Pubblicato il 11/05/2026

N. 03670/2026REG.PROV.COLL.

N. 09357/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9357 del 2024, proposto da
Lms Energia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Ettore Bonaccorsi, Alessandra Mari, Leonardo Penna e Giorgio Castorina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giorgio Fraccastoro e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione quinta) n. 14322/2024 del 15/07/2024, resa tra le parti sui ricorsi n. 8616/2018 e 8617/2018.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 aprile 2026 il Cons. RI TE OS e uditi per le parti gli avvocati Giorgio Castorina, per l’appellante, e Giorgio Mazzone, su delega dell’avv. Giorgio Fraccastoro, per la parte appellata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

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1. Oggetto del presente giudizio è:

- quanto al ricorso n. 8616 del 2018, la nota prot. N. GSE/P20180040753 del 11 maggio 2018, comunicata via pec in pari data, avente ad oggetto il rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) standardizzata n. 0134919052817R117 finalizzata all'ottenimento di titoli di efficienza energetica per l'installazione di sistemi elettronici di regolazione di frequenza (inverter) in motori elettrici operanti su sistemi di pompaggio con potenza inferiore a 22 kW riconducibili alla scheda tecnica 9T presso gli stabilimenti dei clienti Floramiata srl, TR s.p.a e Le CH s.c.a.r.l;

- quanto al ricorso n. 8617 del 2018, la nota prot. N. GSE/P20180040752 del 11 maggio 2018, comunicata via pec in pari data, avente ad oggetto il rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) standardizzata n. 0134919052817R118 finalizzata all'ottenimento di titoli di efficienza energetica per l'installazione di sistemi elettronici di regolazione di frequenza (inverter) in motori elettrici operanti su sistemi di pompaggio con potenza inferiore a 22 kW (scheda standardizzata 9T) e l'impiego di impianti fotovoltaici di potenza inferiore a 20 kW (scheda standardizzata 7T) presso gli stabilimenti industriali dei clienti TR spa e Le CH s.c.a.r.l.

2. LMS Energia S.r.l. è una società di servizi energetici (c.d. “Esco”) che svolge, inter alia , attività di consulenza in materia di risparmio energetico e uso razionale della energia. In particolare, in qualità di Esco, la Società gestisce l’iter amministrativo presso il Gestore dei Servizi Energetici.

2.1. In data 27 settembre 2017, la LMS presentava al GSE una Richiesta di Verifica e Certificazione, con valutazione standardizzata, facente riferimento alla scheda tecnica 9T approvata con DM 28 dicembre 2012, avente ad oggetto l’installazione di sistemi elettronici di regolazione di frequenza (inverter) in motori elettrici operanti su sistemi di pompaggio con potenza inferiore a 22 kW presso gli stabilimenti industriali dei clienti TR s.p.a., Le CH s.c.a.r.l e Floramiata srl.

2.2. In data 27 settembre 2017, LMS presentava al GSE altra Richiesta di Verifica e Certificazione con valutazione standardizzata facente riferimento, oltre alla scheda 9T, anche alla scheda 7T (installazione di impianti fotovoltaici di potenza minore di 20 KW), presso gli stabilimenti industriali dei clienti TR spa e Le CH s.c.a.r.l; nonchè l’impiego di impianti fotovoltaici di potenza inferiore a 20 kW presso altri clienti privati.

2.3. Il GSE, con provvedimento prot. N. GSE/P20180040752 del 11 maggio 2018, rigettava la RVC-S 117 sulla scorta delle motivazioni indicate nel preavviso di rigetto sul quale la LMS aveva presentato controdeduzioni.

2.4. Identico provvedimento di rigetto veniva adottato con riferimento alla RVC-S 117.

3. La Società, impugnava:

a) con ricorso iscritto al n. 8616 del 2018, la nota prot. N. GSE/P20180040753 del 11 maggio 2018, lamentando:

I- I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 del DM 11 gennaio 2017. Violazione del DM 28 dicembre 2012 e delle Linee guida AEEG n. 9/11; eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria.

II. Violazione del DM 28 dicembre 2012 e delle Linee guida AEEG n. 9/2011; eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria.

III. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 10 bis della legge 241/1990. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e carenza di motivazione ,

b) con ricorso iscritto al n. ricorso 8617/2018, la nota prot. N. GSE/P20180040752 dell’11 maggio 2018, lamentando i medesimi motivi.

4. Con l’impugnata sentenza n. 14322/2024 del 15/07/2024 il T.a.r. Lazio adito ha, previa riunione dei ricorsi, respinto i medesimi e compensato le spese di lite.

5. La Società ha interposto appello, notificato in data 29 novembre 2024, articolando quattro motivi di ricorso, estesi da pagina 12 a pagina 31, che possono essere compendiati nei termini seguenti:

5.1. Error in iudicando: travisamento di fatto e di diritto, omessa pronuncia su un punto decisivo della controversia, ultrapetizione; violazione di legge per violazione del d.m. 28.12.2012, delle linee guida arera een 9/11 e del d.m. 11.01.2017 .

5.2. Error in iudicando: travisamento di fatto, violazione di legge per violazione del dm 2012 e delle linee guida, illegittima integrazione postuma della motivazione, violazione del principio di legalità, motivazione assente o carente, errata applicazione del principio di non abuso del diritto, violazione del principio di proporzionalità .

5.3. Error in iudicando: integrazione postuma della motivazione; eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento del fatto; difetto assoluto di motivazione; carenza di motivazione della sentenza su un punto di diritto decisivo .

5.4. Error in iudicando: violazione e falsa applicazione dell’art. 3 e 10 bis della l. n.241/1990 .

6. In data 20.12.2024 si è costituita l’amministrazione intimata per resistere all’appello.

7. In vista dell’udienza di merito entrambe le parti hanno depositato memorie, illustrando ulteriormente le proprie difese, nonché, in data 31 marzo 2026, repliche.

8. All’udienza pubblica del 21 aprile 2026, previo avviso alle parti ex art.73 c.p.a. su alcuni profili di eventuale parziale inammissibilità dell’appello, le parti hanno discusso la causa che, al termine della trattazione orale, è stata trattenuta in decisione.

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9. Va preliminarmente divisata la questione processuale che l’appellante ha posto con la “istanza di riapertura del contraddittorio e di concessione di termine per memorie” depositata in data 22 aprile 2026.

9.1. Occorre premettere che all’udienza pubblica del 21 aprile 2026 è stato dato avviso alle parti ex art.73 c.p.a. su alcuni profili di eventuale parziale inammissibilità dell’appello in relazione alle censure nuove introdotte con il secondo motivo di appello, sub “3” e sub “20/27”, nonché con l’intero terzo motivo di appello.

Le parti hanno successivamente discusso la causa, senza chiedere alcun differimento della stessa, che è stata introitata per la decisione e deliberata nella stessa giornata del 21 aprile 2026, al termine dell’udienza di merito.

9.2. In primo luogo, si deve rilevare l’inammissibilità del deposito documentale avvenuto dopo il passaggio in decisione della causa, la quale deve essere decisa allo stato degli atti.

Rammenta il Collegio che i termini fissati dall'art. 73 c.p.a. per il deposito in giudizio di memorie difensive e documenti sono perentori, in quanto espressione di un precetto di ordine pubblico sostanziale posto a presidio del contraddittorio e dell'ordinato lavoro del giudice, con la conseguenza che la loro violazione conduce all'inutilizzabilità processuale delle memorie e dei documenti presentati tardivamente, da considerarsi tamquam non essent ( ex multis Cons. Stato, sez. V, 2 dicembre 2024, n. 9613; 17 maggio 2024, n. 4432; 27 luglio 2023, n. 7359; 28/11/2025, n. 9375; Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 27/10/2025, n. 812).

9.3. In ogni caso, la richiesta di parte appellante, oltre che inammissibile, è destituita di ogni fondamento alla stregua delle seguenti considerazioni:

a) l'art. 73, comma 3, c.p.a. dispone che " Se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d'ufficio, il giudice la indica in udienza dandone atto a verbale. Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest'ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie ";

b) tale norma, ove la questione su cui deve essere sviluppato il contraddittorio abbia carattere dirimente ai fini della decisione, prescrive, dunque, la instaurazione del contraddittorio in udienza con facoltà delle parti di interloquire, mentre la concessione del termine a difesa avviene soltanto nel caso in cui il rilievo officioso venga delibato, per la prima volta, in camera di consiglio, successivamente al passaggio in decisione della controversia, come del resto si arguisce dall'inequivoco tenore letterale della norma (" Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest'ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie ").

La concessione del termine a difesa non è, invece, prevista quando la questione in relazione alla quale viene sollecitato il contraddittorio sia stata rilevata in sede di discussione, limitandosi la norma a statuire che la quaestio iuris venga, in questo caso, soltanto indicata in udienza dandone atto a verbale (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 16 marzo 2020, n. 1878).

Si tratta di un dato testuale inequivoco, coerente con la ratio legis sottesa alla norma e sopra menzionata (anche in riferimento all’ordinata scansione del lavoro del giudice ed all’esigenza di non protrarre, oltre il necessario, i tempi del processo), che comunque garantisce il contraddittorio delle parti affinché si evitino sentenze c.d. "a sorpresa", fondate su aspetti che non siano stati oggetto di un'interlocuzione con le parti.

Nel caso di specie, non risulta in alcun modo leso il diritto di difesa della parte appellante.

10. Ciò premesso, il ricorso è inammissibile ed infondato.

10.1. Giova premettere che con gli atti impugnati in primo grado il GSE aveva opposto il diniego alle richieste di verifica e certificazione presentate dalla ricorrente in quanto dalla documentazione allegata non era possibile evincere che gli interventi rendicontati tramite la scheda 9T e suddivisi in diverse pratiche facessero parte di progetti di efficienza energetica differenti, in quanto la documentazione relativa agli inverter era la stessa fornita con l’altra RVC. Precisava inoltre il GSE “ che non è possibile suddividere in diverse pratiche il medesimo progetto di efficienza energetica ”.

Con gli atti impugnati in sostanza il GSE aveva ritenuto che i medesimi inverter fossero stati inseriti in più di una RVC, con conseguente duplicazione delle richieste, riferite ai medesimi impianti.

10.2. A fronte di tale motivazione, la ricorrente in primo grado, a parte la censura procedimentale (terzo motivo), si era focalizzata sull’inapplicabilità del D.M. 11.1.2017 (primo motivo), che avrebbe introdotto per la prima volta l’obbligo di presentare unica istanza per ogni progetto ancorché costituito da più interventi (questione irrilevante nel caso in questione, avendo il GSE contestato una diversa violazione, ossia una pretesa duplicazione delle istanze per i medesimi impianti) e sulla legittimità della scelta (secondo motivo) di suddividere più interventi relativi ad uno stesso cliente in pratiche (RVC) diverse (anch’essa questione diversa, avendo il GSE contestato non la suddivisione di interventi diversi, ancorché afferenti lo stesso cliente, in plurime RVC, bensì la duplicazione di più istanze riferite ai medesimi inverter). Alla questione centrale a base della motivazione del diniego la ricorrente dedicava solo un cenno (a pag.15 del ricorso), ammettendo che la normativa non consente che la stessa unità fisica di riferimento (lo stesso inverter, nel suo caso) possa essere incentivata più volte, mediante la presentazione di più di una RVC, ma assumendo che “naturalmente” ciò non era avvenuto nel suo caso, come evincibile dagli elaborati allegati alla RVC.

Ma a fronte di una circostanziata contestazione da parte del GSE, oltretutto corroborata dalla documentazione allegata dall’interessata (medesime fatture di acquisto e dichiarazioni di collaudo allegate in entrambe le RVC, come del resto ammesso dalla stessa ricorrente), quest’ultima non poteva limitarsi a far generico rinvio alla documentazione prodotta (pretendendo che fossero la controparte ed il giudice ad estrapolare i dati eventualmente rilevanti), ma doveva compiutamente descrivere ed esplicitare le caratteristiche tecniche e commerciali dei prodotti in questione al fine di dimostrare l’erroneità della motivazione del diniego.

La giurisprudenza amministrativa (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 1323 del 21 febbraio 2020) considera la modalità di esposizione dei motivi di ricorso -definita per relationem - mediante rinvio ad altro documento, allo scopo di integrazione delle ragioni di critica ai provvedimenti impugnati, in contrasto con il principio di specificità dei motivi imposto dall'art. 40, comma 1, lett. d), cod. proc. amm. con conseguente inammissibilità del motivo proposto (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 25 ottobre 2019, n. 7275; sez. IV, 12 luglio 2019, n. 4903; sez. V, 20 luglio 2016, n. 3280).

L'inammissibilità non è esclusa dal fatto che la parte ricorrente abbia rinviato anche alla documentazione versata in giudizio, " poiché, altrimenti, sarebbe imposto al giudice di ricostruire le tesi di parte, supplendo al mancato assolvimento dell'onere di specificazione, con esiti comunque incerti non potendo certo ricavarsi dal solo tenore dei documenti depositati in via induttiva le ragioni fondanti la censura articolata in ricorso " (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 1323 del 21 febbraio 2020).

11. Da quanto fin qui detto deriva la inammissibilità ed infondatezza dell’appello.

11.1. Quanto al primo motivo, la parte appellante insiste a lamentare l’applicazione retroattiva del D.M. 11.1.2017, che avrebbe imposto (innovativamente) di accorpare in unica RVC tutti gli interventi contenuti in un progetto; ma la questione è inconferente ed irrilevante, posto che il GSE ha contestato una cosa diversa, ossia la duplicazione di istanze riferite ai medesimi impianti.

12. Con il secondo motivo di appello la parte, preso atto della circostanza che la decisione appellata “sembrerebbe adombrare” che la società avesse rendicontato più volte le medesime apparecchiature, con illegittima moltiplicazione degli incentivi, nega tale circostanza, spiegando che le pompe delle clienti TR e Le CH erano diverse per marca, modello, potenza, e numero di matricola, questione poi ulteriormente approfondita nel terzo motivo di appello, nella memoria e nella replica; in tali atti l’appellante esplicita perché gli interventi rendicontati nelle due RVC‑S siano oggettivamente diversi, descrivendo puntualmente le caratteristiche tecniche delle varie pompe installate negli stabilimenti dei clienti.

Si tratta però, come evidente dal confronto tra l’appello, le memorie e i ricorsi introduttivi, di censure nuove, essendo il ragionamento svolto nel gravame in primo grado del tutto embrionale, generico e basato (come già chiarito sopra) sulla inammissibile tecnica del rinvio per relationem al contenuto di documenti. Sicché la censura svolta (solo) in appello assume quei caratteri di novità esclusi nel giudizio di appello.

Il Collegio osserva al riguardo che, per pacifica giurisprudenza, ai sensi del chiaro disposto di cui all’articolo 104, comma 1, c.p.a., il thema decidendum del giudizio di secondo grado è circoscritto ai motivi dedotti in primo grado con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti (salva la residua possibilità di proporre motivi aggiunti in appello, nell’eccezionale fattispecie prevista dal comma 3 del medesimo articolo 104), con la conseguenza che il giudizio svolto innanzi al T.a.r. perimetra necessariamente il processo di appello, con conseguente declaratoria di inammissibilità di qualunque nuova domanda o eccezione.

Nel caso in questione, del resto, sulle questioni tecniche volte ad evidenziare l’erroneità della motivazione del rigetto non si è svolto il necessario contraddittorio nel giudizio di primo grado.

13. L’appellante insiste poi (in più punti del secondo motivo di appello) nel sostenere che nei provvedimenti impugnati la base motivazionale sia “ben diversa”, il che non è, avendo il GSE affermato proprio l’esistenza di una duplicazione nella richiesta di incentivi per le medesime apparecchiature (inverter).

Risulta quindi del tutto irrilevante la censura riferita alla possibilità di frazionamento dei progetti, non essendo questa la problematica a base dei dinieghi impugnati.

14. I profili evidenziati nei punti da 20 a 27 del secondo motivo di appello (violazione del principio di proporzionalità, in relazione alla possibilità di considerare valida una delle due RVC) risultano parimenti inammissibili, trattandosi di censure del tutto nuove.

15. La stessa sorte segue il terzo motivo di ricorso, con il quale l’appellante, assumendo che il richiamo, contenuto nella sentenza, al principio di autoresponsabilità, costituirebbe integrazione postuma della motivazione, si diffonde comunque nel descrivere nel dettaglio le caratteristiche tecniche di ciascuna pompa, al fine di smentire la contestata duplicazione degli incentivi.

15.1. Al riguardo, va intanto escluso che il primo giudice abbia integrato la motivazione degli atti impugnati, nel contesto della quale risultava esplicitata la portata della contestazione (duplicazione delle RVC per gli stessi inverter).

Per il resto, come già spiegato nei precedenti capi, il motivo (con il quale vengono puntualmente descritte le caratteristiche tecniche di ciascun inverter, onde evidenziarne le differenze) risulta inammissibile, trattandosi di censura nuova. Così come nuovo è il profilo sviluppato sub 33, ove la parte precisa che nell’ambito dei documenti fiscali e di collaudo erano evidenziate le caratteristiche diverse di ciascuna apparecchiatura, laddove in primo grado si era limitata a confermare che in entrambe le RVC erano stati presentati i medesimi documenti.

16. Con il quarto motivo vengono reiterate le doglianze di carattere procedimentale sollevate nel ricorso introduttivo.

Al riguardo, però, deve rilevarsi che le osservazioni prodotte dalla parte in sede procedimentale scontano lo stesso errore poi riprodotto nei ricorsi introduttivi, essendosi la Società diffusa sulla questione della normativa applicabile senza dimostrare (come l’appellante si è poi sforzata di fare in appello) la diversità delle apparecchiature oggetto delle RVC e quindi l’insussistenza di duplicazioni nelle pratiche presentate al Gestore.

Per cui linearmente il GSE, pur dando atto, nelle premesse degli atti impugnati, dell’avvenuta presentazione delle osservazioni, non ha ritenuto superati i rilievi ostativi già comunicati alla parte.

In merito è sufficiente ricordare che, per pacifica giurisprudenza (tra le più recenti Cons. Stato, sez. VI, n. 1499 del 04.03.2026), l’obbligo motivazionale non implica la necessità di una confutazione analitica e puntuale di ogni singola argomentazione difensiva, essendo sufficiente che dall’atto amministrativo risultino in modo chiaro e intelligibile le ragioni determinanti della decisione e l’iter logico-giuridico seguito dall’Amministrazione, così come avvenuto nel caso in esame.

Anche tale motivo risulta quindi infondato.

17. Conclusivamente, l’appello deve in parte essere dichiarato inammissibile e per il resto respinto.

18. Tuttavia, il Collegio ritiene di valorizzare la circostanza che la tecnica di redazione dei provvedimenti impugnati possa aver ingenerato nella parte privata difficoltà nella comprensione dell'iter logico, disponendo quindi l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

19. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati esaminati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato, come chiarito dalla giurisprudenza costante (per tutte: Consiglio di Stato sez. II, n.8247/2023 e giur. ivi richiamata). Gli specifici argomenti secondari non espressamente esaminati sono stati pertanto ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e per il resto lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

IG IM RA, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

RI TE OS, Consigliere, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
RI TE OS	IG IM RA

IL SEGRETARIO