Pubblicato il 03/04/2025

N. 02881/2025REG.PROV.COLL.

N. 00827/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 827 del 2022, proposto da TI Nello S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Gabriele De Bellis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Cesena, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Benedetto Ghezzi e Fiammetta Zoffoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per l’Emilia Romagna, sezione II, n.564 del 9 giugno 2021, resa tra le parti, concernente approvazione della variante normativa e cartografica al p.r.g. con conseguente qualificazione dell’area di proprietà quale agricola.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cesena;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 febbraio 2025 il consigliere Giovanni Sabbato;

Viste le note di passaggio in decisione degli avvocati Gabriele De Bellis e Fiammetta Zoffoli; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La TI Nello S.r.l. proponeva ricorso al T.a.r. Emilia Romagna al fine di chiedere:

- l’annullamento

a ) della Variante Normativa e cartografica al P.R.G. n. 1/2014, approvata dal Comune di Cesena;

b ) della Deliberazione n. 36/2015 del Consiglio comunale di Cesena, recante “ Disposizioni di salvaguardia territoriale ed urbanistica nel periodo di redazione dei nuovi strumenti urbanistici comunali e recepimento di prescrizioni cogenti di cui alla L.R. 30.7.2013 n. 15. Variante normativa e cartografica al P.R.G. n. 1/2014. Controdeduzioni ed approvazione parziale. Ripubblicazione conseguente ad accoglimento parziale di osservazioni ”;

c ) della Deliberazione n. 7/2014 del Consiglio comunale di Cesena, recante “ Disposizioni di salvaguardia territoriale ed urbanistica nel periodo di redazione dei nuovi strumenti urbanistici comunali e recepimento di prescrizioni cogenti di cui alla L.R. 30.7.2013 n.15. Variante normativa e cartografica al P.R.G. n. 1/2014. Adozione ai sensi dell'art. 15 della L.R. 47/78 s.m.i. ”;

d ) di ogni altro atto o provvedimento antecedente, conseguente o comunque connesso con gli atti della variante impugnata.

- il risarcimento del danno conseguente, sul presupposto che la variante de qua avrebbe modificato le scelte contenute nel P.R.G. 2000, incidendo sensibilmente sul territorio comunale con effetti pregiudizievoli anche per la ricorrente.

1.1. In particolare, parte ricorrente precisava quanto segue:

- di essere proprietaria di un’area sita in Località Pievesestina di Cesena, inizialmente destinata ad area di cintura a destinazione prevalentemente funzionale, individuata con la scheda n. 12/2006 e poi interessata dalla variante urbanistica n. 1/4 (denominata di “ Salvaguardia del territorio e di adeguamento alla L.R. n. 15/2013 ”, adottata ed approvata dal Comune di Cesena secondo le procedure di cui all’art. 41 L.R. n. 20/2000 e s.m.i.) che aveva attribuito alle aree in questione la zonizzazione di “ territorio rurale ”;

- la scelta urbanistica contestata, assunta in sede di adozione, era stata mantenuta anche in sede di approvazione, pur a fronte dell’avvenuta presentazione di motivate osservazioni da parte della ricorrente, ma ritenute dall’Amministrazione in contrasto con gli obiettivi posti dalla variante di salvaguardia e pertanto respinte nella Deliberazione C.C. n. 36/2015, conclusiva del procedimento di variante con conferma della destinazione agricola dell’area;

- nelle more del giudizio il Comune di Cesena non si era dotato dei nuovi strumenti urbanistici all’epoca preannunciati, né di quelli oggi previsti dalla poi sopravvenuta L.R. n. 24/2017 (P.U.G. e Piani attuativi).

2. Il T.a.r. Bologna – con sentenza n. 564/2021 – definitivamente pronunciando sul ricorso n. 606/2015, lo ha respinto ed ha condannato la TI Nello S.r.l. alla rifusione delle spese di lite, liquidate in euro 3.000,00, oltre accessori di legge.

In particolare, il Collegio ha respinto il ricorso confermando così la precedente decisione (sentenza n. 499/2021 del 5 maggio 2021) avente ad oggetto la medesima variante normativa e cartografica al P.R.G. n. 1/2014.

Ha evidenziato in proposito come – per giurisprudenza consolidata – le scelte urbanistiche generali effettuate dal Comune e recepite nell’ambito dell’adozione del P.R.G. o nelle localizzazioni, rientrassero nella discrezionalità dell’Amministrazione, ben potendo essere sindacate dal Giudice Amministrativo solo in caso di errore di fatto o macroscopica illogicità.

E come, del pari, il Comune potesse effettuare revisioni nel tempo, anche laddove peggiorative per il privato, salvo che nelle ipotesi di affidamento “qualificato” (e cioè in presenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra le parti, ovvero pronunce di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio-rifiuto su domanda di concessione), insussistenti nel caso in esame.

Ha evidenziato altresì come – per giurisprudenza consolidata – non sussistesse neppure, in capo all’Amministrazione, l’onere di specifica motivazione delle singole scelte operate, giustificate dagli stessi criteri generali di impostazione dell’atto, basati sulla prevalenza dell’interesse pubblico generale. E come, parimenti, non si potesse configurare un divieto di reformatio in peius , in quanto l’ampia discrezionalità che, in tale materia, compete all’Amministrazione trasforma l’interesse dei privati alla conferma della previgente disciplina più favorevole ad interesse di mero fatto non tutelabile in sede giurisdizionale.

In definitiva, si è ritenuto come – nel caso di specie – non fosse ravvisabile alcuna illegittimità nella condotta del Comune di Cesena, avendo l’Ente rappresentato in giudizio i fatti che avevano portato all’approvazione della Variante contestata, a dimostrazione della non arbitrarietà, ma al contrario ragionevolezza della decisione adottata.

3. La TI Nello S.r.l. ha proposto quindi ricorso in appello, notificato il 01/02/2022 e depositato il 01/02/2022, deducendo, nel contesto di un unico motivo di gravame, quanto segue: “ Erroneità, contraddittorietà e carenza di motivazione. Difetto di istruttoria. Erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto della controversia. Eccesso di potere per falso ed erroneo presupposto di fatto e di diritto. Travisamento. Illogicità. Contraddittorietà. Violazione di legge per violazione ed erronea applicazione artt. 15 e 21 L. reg. 7.12.1978 n. 47, art. 41 L. reg. 24.3.2000 n. 20 e s.m.i. e art. 13 e ss. L. reg. 30.7.2013 n. 15 e s.m.i. Violazione del giusto procedimento. Manifesta ingiustizia. Sviamento di potere. ”.

3.1. Ritiene parte appellante che erroneamente si è assunta a presupposto giustificativo dell’adozione della variante impugnata la norma transitoria di cui all’art. 41 L.reg. n.20/2000, norma transitoria che invece consente di approvare alcuni atti di mera attuazione delle previsioni di P.R.G. nelle more dell’approvazione del Piano Strutturale Comunale (PSC), del Regolamento Urbanistico ed Edilizio (REU) e del Piano Operativo Comunale (POC). Nello specifico l’Ente – per giustificare l’adozione della Variante – qualifica la stessa ai sensi dell’art.15 L.reg. n.47/1978 e ritiene di farla rientrare in tale contesto normativo. Analogamente illegittimo sarebbe il richiamo effettuato - a pretesa giustificazione della Variante - alla disciplina di cui alla L. reg. 30.7.2013 n. 15 recante “ Semplificazione della disciplina edilizia ”. Sostiene, quindi, l’appellante che difetterebbe ogni previsione normativa che legittimi una scelta pianificatoria di c.d. “salvaguardia” venendo così in considerazione “ l’esercizio di una potestà amministrativa di intervento (incisivo) sulla vigente pianificazione urbanistica che appunto necessitava di idoneo supporto motivazionale, così come quest’ultimo doveva sussistere in sede di esame delle Osservazioni (invece affrontate astrattamente con l’apodittico rinvio a c.d. “criteri”) ”.

4. In data 16 febbraio 2025 il Comune di Cesena si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

5. In data 23 dicembre 2024 la parte appellante ha depositato memoria al fine di insistere per l’accoglimento del gravame.

6. All’udienza del 5 febbraio 2025, svoltasi in modalità telematica, l’appello è stato trattenuto in decisione.

7. L’appello, per le ragioni di cui infra , è infondato.

8. Come esposto in punto di fatto, il quadro censorio che connota l’appello in esame è imperniato sull’assunto secondo cui la disciplina urbanistica introdotta dal Comune sarebbe illegittima andando ad incidere negativamente sull’area di proprietà e precludendo la sua originaria suscettibilità edificatoria.

Denota l’infondatezza dei rilievi sollevati già solo la circostanza che vengono in considerazione scelte programmatiche di pertinenza dell’Amministrazione comunale rispetto ad aree che avevano sì destinazione produttiva, ma che non era stata mai materialmente impressa al suolo di sua pertinenza.

Trova applicazione il principio di diritto sancito da questo Consiglio (sentenza, Sez. IV, 2 gennaio 2023, n. 21) per quanto riguarda il rapporto fra il potere di modificazione delle destinazioni urbanistiche di cui dispone il Comune e i casi eccezionali di affidamento a tutela della posizione del privato (“ la tutela dell’affidamento è riservata ai seguenti casi eccezionali: a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona; b) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati (di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi), recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; ”).

Ne consegue che non ricorrono i presupposti per radicare l’affidamento dell’appellante, fermo restando che la potestà pianificatoria pertiene all’Amministrazione comunale senza che possa reputarsi preclusa da disposizioni dal generico tenore. Come rilevato, di recente, da questo Consiglio di Stato, “ le scelte fatte dall’Amministrazione in sede di formazione e approvazione dello strumento urbanistico sono caratterizzata da ampia discrezionalità, che non è sindacabile dal giudice salvo che siano fondate su errori di fatto oppure risultino abnormi o irrazionali (tra le tante, si v. Cons. St., sez. V, sent. n. 1422 del 2021) e che la destinazione agricola di un’area può giustificarsi anche per l’esigenza di assicurare un ordinato governo del territorio, impedendo un’ulteriore edificazione o un congestionamento della zona e mantenendo un rapporto equilibrato tra parti libere e parti edificate o industriali dello spazio urbano (tra le tante, si v. Cons. St., sez. IV, sent. n. 407 del 2018) ” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, n. 4085 del 7 maggio 2024).

Non può essere altresì condiviso quanto dedotto a proposito dell’inattitudine della su citata disciplina regionale a fondare la contestata Variante, in quanto non solo questa costituisce esplicazione della potestà pianificatoria di naturale pertinenza dell’ente comunale, ma risulta compatibile con l’art. 41 della L.R. 20/2000 lettera b) della L.R. 20/2000 laddove prevede che “ fino all’approvazione del PSC, del RUE e del POC, possono essere adottati e approvati i seguenti strumenti urbanistici secondo le disposizioni previste dalla legislazione nazionale e quella regionale previgente: (…) b) le varianti al PRG di cui ai commi 4 e 7 dell’art. 15 della L.R. 7 dicembre 1978 n. 47 ”.

Viene quindi in considerazione proprio l’art. 15, comma 4, della L.R. n. 47/78 (antecedente all’introduzione della contestata disciplina urbanistica), che, alla lettera c), consente le varianti laddove “ non prevedano, nell’arco di validità del piano, incrementi complessivi della nuova capacità insediativa... maggiori del 3% per i comuni con abitanti teorici superiori ai 30.000 abitanti… e garantiscano nel contempo il rispetto delle dotazioni di standard urbanistici previsti dalla legge regionale… ”.

La disciplina urbanistica nella presente controversia contestata risulta, quindi, coerente con tale previsione proprio perché prevede appunto la riduzione, invece che l’incremento, dell’area edificabile.

Parte appellata ha peraltro sottolineato la sopravvenuta approvazione del nuovo Piano Urbanistico Generale previsto dalla L. n. 24/2017, entrato in vigore il 15 marzo 2023, con conseguente cessazione della vigenza del PRG 2000. Ha quindi evidenziato che in tale nuovo strumento urbanistico, conformemente alle indicazioni regionali circa l’utilizzo del suolo, l’area della ricorrente ha destinazione di territorio rurale di pianura. La rilevata infondatezza del gravame consente tuttavia di soprassedere ad ogni conseguente apprezzamento in ordine alla persistenza dell’interesse ad esso sotteso.

9. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto ivi compresa la domanda risarcitoria proposta in calce al gravame per la insussistenza dei relativi presupposti.

10. Sussistono nondimeno giusti motivi, stante la particolarità della vicenda, per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.R.G. 827/2022), lo respinge.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del 5 febbraio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO