Pubblicato il 26/11/2025

N. 09317/2025REG.PROV.COLL.

N. 02482/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2482 del 2025, proposto dalla Società IM - EN S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Emilio Sani e Valentina Petri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero delle imprese e del Made in Italy , il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, non costituiti in giudizio;
il Gse - Gestore servizi energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Pugliese e Marco Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, Sezione III Ter , n. 249 del 7 gennaio 2025, resa inter partes , concernente la parziale decadenza dalle tariffe incentivanti per un impianto fotovoltaico di potenza pari a 289,93 kwp.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gse - Gestore servizi energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza previa discussione da parte dell’avvocato Emilio Sani;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il consigliere NN AB e udito per la parte appellata l’avvocato Marco Orlando;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 12913 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto innanzi al T.a.r. Lazio, la Società IM-EN S.p.a. (di seguito anche la Società) aveva chiesto:

- con il ricorso introduttivo:

a ) l’accertamento dell’infruttuoso decorso del termine previsto dall’art. 56, comma 8, del d.l. 76/2020 (convertito con modificazioni dalla l.n. 120/2020) per l’adozione da parte del Gse di un provvedimento espresso sull’istanza presentata dalla ricorrente ai sensi della medesima norma, dell’obbligo del Gse di pronunciarsi sull’istanza e per il conseguente ordine al Gestore di adottare il relativo provvedimento;

- con i motivi aggiunti:

b ) l’annullamento del provvedimento del Gse prot. P20210035260 del 23.12.2021, comunicato via PEC in pari data, con cui il Gestore ha rigettato l’istanza di autotutela proposta dalla ricorrente ai sensi dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020, per la revoca del provvedimento prot. P20170045072 avente ad oggetto la decadenza dell’impianto fotovoltaico di IM - EN S.p.A. dal diritto alle tariffe incentivanti di cui al d.m. 5 maggio 2011;

c ) nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso.

2. Occorre premettere che il Gse aveva emesso, in data 5 giugno 2017, un provvedimento di decadenza con il quale disponeva la diminuzione della tariffa incentivante per effetto del riconoscimento dell’impianto quale “ impianto parzialmente integrato ” ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. b2), del d.m. 19 febbraio 2007 e l’impossibilità di poter continuare a beneficiare dell’incremento del 5% della tariffa previsto dall’art. 6, comma 4, lett. c), del Decreto per gli impianti integrati installati in sostituzione di coperture contenenti amianto.

2.1. A seguito della istanza di revoca del provvedimento impugnato ai sensi dell’art. 56, comma 8, del d.l. 76/2020 e del successivo ricorso per l’inerzia del Gse, quest’ultimo emetteva il suddetto atto di diniego, confermando il provvedimento di riduzione degli incentivi del 5% adottato nel 2017.

2.2. Avverso tale atto la Società aveva articolato quattro motivi così rubricati:

i) la violazione dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020, dell’art. 21- nonies della l. 241/1990 e dell’art. 42, commi 1 e 3, del d.lgs. 28/2011, per eccesso di potere, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, nonché per illogicità e irragionevolezza;

ii) la violazione dell’art. 3, l. 241/1990, per sviamento di potere e difetto di motivazione;

iii) la violazione dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020, dell’art. 21- nonies della l. 241/1990, dell’art. 42, commi 1 e 3, del d.lgs. 28/2011; dell’art. 1 del d.m. 31 gennaio 2014, per eccesso di potere, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità e irragionevolezza, nonché per carenza di motivazione;

iv) la violazione dell’art. 10- bis della l. 241/1990 per eccesso di potere, difetto d’istruttoria e di motivazione.

3. Nella resistenza del Gse, il Tribunale adìto (Sezione III ter ) ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il ricorso ed i motivi aggiunti;

- ha condannato parte ricorrente alle spese di lite (€ 4.000).

4. In particolare, il Tribunale, richiamata la formula dell’art. 42, comma 3, d.lvo n. 28 del 2011, ha ritenuto che questa << non può trovare applicazione al caso di specie, in virtù dell’esplicito riferimento alle sole violazioni “rilevanti”, le quali rimandano all’elenco contenuto nell’allegato 1 del D.M. 31.01.2014. >>. La norma non sarebbe quindi applicabile “ alle situazioni di rideterminazione dell’incentivo già concesso ” ed il Gse avrebbe correttamente rilevato l’insussistenza dei presupposti per il riconoscimento dell’incentivo in misura integrale, stante la “ totale assenza di parti di chiusura atte a raccordare gli spazi tra i moduli fotovoltaici e la copertura ”. Ritiene, altresì, che l’Ente avrebbe rideterminato l’incentivo (nell’importo di “ circa 2.110.500 euro, a fronte di investimenti dichiarati pari a 898,783 euro ”) in misura da assicurare “ il bilanciamento dei diversi interessi coinvolti ”. Ritiene, infine, che l’art. 10 bis della legge n. 241/90 non sarebbe suscettibile di applicazione.

5. Avverso tale pronuncia la Società ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 10/03/2025 e depositato il 25/03/2025, articolando n. 2 motivi di gravame (pagine 7-19) così rubricati:

I) ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 56 COMMA 7 E 8 DEL D.L. 76/2020; VIOLAZIONE DELL’ART. 21 NONIES DELLA L. 241/1990; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 42, COMMA 1 E 3, DEL D.LGS. 28/2011 ;

II) VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ E VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO – VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 2 BIS, DELLA L. N. 241/1990 .

5.1. Con il primo motivo, parte appellante lamenta l’erronea ricostruzione, da parte del T.a.r., del quadro normativo riferibile alla presente vicenda, laddove ha ritenuto che non possa trovarvi applicazione quanto previsto dall’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011, in quanto - a suo dire - applicabile tassativamente alle sole violazioni contemplate dall’Allegato 1 al d.m. del 31.1.2014, che comportano la decadenza integrale dal diritto alla percezione degli incentivi. Peraltro, non solo detta norma sarebbe suscettibile di applicazione, ma la fattispecie in esame sarebbe comunque riconducibile a quanto previsto dall’art. 11, comma 3, del d.m. del 31.1.2014, che espressamente prende in considerazione tutte le “ violazioni o inadempimenti che rilevano ai fini dell'esatta quantificazione degli incentivi ovvero dei premi ”. Soggiunge l’appellante che lo stesso T.a.r. del Lazio, in una precedente occasione, si era espresso nel senso che una diversa interpretazione condurrebbe ad una ingiustificata disparità di trattamento tra i soggetti responsabili. Evidenzia parte appellante che, a seguito della modifica del terzo comma dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 ad opera dell’art. 56, comma 7, del d.l. 76/2020, il potere del Gse di adottare provvedimenti di decadenza dagli incentivi è subordinato alla « presenza dei presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 ». La tesi per cui, nel caso di specie, non verrebbe in rilievo un’ipotesi di “decadenza”, ma di mera “rideterminazione” della tariffa, sarebbe del tutto priva di fondamento normativo. Per effetto del provvedimento in questione, infatti (doc. n. 4 del fascicolo di primo grado) la tariffa incentivante è stata decurtata per il futuro da 0,443 €/kWh a 0,384 €/kWh (con operatività dei relativi conguagli) ed è indubbio che detto provvedimento si risolva in una (seppur parziale) decadenza dagli incentivi già concessi. Il T.a.r., nella sentenza gravata, riporta a sostegno della propria motivazione una pronuncia del Consiglio di Stato che, tuttavia, tratterebbe una vicenda del tutto differente: il Gse, nel caso di specie, è intervenuto adottando il provvedimento di (parziale) decadenza a distanza di oltre sei anni dalla data di ammissione agli incentivi e, pertanto, le esigenze di tutela dell’affidamento vantato dalla Società sono analoghe a quelle in cui incorre il soggetto destinatario di un provvedimento di integrale decadenza.

5.2. Con il secondo mezzo di gravame si contesta quanto riportato in sentenza al punto 3), in cui il T.a.r. ha erroneamente ritenuto che la motivazione posta dal Gse a fondamento del diniego fosse esente da vizi, atteso che dalla stessa risulterebbe che è stato “ correttamente ed opportunamente valutato (…) nel bilanciamento dei diversi interessi coinvolti ”. Richiamato il principio di proporzionalità si lamenta che “ contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R. Lazio nella sentenza impugnata, il provvedimento impugnato in primo grado non ha minimamente valutato e ponderato l’interesse alla tutela del legittimo affidamento del privato, ingenerato nella Società dall’originaria ammissione alla tariffa incentivante per gli impianti integrati e dalla conformità di quanto realizzato rispetto alla documentazione progettuale presentata al GSE unitamente alla domanda di accesso agli incentivi: conformità attestata anche dai tecnici di ICIM S.p.A. in occasione del sopralluogo del 15.5.2015. ”. Soggiunge l’appellante che il Gse aveva il dovere di valutare la sussistenza dei requisiti prescritti dall’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 e, segnatamente, a tutela dell’affidamento ingenerato in IM, la possibilità di applicare, in luogo della totale rimozione dell’incremento premiale, una sua decurtazione nella misura compresa tra il 10 e il 50 per cento, come stabilito dal secondo periodo dell’art. 42, comma 3; nonché, comunque, i presupposti di cui all’art. 21 nonies . E ciò è dimostrato dal fatto che in sede di riesame del provvedimento di decadenza il GSE avrebbe dovuto dare adeguatamente conto del fatto che il progetto realizzato da IM era conforme rispetto ai requisiti previsti dal d.m. 19 febbraio 2007 per poter avere accesso alla tariffa incentivante più remunerativa prevista per gli impianti fotovoltaici integrati architettonicamente.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

7. In data 14 aprile 2025 il Gse – Gestore dei servizi energetici S.p.A. si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame. Con vittoria di spese da distrarsi.

8. In data 3 ottobre 2025 parte appellata ha depositato memoria adducendo, in primis , l’inammissibilità dell’avverso gravame. Evidenzia all’uopo che il T.a.r. del Lazio aveva emesso la sentenza n. 107 del 3/1/2024 con cui aveva respinto il ricorso di IM EN S.p.A. volto ad accertare la presunta illegittimità del provvedimento per effetto del quale, a seguito di apposita verifica, il Gse ha rideterminato al ribasso la tariffa incentivante già riconosciuta per l’impianto fotovoltaico di sua proprietà, sito in Fano, considerando lo stesso soltanto parzialmente e non completamente integrato nell’edificio cui accede. Il T.a.r., con la menzionata pronuncia, ha ritenuto che l’art. 56 del d.l. n. 76/2020, che ha introdotto tali modifiche, è norma “ comunque non applicabile ratione temporis al caso in esame ” e pertanto preclude il conseguimento in toto della tariffa. L’appello in esame sarebbe inammissibile anche perché il Gse avrebbe effettivamente, seppure implicitamente, dato attuazione al citato art. 56, comma VII, richiamato dal successivo comma VIII, applicando una riduzione della tariffa precedentemente concessa rispettando il delta di percentuale indicato dalla citata norma anche a prescindere dalla sua applicabilità temporale. Infondato sarebbe anche il secondo motivo, in quanto la norma si riferisce alla “decadenza” dagli incentivi già concessi, mentre nella specie viene in rilievo una semplice rideterminazione degli stessi e pertanto non sarebbe suscettibile di applicazione.

9. In data 9 ottobre 2025 parte appellante ha depositato a sua volta memoria di replica insistendo per l’accoglimento del gravame. In particolare ha ritenuto persistente l’interesse sotteso al gravame ed evidenziato che la c.d. “rimodulazione” della tariffa concessa ab origine si traduce in una riduzione della stessa e pertanto in un provvedimento di decadenza parziale. Si insiste, pertanto, per l’accoglimento del gravame.

10. La causa, chiamata per la discussione all’udienza del 4 novembre 2025, è stata trattenuta in decisione.

11. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da respingere.

12. Dovendo ripercorrere le traiettorie argomentative che connotano le rispettive difese, occorre rilevare che, secondo parte appellata, il gravame sarebbe da considerare inammissibile, in quanto la sentenza del T.a.r., Sez. III ter , n. 107/2024 stabilisce inequivocabilmente e con efficacia, ora, di giudicato che le modifiche intervenute in ordine ai poteri spettanti al Gse in ragione dell’art. 42, d.lgs. n. 28/2011, sono irrilevanti, in quanto l’art. 56 del d.l. n. 76/2020, che ha introdotto tali modifiche, è norma “ comunque non applicabile ratione temporis al caso in esame ”.

Osserva poi che il Gse ha effettivamente, seppure implicitamente, dato attuazione al citato art. 56, comma VII, richiamato dal successivo comma VIII, applicando una riduzione della tariffa precedentemente concessa rispettando il delta di percentuale indicato dalla citata norma.

Ritiene invece parte appellante, nel senso di escludere ogni possibile refluenza di tale pronuncia sul presente giudizio, che << il provvedimento del GSE prot. n. P20210035260 del 23.12.2021 (doc. n. 7) è fondato su ragioni autonome rispetto a quelle che fondavano la precedente nota del 5.6.2017; ragioni che concernono, appunto, l’applicabilità o meno alla presente fattispecie delle previsioni di cui di cui all’art. 21 nonies della L. n. 241/1990 e all’art. 42, comma 3, del D. Lgs. 28/2011, così come integrato e modificato dall’art. 56 del D.L. Semplificazioni. >>.

13. Considerato, quindi, che parte appellante argomentatamente si oppone all’eccezione nel senso di ritenere persistente l’interesse sotteso al gravame, occorre procedere alla sua disamina.

13.1. I due motivi, stante il loro tenore, sono suscettibili di essere esaminati congiuntamente.

Viene innanzitutto in esame quanto dedotto nel senso dell’applicabilità dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020 (cd. d.l. Semplificazioni) ai fini della percezione integrale, invece che parziale, dell’incentivo.

Per una precisa disamina del rilievo occorre ripercorrere i passaggi essenziali della vicenda di causa evidenziandosi, in primis , che quello censurato costituisce un provvedimento di parziale decadenza.

In particolare, il Gestore - trascorsi circa sei anni dal riconoscimento degli incentivi - ha disposto, con il provvedimento del 5.6.2017, prot. n. GSE/P20170045072 (doc. n. 4 del fascicolo del giudizio di primo grado), la decurtazione della tariffa incentivante da 0,443 €/kWh a 0,384 €/kWh, “ derivandone la necessità di effettuare i relativi conguagli ”, per effetto del “ declassamento ” dell’impianto quale “ impianto parzialmente integrato ” ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. b2), del d.m. 19 febbraio 2007 e la conseguente impossibilità di continuare a beneficiare dell’incremento della tariffa previsto dall’art. 6, comma 4, lett. c), del Decreto per gli impianti integrati installati in sostituzione di coperture contenenti amianto.

A questo punto la Società assume una prima iniziativa impugnatoria, che si conclude con sentenza di rigetto passata in giudicato, ed una seconda, con la quale sottopone al Gse un’istanza di revoca del provvedimento prot. n. GSE/P20170045072 ai sensi dell’art. 56, comma 7 e 8 del d.l. 76/2020, che è intervenuto riformando la disciplina dei controlli e delle sanzioni in materia di incentivi di cui all’art. 42 del d. lgs. n. 28/2011.

Ritiene, infatti, tale pretesa coerente con il chiarimento introdotto dal d.l. Semplificazioni all’art. 42, comma 3, del d.lgs. 28/2011, che subordina l’adozione del provvedimento di decadenza ai presupposti ex art. 21- nonies della l. 241/199. L’istanza era, infatti, fondata sull’insussistenza, nella specie, dei requisiti per l’esercizio del potere di “decadenza” da parte del Gse.

Ebbene, con il primo motivo parte appellante evidenzia che il giudice di primo grado sarebbe incorso in errore nella ricostruzione del quadro normativo applicabile alla presente vicenda, laddove ha ritenuto che non possa trovarvi applicazione quanto previsto dall’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011, in quanto - a suo dire - applicabile tassativamente alle sole violazioni contemplate dall’Allegato 1 al d.m. del 31.1.2014, che comportano la decadenza integrale dal diritto alla percezione degli incentivi.

Il presupposto per l’applicazione (integrale) della disciplina di cui all’art. 42, comma 3, del d. lgs. n. 28/2011 è quindi che, nell’ambito dei controlli sui dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza, siano state riscontrate violazioni “ rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi ”. Tanto più che la fattispecie in esame sarebbe comunque riconducibile a quanto previsto dall’art. 11, comma 3, del D.M. del 31.1.2014, che espressamente prende in considerazione tutte le “ violazioni o inadempimenti che rilevano ai fini dell’esatta quantificazione degli incentivi ovvero dei premi ”.

Quanto dedotto risulta infondato.

E’, infatti, da condividere la conclusione raggiunta dalla pronuncia del T.a.r. oggetto di gravame, laddove valorizza le statuizioni di cui al d.m. 31.01.2014, nel senso di distinguere tra violazioni “rilevanti” ai fini dell’erogazione degli incentivi e quelle “non rilevanti”: le prime comportano “ il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi nonché l'integrale recupero delle somme eventualmente già erogate ” mentre le seconde “ rilevano ai fini dell'esatta quantificazione degli incentivi ovvero dei premi, dispone le prescrizioni più opportune ovvero ridetermina l'incentivo in base alle caratteristiche rilevate a seguito del controllo e alla normativa applicabile, recuperando le sole somme indebitamente erogate ”.

E’ quindi da ribadire quanto osservato dal T.a.r. nel senso di escludere che “ nel caso di specie il soggetto responsabile abbia maturato un affidamento sulla spettanza della maggiorazione dell’incentivo erogato ” correttamente richiamando il precedente della Sezione laddove osserva che la norma di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, come successivamente modificato, “ si riferisce alla “decadenza” dagli incentivi già concessi, mentre nella specie viene in rilievo un diniego di ammissione, e la diversità del trattamento delle due fattispecie non risulta incostituzionale, in quanto esse non sono del tutto assimilabili, dato che solo nella vera e propria decadenza sorge l’esigenza di tutelare, almeno in parte, l’affidamento del privato e gli investimenti che questi ha effettuato, mentre il soggetto che è ancora in attesa di un riscontro sulla domanda d’incentivazione non può vantare un’analoga posizione ” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 15 novembre 2024 n. 9188).

Peraltro questa Sezione ha di recente ribadito che “Nessun rilievo può essere attribuito alla tutela del legittimo affidamento, stante che « fino allo svolgimento dell’attività di controllo e al suo positivo superamento nessun legittimo affidamento può crearsi nella parte privata in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi, tenuto conto che le verifiche hanno proprio la finalità di appurare tale situazione » (Cons. Stato, Sez. VI, 3 gennaio 2022, n. 9). 13. La natura del potere di decadenza, peraltro, non è mutata a seguito della modifica all’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011, introdotta dall’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76 del 2020, che si è limitato a assoggettarne l’esercizio alla verifica dei presupposti di cui all’articolo 21 novies della l. 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. Cons. Stato, A.p. n. 18 del 2020 e giurisprudenza ivi richiamata), sicché esso è accomunato a quello di autotutela limitatamente ai presupposti, senza condividerne l’essenza.” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 2 maggio 2023, n. 4365).

Da tanto non può non derivare l’infondatezza anche di quanto dedotto col secondo motivo, col quale appunto si insiste nel valorizzare il principio dell’affidamento, fermo restando che di certo non persiste l’interesse ad invocarne l’applicazione ai fini della riduzione dell’incentivo in luogo della “ totale rimozione dell’incremento premiale ” (cfr. atto d’appello, pag. 18) siccome comunque intervenuta per effetto dei provvedimenti sopravvenuti, come sopra evidenziato dalla stessa parte appellata.

Per le medesime ragioni non sono assistiti dal necessario profilo d’interesse gli ulteriori rilievi a tal uopo sollevati in ordine alle caratteristiche degli impianti, che la stessa parte appellante reputa estranei al presente giudizio, ovvero valorizzando la disciplina che prevede, previa rivalutazione del provvedimento di decadenza già pronunciato, l’applicazione di una decurtazione dell’incentivo non integrale.

14. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

15. Le spese di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura di cui in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 2482/2025), lo respinge.

Condanna parte appellante al rimborso, in favore del GSE, delle spese di lite nell’importo di € 5.000,00 (cinquemila/00) oltre accessori di legge se dovuti. Con distrazione in favore dei difensori dichiaratisi antistatari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

IG AS TI, Presidente FF

NN AB, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN AB	IG AS TI

IL SEGRETARIO