Pubblicato il 26/01/2026

N. 00643/2026REG.PROV.COLL.

N. 05958/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5958 del 2023, proposto da
Ministero dell’Economia e delle Finanze – Comando generale della Guardia di Finanza, in persona del ministro pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-rappresentato e difeso dall’avvocato Rossella Barberio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Quarta), -OMISSIS- resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 gennaio 2026 il consigliere UC LE RI e udito per il Ministero appellante l’avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui il Comando generale della Guardia di Finanza ha respinto l’istanza presentata dall’odierno appellato per ottenere la monetizzazione della licenza ordinaria non fruita negli anni 2012, 2013, 2014 e 2015 e la conseguente domanda di accertamento del diritto alla monetizzazione, con individuazione dell’Amministrazione obbligata alla relativa liquidazione.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere così sintetizzati:

- il sig. -OMISSIS-Tenente Colonnello della Guardia di Finanza, a seguito di un grave infortunio occorso nel 2011, è stato collocato in congedo straordinario di convalescenza e, successivamente, in aspettativa per infermità;

- a seguito del giudizio di permanente inidoneità al servizio militare, espresso dalla Commissione Medica Ospedaliera (verbale prot. BL/B n. A11500043 del 10 marzo 2015), il medesimo è transitato, a decorrere dall’8 giugno 2015, nei ruoli civili del Ministero dell’economia e delle finanze, in applicazione dell’art. 14, comma 5, della legge n. 266 del 1999;

- in data 21 ottobre 2015, l’interessato ha chiesto al Ministero dell’Economia e delle Finanze di poter fruire delle ferie maturate – come licenza ordinaria – e non godute presso la Guardia di Finanza negli anni 2012–2015, per un totale di 101 giorni;

- con nota del 27 ottobre 2015, la richiesta è stata respinta dal Dipartimento del Tesoro del resistente Ministero, che ha ritenuto la fruizione delle ferie « incompatibile con le esigenze di servizio »;

- a fronte di tale rifiuto, in data 3 maggio 2016, l’interessato ha presentato istanza alla Guardia di Finanza per la monetizzazione delle ferie non godute;

- con nota del 28 dicembre 2016, la Guardia di Finanza ha comunicato, ai sensi dell’art. 10- bis l. 241/1990, i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, ritenendo che l’onere della monetizzazione gravasse sull’amministrazione di destinazione;

- nelle more del procedimento, con nota prot. n. 7408 del 19 gennaio 2017, il Ministero dell’economia e delle finanze (e in particolare il Dipartimento dell’amministrazione generale, del personale e dei servizi) ha espresso parere negativo in ordine alla possibilità di fruire, presso i ruoli civili dell’amministrazione, dei giorni di licenza maturati presso il Corpo di provenienza, evidenziando la non assimilabilità degli istituti delle ferie e della licenza ordinaria (« essendo disciplinati da norme differenti e maturando con criteri diversi, anche tenuto conto della diversa natura del rapporto di lavoro nonché della differente modalità di calcolo di quanto spettante »);

- infine, con provvedimento prot. n. 0116365 del 12 aprile 2017, la Guardia di Finanza ha definitivamente respinto l’istanza di monetizzazione della licenza non fruita, ribadendo – sulla scorta del parere espresso dall’Ufficio trattamento economico (nota n. 41727/2017) – quanto già rappresentato in sede di preavviso di diniego.

3. Il sig. -OMISSIS- ha quindi adito il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, impugnando il provvedimento di diniego e domandando l’accertamento del dedotto diritto alla monetizzazione della licenza ordinaria non fruita, nonché la condanna delle Amministrazioni resistenti (Comando generale della Guardia di Finanza e Ministero dell’Economia) al pagamento del compenso sostitutivo richiesto.

3.1. Il ricorrente denunciava la violazione della disciplina normativa in materia di licenza ordinaria e di compenso sostitutivo delle ferie non godute (art. 14 del d.P.R. n. 395 del 1995, art. 55 del d.P.R. n. 254 del 1999, art. 29 del d.P.R. n. 170 del 2007), nonché dell’art. 36 Cost., assumendo che la mancata fruizione delle ferie non fosse imputabile alla propria volontà e che il diniego opposto dall’Amministrazione di destinazione integrasse il presupposto per il riconoscimento del compenso sostitutivo.

3.2. Censurava, inoltre, il provvedimento impugnato per eccesso di potere, deducendo la contraddittorietà dell’azione amministrativa, l’ingiustizia manifesta e la carenza dell’istruttoria, anche in considerazione delle divergenti posizioni assunte dalle Amministrazioni resistenti in ordine all’individuazione del soggetto tenuto alla monetizzazione.

4. Con la sentenza n. -OMISSIS-il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha accolto il ricorso e, per l’effetto:

- ha annullato il provvedimento impugnato;

- ha accertato il diritto del ricorrente alla monetizzazione del congedo non fruito;

- ha individuato nella Guardia di Finanza, presso la quale il congedo è maturato, l’Amministrazione tenuta alla corresponsione delle relative somme.

4.1. Secondo la motivazione della pronuncia, in particolare:

- la mancata fruizione dei periodi di licenza ordinaria maturati negli anni 2012–2015 non era imputabile alla volontà del dipendente, essendo dipesa dalla collocazione del medesimo in congedo straordinario di convalescenza e in aspettativa per infermità;

- il divieto di corresponsione di trattamenti economici sostitutivi delle ferie non godute, di cui all’art. 5, comma 8, del d.l. n. 95 del 2012, secondo l’interpretazione costituzionalmente orientata (cfr. Corte cost., 6 maggio 2016, n. 95), non opera nei casi in cui il mancato godimento delle ferie sia dipeso da cause non imputabili al lavoratore;

- ricorre, nel caso di specie, la condizione prevista dall’art. 29, comma 4, del d.P.R. n. 170 del 2007 – ossia l’impossibilità di fruire, presso l’Amministrazione di destinazione, della licenza maturata e non fruita presso l’amministrazione di provenienza – atteso che il Dipartimento del Tesoro ha respinto la richiesta di godimento delle ferie residue, avanzata dal ricorrente.

5. Avverso tale sentenza ha proposto appello il Comando generale della Guardia di Finanza, lamentando « violazione e falsa applicazione art. 14 d.p.r. n. 395 del 31 luglio 1995 - art. 55 d.p.r. n. 254 del 16 marzo 1999 - art. 5 d.l. n. 95/2012 - art. 29 d.p.r. n. 170/2007 - art. 16 ccnl quadriennio 1994/1997. Erronea valutazione degli atti di causa » .

6. Con memorie del 20 luglio 2023 e del 16 dicembre 2025, la parte appellata ha argomentato per il rigetto del gravame.

7. All’udienza pubblica del 20 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Attraverso un unico, articolato, motivo, l’Amministrazione censura la ricostruzione dei fatti e l’applicazione del quadro normativo operata dal T.a.r., evidenziando che:

- il diritto alla monetizzazione delle ferie non godute sorge soltanto nei casi di cessazione del rapporto di lavoro, ovvero di impossibilità di fruizione delle stesse;

- il transito del ricorrente nei ruoli civili del Ministero dell’economia e delle finanze non ha determinato la cessazione del rapporto di pubblico impiego, ma la prosecuzione dello stesso senza soluzione di continuità;

- la fruizione della licenza maturata presso la Guardia di Finanza non risulta preclusa dall’ordinamento dell’Amministrazione di destinazione;

- non sussistono, conseguentemente, i presupposti per il diritto alla monetizzazione delle ferie, la cui fruizione deve essere consentita dall’Ufficio del Ministero, ove ora è incardinato il dipendente.

9. L’appello è infondato e deve essere respinto.

10. La monetizzazione delle ferie costituisce uno strumento eccezionale, stante l’indubbia preferenza ordinamentale, ricavabile anche dall’art. 36, comma 3 della Costituzione, per il loro godimento effettivo attraverso l’astensione dal lavoro, che consente l’effettiva reintegrazione delle energie del lavoratore e ne tutela la salute psico-fisica.

10.1. Tale carattere è confermato dall’art. 12, comma 8, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135), che in termini generali, vieta di corrispondere al personale delle pubbliche amministrazioni trattamenti economici sostitutivi delle ferie, dei riposi o dei permessi.

10.2. La disposizione, volta ad arginare il ricorso sistematico alla monetizzazione diffusosi nella prassi, è stata interpretata, in coerenza con la giurisprudenza costituzionale (sent. 95/2016) ed eurounitaria (Corte di giustizia dell’Unione Europea, Sezione X, del 20 luglio 2016 (causa C-341/15), nel senso di escludere, dal divieto di monetizzazione, i casi in cui il mancato godimento delle ferie dipenda da causa non imputabile al lavoratore (Cons. Stato, sez. I, 16 settembre 2020, n. 1482).

10.2. Si ritiene, quindi, tutt’ora applicabile l’art. 29, comma 4, del d.P.R. 11 settembre 2007, n. 170 che consente il pagamento sostitutivo della licenza ordinaria, oltre che nei casi di cessazione dal servizio per infermità, « anche nei casi di transito ai sensi dell’articolo 14, comma 5, della legge 28 luglio 1999, n. 266, qualora non sia prevista nell’Amministrazione di destinazione la fruizione della licenza maturata e non fruita »

11. Ciò premesso, l’appello è senz’altro condivisibile – e conforme alla consolidata giurisprudenza di questo Consiglio ( ex mutlis, Cons. Stato, sez. IV, 2 ottobre 2006, n. 5758; sez. II, 21 aprile 2021, n. 3235) – laddove afferma che il transito dal ruolo militare a quello civile di una stessa amministrazione non integra una cessazione del rapporto di lavoro, ma un mero mutamento di regime giuridico nell’ambito di un rapporto che prosegue. Le due fasi dell’unitario rapporto, pertanto, si saldano e ricongiungono tra loro, sicché le ferie maturate durante il primo periodo di servizio, svolto nei ruoli militari, possono essere fruite nel secondo, presso l’Amministrazione civile di destinazione (Cons. Stato, sez. I, 21 marzo 2024, n. 379).

12. Al contempo, non può costituire fattore ostativo, l’asserita “disomogeneità” di trattamento giuridico tra ferie e congedo, affermata nel parere Dipartimento dell’amministrazione generale, del personale e dei servizi del Ministero dell’Economia (prot. 7408 del 19 gennaio 2017). In disparte la denominazione e la disciplina di dettaglio, infatti, non può dubitarsi del fatto che le ferie – previste dall’ordinamento Ministeriale – e licenza ordinaria presentino il medesimo contenuto fondamentale, entrambe consistendo in giornate di astensione dal lavoro, retribuite e obbligatorie, funzionali al riposo e al recupero psico-fisico (art. 36 Cost.).

13. In astratto, dunque, non sembra sussistere alcuna impossibilità giuridica di fruire delle licenze maturate e non godute presso la Guardia di Finanza, non potendo tale impossibilità derivare dalla mera diversità nominale o regolamentare degli istituti (cfr. il citato parere prot. 7408 del 19 gennaio 2017), né, tantomeno, dall’esistenza di generiche “esigenze di servizio” (cfr. la nota del 27 ottobre 2015).

14. Tutto ciò premesso, tuttavia, non possono essere trascurate le peculiarità del caso di specie, che assumono, ad avviso del Collegio, rilievo determinante ai fini della decisione.

14.1. Si osserva, infatti, che l’appellato ha tempestivamente e reiteratamente richiesto:

- sia la fruizione effettiva della licenza ordinaria non goduta presso il Ministero dell’economia e delle finanze (cfr. le istanze del 21 ottobre 2015 e dell’11 gennaio 2017), ricevendo in entrambi i casi riscontro negativo;

- sia la monetizzazione della stessa a carico della Guardia di Finanza (cfr. le istanze del 15 marzo 2015 e del 3 maggio 2016), parimenti negata, da ultimo con il provvedimento impugnato.

14.2. Il sistematico diniego a consentire il godimento di un diritto che – indipendentemente dalle modalità del suo esercizio – spetta senz’altro al lavoratore è frutto di un evidente difetto di coordinamento “interno” al medesimo Ministero (dal quale dipende, ai sensi dell’art. 1 del d.lgs. 19 marzo 2001, n. 68, la Guardia di Finanza) ed è ad esso esclusivamente imputabile. Nondimeno, l’Amministrazione insiste, anche in questa sede, nella tesi dell’insussistenza di un’impossibilità oggettiva di fruizione della licenza, idonea a fondare il diritto alla monetizzazione. In particolare, essa rappresenta che « l’unica via possibile di fruizione è quella […] che detto godimento sia consentito dall’Ufficio del Ministero ove ora è incardinato il ricorrente/appellato », dando luogo, così, all’ennesimo rinvio della tutela e alla reiterazione di una situazione di stallo.

14.3. Ciò equivale, dal lato dell’Amministrazione, a un esercizio contraddittorio del potere, attraverso l’assunzione – da parte di diverse articolazioni del medesimo centro di imputazione soggettiva – di posizioni divergenti e tra loro incompatibili, frutto di un conflitto di interpretazioni giuridiche la cui risoluzione è stata, di fatto, rimessa alle iniziative giurisdizionali del privato, in contrasto con i principi di correttezza, collaborazione e buona amministrazione (art. 1, comma 2- bis della l. 241 del 1990). Dal lato dell’interessato, tale condotta ha determinato un vuoto di tutela nell’esercizio di un diritto fondamentale, di rango costituzionale (art. 36, comma 3, Cost.), nonostante l’esperimento di ogni ragionevole tentativo per ottenerne l’effettiva garanzia.

14.4. Alla luce di quanto precede, il Collegio ritiene che l’unica soluzione coerente con i principi di pienezza ed effettività della tutela, che informano il sistema della giustizia amministrativa (art. 1 c.p.a.), sia quella di equiparare i convergenti e reiterati dinieghi al godimento del diritto alle ferie, opposti sia dal Corpo della Guardia di Finanza, sia dai Dipartimenti ministeriali, ad una preclusione oggettiva e definitiva, idonea a consentire, ai sensi dell’art. 29, comma 4 del d.P.R. 170/2007, l’accesso alla monetizzazione (cfr. Cons. Stato, sez. I, 3 luglio 2023, n. 982; sez. II, 30 marzo 2022, n. 2349; sez. IV, 13 marzo 2018, n. 1580; sez. III, 17 maggio 2018, n. 2956; 21 marzo 2016, n. 1138).

14.5. In questa prospettiva, l’azione giudiziale proposta – diretta al solo riconoscimento del diritto alla monetizzazione della licenza, non al suo godimento effettivo – può essere interpretata come manifestazione inequivoca di preferenza per la tutela per equivalente, una volta che la fruizione diretta, pur ancora possibile in astratto, sia stata reiteratamente negata.

14.6. Come già statuito dalla sentenza di primo grado spetterà, dunque, al Corpo della Guardia di Finanza liquidare e corrispondere all’interessato le somme dovute a titolo di monetizzazione della licenza ordinaria maturata e non fruita relativa alle annualità 2012, 2013, 2014 e 2015, oltre rivalutazione monetaria e interessi fino al soddisfo.

15. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

15.1. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Ministero appellante a rifondere al privato le spese del grado, che liquida in € 4.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AB IN, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

UC LE RI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC LE RI	AB IN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.