidenziato con la sentenza n. 2764/2023, l’art. 8 del d.p.r. n. 572/1982 trova ancora spazio di applicazione nelle more dell’attivazione del sistema che ruota sulla figura del DE acquirente, ossia nelle fasi di discontinuità del servizio in vista della gara, perché, in caso contrario, esso diverrebbe uno strumento per eludere la gara stessa.

Quindi non si può invocare l’art. 8 a fronte della generica impossibilità del custode di soddisfare la richiesta, dovendo semmai l’amministrazione bandire un’altra gara (e, in tal caso, il ricorso all’art. 8 sarà permesso solo nelle more della gara), ferma restando per l’amministrazione la possibilità di attivare i rimedi contrattuali, laddove l’inadeguatezza del meccanismo centrato sul custode acquirente dipenda da inadempimenti contrattuali; il che presuppone una puntuale precisazione delle obbligazioni del custode nel capitolato e nel contratto stipulato.

L’art. 8, seppure non abrogato, ha perso il carattere di strumento ordinario di gestione della custodia, perché il legislatore ha scelto un meccanismo centrato sul mercato, destinato ad individuare il custode acquirente secondo meccanismi concorrenziali.

L’attivazione della misura di cui all’art. 8 cit. si può legare, quindi, a differenti situazioni, come ad esempio, qualora non siano state svolte le gare per la scelta del custode acquirente o non abbiano condotto all’aggiudicazione del servizio, ovvero quando il custode divenga, per varie ragioni, inattivo e si renda necessaria l’indizione di una nuova procedura.

Resta fermo che l’art. 8 individua uno specifico potere autoritativo, esercitabile solo dall’Amministrazione nei limiti suindicati e non riconducibile al contenuto della convenzione che lega l’Amministrazione al DE acquirente.

Pertanto è priva di fondamento normativo la scelta dell’Amministrazione, di cui alla determinazione del 10 maggio 2023, di applicare le tariffe convenzionali ai soggetti iscritti all’elenco di cui all’art. 8 cit., senza considerare che quella demandata ai custodi iscritti nell’elenco è un’attività che ha un fondamento provvedimentale diverso da quella svolta dal DE acquirente, che agisce sulla base di un rapporto convenzionale cui gli altri custodi sono estranei.

In altre parole, la determinazione impugnata ha esteso, senza alcuna base normativa e in violazione del generale principio dell’efficacia solo inter partes degli accordi negoziali, ex art. 1372 c.c., la disciplina convenzionale riferibile al custode acquirente a soggetti che ne sono estranei.

In tal senso vale sottolineare che, anche la nota ministeriale in data 8 maggio 2023, sollecitata dalla Prefettura di Milano, ha riconosciuto, da un lato, che il rapporto giuridico dell’Amministrazione sussiste con l’operatore sottoscrittore del contratto (il DE acquirente), dall’altro, che le ditte indicate nell’elenco “non sono tenute a corrispondere a richieste in tal senso formulate dall’affidatario del servizio di cui all’articolo 214-bis del codice della strada”.

Proprio l’estraneità dei custodi, di cui all’art. 8 cit, al rapporto convenzionale esclude la ragionevolezza della scelta di estendere a loro le tariffe praticate al DE acquirente, fermo restando che tale scelta è priva di base normativa ed anzi contrasta con le previsioni tariffarie pubblicate dall’Amministrazione e allegate al decreto prefettizio di cui all’elenco custodi (cfr. allegato B al provvedimento prefettizio del 25 marzo 2022 recante l’approvazione dell’albo custodi).

Ne deriva la fondatezza delle censure proposte e quindi l’annullamento della determinazione del 10 maggio 2023.

4) La ricorrente agisce anche per la condanna dell’Amministrazione alla rifusione della differenza tra l’importo percepito per il servizio prestato e quello effettivamente spettante sulla base dei valori tabellari riferibili ai custodi presenti nell’elenco di cui all’art. 8 del d.p.r. n. 572/1982.

La domanda di condanna è inammissibile per genericità, atteso che la ricorrente non ha precisato quali siano gli importi percepiti e le differenze tariffarie cui ritiene di avere diritto, limitandosi ad una richiesta di condanna del tutto generica.

Del resto gli elementi necessari per specificare la domanda erano nella disponibilità della parte ricorrente, atteso che ha riferito di essere destinataria di pagamenti parziali ed ha fatto riferimento ai diversi valori emergenti dal provvedimento di approvazione dell’elenco, così palesando di averne contezza.

Né può trovare ingresso l’istituito di cui all’art. 278 c.p.c., stante l’incompatibilità con le caratteristiche proprie del processo amministrativo, ex art. 39 cpa.

Sul punto vale ribadire, in coerenza con la giurisprudenza consolidata, che nel giudizio amministrativo non sono ammissibili le azioni di condanna generica ex art. 278 c.p.c., in quanto determinano un allungamento dei tempi del processo in contrasto con le esigenze di massima concentrazione delle tutele e di rapidità della definizione delle liti in cui è immanente la presenza dell'interesse pubblico (cfr. ex multis Cons. St., sez. IV, 04.08.2021, n. 5743).

Nondimeno, vale precisare, in sede di esplicitazione dell’effetto conformativo della presente sentenza, ex art. 34 c.p.a., che l’annullamento della determinazione del 10 maggio 2023, essendo basata sull’illegittima estensione alla ricorrente delle tariffe convenzionali riferibili al solo DE acquirente, determina l’obbligo per l’Amministrazione, in sede di ottemperanza alla presente decisione, di quantificare il credito vantato dalla ricorrente stesso in applicazione dei valori tabellari allegati al provvedimento prefettizio recante l’approvazione dell’albo custodi.

5) In definitiva, il ricorso è irricevibile nella parte in cui contesta le ordinanze datate rispettivamente 13 aprile 2023 e 18 aprile 2023, è fondato e deve essere accolto in relazione all’impugnazione della determinazione del 10 maggio 2023, mentre è inammissibile in relazione alla domanda di condanna proposta.

La parziale soccombenza giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)

definitivamente pronunciando:

1) dichiara irricevibile il ricorso nella parte in cui contesta le ordinanze datate rispettivamente 13 aprile 2023 e 18 aprile 2023;

2) accoglie il ricorso nella parte relativa all’impugnazione della deliberazione del 10 maggio 2023, di cui dispone l’annullamento;

3) dichiara inammissibile il ricorso nella parte relativa alla domanda di condanna proposta;

4) compensa tra le parti le spese della lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RD OS, Presidente

IZ AT, Consigliere, Estensore

Mauro Gatti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IZ AT	RD OS

IL SEGRETARIO