Pubblicato il 05/05/2026

N. 03493/2026REG.PROV.COLL.

N. 06476/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6476 del 2025, proposto da Comune di Cesate, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Giglio, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

RA D'NG, UI TT, rappresentati e difesi dall'avvocato Francesca Borsatti, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;
ST AT FA, non costituito in giudizio;

nei confronti

Regione Lombardia, Città Metropolitana di Milano, A.R.P.A. Lombardia, non costituite in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Aster s.r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Bertacco, Francesco Rovetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) n. 01701/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RA D'NG e di UI TT;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il Cons. UI FU e uditi per le parti gli avvocati presenti, come da verbale.

FA

1.RA D'NG, ST AT FA e UI TT, consiglieri di minoranza del Consiglio comunale di Cesate, con il ricorso di primo grado, proposto dinanzi al T.a.r Lombardia, hanno esposto quanto segue.

1.2. Il Comune di Cesate, con deliberazione della Giunta n. 132, del 26 novembre 2021, approvava gli obiettivi per la variante generale al proprio P.G.T.

1.3. Nel mese di marzo 2023, il Comune dava corso alla pubblicazione degli atti e dei documenti componenti la Variante, tra i quali, per quanto di rilievo nel presente giudizio, la Relazione al Documento di Piano, con l’individuazione degli Ambiti di Trasformazione (tra di loro evidentemente interconnessi) denominati Tr11 (avente destinazione residenziale) e Tc1 (avente destinazione commerciale), nonché di un Ambito di Trasformazione unitario a destinazione produttiva, volto a raggruppare gli inattuati ex AT Ti1-Ti2-Ti6-Ti7.

1.4. Con determina n. 357, del 5 settembre 2023, l’Autorità Procedente per la V.A.S., d’intesa con l’Autorità Competente, esprimeva parere positivo in merito alla compatibilità ambientale della proposta di Variante Generale.

1.5. Successivamente, con deliberazione del Consiglio n. 29, del 29 settembre 2023, il Comune adottava la Variante Generale, depositando, ai sensi dell’art. 13, comma 4, L.R. n. 12/2005, i relativi atti presso la Segreteria comunale per un periodo continuativo di trenta giorni a far data dalla pubblicazione sul B.U.R.L. dell’11 ottobre 2023 e fino al 9 novembre 2023, ai fini della presentazione delle osservazioni.

1.6. Gli atti della Variante Generale venivano trasmessi, oltre che ad A.R.P.A. ed A.T.S., in ossequio alle disposizioni di cui all’art. 13, comma 5, L.R. n. 12/2005 anche alla Città Metropolitana di Milano, affinché si esprimesse in merito alla compatibilità della stessa rispetto al Piano Territoriale Metropolitano vigente.

1.7. Con Decreto del Sindaco Metropolitano n. 15, del 29 gennaio 2024, la Città Metropolitana esprimeva valutazione di compatibilità condizionata con il PTM vigente.

1.8. A seguito del deposito degli atti della Variante Generale pervenivano al Comune, oltre alle osservazioni tecniche di A.R.P.A. ed A.T.S., ventitré osservazioni da parte di privati, tra le quali anche quelle del Signor TT UI, in qualità di capogruppo della lista Cesate Libera e Solidale, relativamente agli Ambiti di Trasformazione Tr11 e Tc1.

1.9. L’Amministrazione dichiarava le osservazioni presentate dal Signor TT inammissibili.

Veniva, invece, accolta l’osservazione n. 14, presentata dall’Arch. Mirco Cesano in nome e per conto di una pluralità di soggetti proprietari di immobili ricompresi nell’Ambito di Trasformazione industriale unitario Ti1-Ti2-Ti6-Ti7, relativamente alla destinazione d’uso logistica. L’osservazione, nello specifico, era volta ad ottenere la modifica di alcuni parametri edilizi previsti dalla scheda del relativo Ambito, per come inserita nella relazione del Documento di Piano pubblicato a marzo 2023.

1.10. Nel corso della seduta del Consiglio del 29 febbraio 2024, convocata per l’approvazione della Variante Generale, l’Assessore competente proponeva un emendamento alla controdeduzione relativa all’osservazione n. 14, dandone lettura seduta stante.

1.11. La consigliera D’NG chiedeva quindi al Sindaco, quale Presidente del Consiglio Comunale, la sospensione della seduta per poter valutare la portata dell’emendamento. Si univa alla richiesta anche il consigliere TT.

1.12. Il Sindaco tuttavia respingeva la richiesta di sospensione della seduta.

1.13. I consiglieri di minoranza sopra indicati abbandonavano quindi l’aula non prendendo parte alla votazione della deliberazione con la quale il Consiglio approvava la Variante Generale al P.G.T. (deliberazione n. 6 del 29 febbraio 2024).

2. Tanto premesso, con il ricorso di primo grado i predetti consiglieri comunali di minoranza hanno impugnato la deliberazione n. 6 del 29 febbraio 2024, chiedendone l’annullamento.

3. Il ricorso proposto è affidato ai motivi di gravame di seguito sintetizzati:

I) Violazione e falsa applicazione art. 22 Regolamento del Consiglio Comunale del Comune di Cesate. Violazione principi di legalità, trasparenza, imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione, di cui all’art. 97 Cost.: la deliberazione di Consiglio comunale n. 6/2024 sarebbe stata assunta in violazione dell’art. 22 del Regolamento del Consiglio Comunale del Comune di Cesate, quanto alla modalità di presentazione dell’emendamento, che avrebbe dovuto essere presentato in forma scritta, al Sindaco, entro il terzo giorno precedente quello dell’adunanza, al fine di garantire a tutti i membri del Consiglio Comunale di esercitare consapevolmente i poteri connessi al proprio ufficio. L’emendamento proposto dalla maggioranza alle controdeduzioni relative all’osservazione n. 14 è stato presentato al Consiglio comunale nel corso della seduta stessa, ed è stato sottoposto alla votazione dei consiglieri senza che agli stessi venisse fornito il testo scritto della proposta, e sulla base della mera lettura dello stesso da parte dell’Assessore all’Urbanistica;

II) Eccesso di potere per difetto di istruttoria, motivazioni, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà in relazione alla declaratoria di inammissibilità delle osservazioni presentate dal Signor TT UI, inerenti i contenuti della scheda di cui agli Ambiti di Trasformazione Tc1 – Tr11. Violazione e falsa applicazione art. 13 L.R. n. 12/2005. Mancato adeguamento della Variante Generale alle indicazioni contenute nel Decreto del Sindaco Metropolitano n. 15/2024. Violazione e falsa applicazione art. 8 L.R. n. 12/2005: le osservazioni alla Variante Generale presentate dal Signor TT, in qualità di capogruppo della lista di minoranza Cesate Libera e Solidale, sono state dichiarate inammissibili, in violazione dei diritti di partecipazione al procedimento, facenti capo a tutti i soggetti aventi interesse, ed a maggior ragione dunque ai consiglieri comunali;

III) Violazione art. 4 L. R. n. 12/2005 in relazione all’Ambito di Trasformazione unitario Ti1-Ti2-Ti6 e Ti7. Eccesso di potere per difetto di motivazione, istruttoria, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà: in relazione all’osservazione n. 14, il Comune di Cesate, senza procedere ad alcuna compiuta esposizione motivazionale, e senza dare conto di quali sarebbero i presupposti istruttori che avrebbero condotto all’accoglimento seppur parziale dell’osservazione, ha accolto tutte le richieste presentate dai proprietari delle aree interessate dal relativo Ambito, ampliando la capacità edificatoria dell’Ambito stesso. Di particolare impatto sarebbe l’accoglimento della richiesta di duplicare, a tutti gli effetti, la superficie lorda utile edificabile, che passerebbe da 30.000 mq prevista negli atti adottati, a ben 60.000 mq oggi stabilita, con ulteriore incremento dell’indice di copertura del lotto unitario dal 45% al 55%.

4. Il T.a.r., con la decisione 19 maggio 2025, n. 1701, ha:

i) dichiarato il ricorso improcedibile in relazione alla posizione del sig. ST AT FA

ii) accolto, per il resto, il ricorso e, per l’effetto, ha annullato la deliberazione impugnata.

5. Il Comune di Cesate ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

6. Si sono costituiti nel giudizio di appello RA D'NG e di UI TT, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

7: Contro la sentenza impugnata ha proposto opposizione di terzo ai sensi degli artt. 108, comma 1, e 109, comma 2, c.p.a. a Aster s.r.l., chiedendo la riforma della decisione impugnata.

8. All’udienza pubblica del 18 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

RI

1.Con un primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha ritenuto il ricorso di primo grado ricevibile.

1.1. Ricorda l’appellante che, in linea generale, con riferimento all’azione di annullamento ex art. 29 c.p.a., il termine per impugnare il provvedimento inizia a decorrere dal momento in cui il soggetto che ne è inciso ne percepisce la portata lesiva (ex multis, Cons. di St., sez. III, 11 gennaio 2024, n. 362).

1.2. Tanto premesso, in relazione al caso in esame, osserva il Comune appellante che la percezione degli effetti lesivi del provvedimento impugnato con il ricorso di primo grado dovrebbe farsi risalire alla seduta del Consiglio nel corso della quale le prerogative consiliari sono state asseritamene conculcate.

Nondimeno, osserva il Comune appellante, nella fattispecie in esame, il ricorso è stato notificato il 30 maggio 2024 e, quindi, oltre il termine decadenziale di sessanta giorni dalla seduta consiliare del 29 febbraio 2024.

1.3. Né a diverse conclusioni sarebbe possibile giungere argomentando, come ha fatto la sentenza impugnata, dal rilievo per cui, avendo i consiglieri ricorrenti abbandonato l’aula prima della votazione, avrebbero avuto percezione della lesività del provvedimento impugnato non al momento della seduta del Consiglio comunale, ma solo successivamente, ossia con la pubblicazione nell’albo pretorio.

In senso contrario, il Comune rileva che, diversamente da quanto accade nel caso in cui il Consigliere risulti assente sin dall’inizio dell’assemblea, ben diversa sarebbe la fattispecie del Consigliere che decida volontariamente di abbandonare la seduta durante il suo svolgimento in quanto si ritenga leso nelle sue prerogative consiliari dal comportamento della maggioranza: in questo caso, argomenta il Comune, egli abbandona l’assemblea proprio perché percepisce la “lesione” alle sue prerogative.

1.4. In via subordinata, rileva l’appellante che, anche a voler ritenere, così come ha fatto la decisione impugnata, che il dies a quo per l’impugnazione parte dalla pubblicazione della delibera sull’albo, la conclusione, in termini di tardività del ricorso, non muterebbe.

Ciò in quanto, la delibera di c.c. n. 6/2024 è stata pubblicata sull’albo pretorio il 7 marzo 2024, sicché, il ricorso avrebbe dovuto essere notificato entro il 6 maggio 2024.

E a conclusioni non dissimili si giungerebbe, osserva ulteriormente l’appellante, anche a voler considerare applicabili al caso in esame le previsioni di cui all’art. 124 del Testo Unico Enti Locali e, quindi, il periodo di vacatio di 15 giorni da sommarsi al termine decadenziale di legge. Anche seguendo tale diversa impostazione, infatti, il ricorso di primo grado avrebbe dovuto essere notificato entro e non oltre il 21 maggio 2024 (60 gg. + 15 gg. a partire dal 7 marzo 2024), mentre esso è stato notificato tardivamente in data 30 maggio 2024.

1.5. Analoghe argomentazioni sorreggono anche il primo motivo dell’atto di opposizione di terzo proposta da Aster s.r.l.,

2. Il motivo è fondato.

2.1. Preliminarmente, ricorda il Collegio che, secondo un consolidato orientamento interpretativo, la "piena conoscenza" dell'atto, individuata dall'art. 41, comma 2, c.p.a. quale momento da cui decorre il termine per impugnare, richiede non la conoscenza piena e integrale dell'atto stesso, ma la mera percezione della sua esistenza e degli aspetti che ne comportano la lesività, in modo da rendere riconoscibile per il ricorrente l'attualità dell'interesse ad agire (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3075 del 2018).

2.2. Tale conclusione trova una significativa conferma, sul piano sistematico, nell’istituto dei motivi aggiunti c.d. propri di cui all’art. 43, del c.p.a, la cui funzione è, come noto, quella di ampliare la causa petendi ( a differenza dei c.d. motivi aggiunti impropri che, invece, interessano il c.d. petitum) originariamente posta a sostegno del ricorso, proponendo ulteriori censure derivanti dalla conoscenza di ulteriori atti (già esistenti al momento della proposizione del ricorso, ma ignoti) o dalla conoscenza integrale degli atti (ivi incluso il provvedimento impugnato) prima non pienamente conosciuti, e ciò entro il (nuovo) termine decadenziale di sessanta giorni decorrente da tale conoscenza sopravvenuta(cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 07 febbraio 2020, n. 962; CGARS, 28.04.2022, n. 543).

Diversamente ragionando, infatti, l’istituto dei motivi aggiunti propri, la cui funzione è da sempre quella di ampliare la causa petendi originariamente posta a sostegno del ricorso, perderebbe gran parte della sua utilità, rendendo, peraltro, a-sistematica la disciplina del termine per impugnare un provvedimento amministrativo. Le ragioni che sono alla base di tale radicato orientamento interpretativo sono state rinvenute nelle necessità di individuare un punto di equilibrio tra quest'ultimo principio ed il principio di certezza delle situazioni giuridiche, atteso che, diversamente opinando, il rapporto pubblicistico controverso resterebbe esposto sine die ad iniziative giudiziarie in grado di mutare l'assetto degli interessi disciplinato dall'atto. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2018, n. 3075; Cons. Stato, sez. VI, 7 novembre 2023, n. 9578; Cons. Stato, Sez. VI, 31 luglio 2024, n. 6860).

2.3. L’applicazione al caso in esame di tale consolidato orientamento induce il Collegio a ritenere tardivo il ricorso di primo grado.

In punto di fatto, occorre rilevare che: i) la Variante generale contestata è stata approvata nel corso della seduta del consiglio comunale del 29 febbraio 2024; ii) l’approvazione della Variante generale è stata pubblicata sull’albo pretorio comunale il 7 marzo 2024; iii) il ricorso è stato notificato il 30 maggio 2024.

2.4. Tanto premesso, reputa il Collegio che, diversamente dal caso in cui il Consigliere il risulti assente sin dall’inizio dell’assemblea, il Consigliere che decide di abbandonare la seduta durante il suo svolgimento, in quanto si ritenga leso nelle sue prerogative dal comportamento della maggioranza, ha la immediata percezione della lesione delle sue prerogative ed è proprio per questo che assume la decisione di non continuare a partecipare ai lavori.

Tale conclusione trova riscontro nelle risultanze documentali in atti.

E in effetti, nella fattispecie in esame, i ricorrenti in primo grado hanno dedotto, a sostegno della causa petendi del ricorso di primo grado, la lesione del proprio munu s, lamentando che la modifica alla controdeduzione all’Osservazione n. 14 introdotta direttamente in sede consiliare abbia inciso sulle loro prerogative consiliari.

In quella sede i ricorrenti in primo grado hanno avuto la possibilità di discutere della proposta di variazione, di cui hanno quindi potuto ampiamente apprezzare il contenuto, prima di abbandonare l’aula in segno di protesta.

Ne consegue, alla luce del costante orientamento giurisprudenziale sopra esposto, che in quella sede essi hanno avuto quanto meno la percezione della lesività dell’atto relativo alla che la modifica alla controdeduzione all’Osservazione n. 14 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3075 del 2018.

2.5. La conclusione raggiunta trova riscontro nelle affermazioni che gli stessi appellati formulano nei loro scritti difensivi, ovvero che a fronte dell’atteggiamento “del tutto illegittimo ed antidemocratico serbato dal sindaco nel corso della seduta consiliare, i deducenti, negata la sospensiva ed ogni possibilità di compiutamente valutare i contenuti dell'emendamento presentato dalla maggioranza, ritenevano opportuno abbandonare l'aula, sia in segno di protesta, sia per evitare qualsivoglia avallo, anche solo implicito rispetto ad un atto potenzialmente illegittimo” (memoria appellati udienza del 26 agosto 2025, p. 9), e che “l’uscita dall’aula consiliare era l’unico strumento rimasto ai deducenti per evitare di fornire avallo a provvedimenti della cui legittimità i consiglieri non potevano essere certi, non essendo stati messi in condizione tale da poter sviluppare una riflessione approfondita sui temi sottesi all’emendamento irritualmente proposto” (memoria appellati udienza del 26 agosto 2025, p. 10).

2.6. Peraltro, anche a volere seguire l’iter argomentativo della decisione impugnata, secondo il quale il dies a quo per l’impugnazione della delibera n. 6/2024 decorre dal giorno della pubblicazione della delibera nell’albo pretorio (7 marzo 2024) i ricorrenti in primo grado avrebbero dovuto notificare il ricorso entro e non oltre il 6 maggio 2024, oppure entro il 21 maggio 2024 (considerando il periodo di vacatio di 15 gg. a partire dalla pubblicazione).

2.7. Né è possibile giungere a diverse conclusioni, ritenendo, come fanno le parti appellante nei loro scritti difensivi, che il termine per l’impugnazione avrebbe dovuto farsi decorrere dalla pubblicazione dell’avviso di adozione della delibera sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia, ai sensi dell’art. 13, co 11, della legge regionale n. 12/2005, secondo cui “gli atti di PGT acquistano efficacia con la pubblicazione dell’avviso della loro approvazione definitiva sul Bollettino Ufficiale della Regione, da effettuarsi a cura del comune”.

In senso contrario, occorre osservare che quest’ultima previsione disciplina esclusivamente gli effetti degli atti di governo del territorio (che, appunto, diventano efficaci con la pubblicazione sul BURL dell’avviso di approvazione della delibera di consiglio comunale) e non già a far decorrere i termini per contestare l’asserita illegittimità della deliberazione consiliare per asserita violazione del munus consiliare).

3. Il Collegio ritiene non necessario, alla luce dell’accoglimento del primo assorbente del primo motivo dell’atto di appello e di quello contenuto dell’atto di opposizione di terzo, esaminare anche gli ulteriori motivi, in quanto dall’eventuale loro accoglimento la parte appellante non potrebbe trarre maggiore utilità.

4. Alla luce delle osservazioni che precedono, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della decisione impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

5. In ragione della parziale novità delle questioni sottese al gravame in esame, il Collegio ravvisa eccezionali ragioni, ex artt. 26 comma 1 cod. proc. amm. e 92 comma cod. proc. civ., per compensare integralmente le spese del doppio grado giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando:

a) accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado;

b) compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo AT, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

UI FU, Consigliere, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
UI FU	Vincenzo AT

IL SEGRETARIO