Pubblicato il 05/05/2026

N. 03525/2026REG.PROV.COLL.

N. 03614/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3614 del 2026, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Alfonso Capotorto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Sottocommissione Elettorale Circondariale del Comune di Lauro, non costituita in giudizio;
Prefettura Ufficio Territoriale del Governo Avellino e Ministero dell'Interno, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

nei confronti

DR HI, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Vitale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. 794/2026, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Prefettura Ufficio Territoriale del Governo di Avellino, del Ministero dell'Interno e di DR HI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella udienza speciale elettorale del giorno 5 maggio 2026 il Consigliere AN AS e uditi per le parti l’avvocato Alfonso Capotorto e l'avvocato dello Stato Veronica Chiappiniello. Si dà atto che l'avvocato Domenico Vitale ha depositato istanza di passaggio in decisione senza discussione.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

1. Con delibera n. 122 del 25 aprile 2026, la Sottocommissione Elettorale Circondariale del Comune di Lauro ricusava la lista dei candidati denominata "Quindici nel Cuore", con candidato alla carica di Sindaco il sig. -OMISSIS-, in ragione della incandidabilità di quest'ultimo ex art. 143, comma 11, d.lgs. n. 267/2000.La ricusazione si fondava sulla declaratoria di incandidabilità del sig.

-OMISSIS- pronunciata con sentenza del Tribunale di Avellino dell'8 luglio 2024, confermata con decreto della Corte di Appello di Napoli del 26 novembre 2024 (passato in giudicato), " in relazione ai due turni elettorali successivi al decreto del Presidente della Repubblica dissolutivo del Consiglio comunale di Quindici del 27 aprile 2024 ".

2. -OMISSIS- impugnava la predetta delibera dinanzi al TAR Campania – Salerno, deducendo:

- violazione dell'art. 3 l. n. 241/90;

- violazione e falsa applicazione dell'art. 143, comma 11, d.lgs. n. 267/2000 come modificato dall'art. 28, comma 1-bis, d.l. n. 113/2018;

- motivazione perplessa ed illogica;

- eccesso di potere per erroneità dei presupposti e per disparità di trattamento;

- carenza di accertamento.

Con motivi aggiunti, depositati il 28 aprile 2026, -OMISSIS- sollevava inoltre questione di legittimità costituzionale dell'art. 143, comma 11, d.lgs. n. 267/2000, come modificato dall’art. 28, comma 1 – bis , d.l. n. 113/2018, in riferimento agli artt. 3, 48, 51 e 113 della Costituzione.

3. Il T.A.R. per la Campania, con sentenza n. 794 del 2026, previo rigetto dell’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Prefettura, riteneva legittimo il provvedimento impugnato, affermando che l'incandidabilità ex art. 143, comma 11, d.lgs. 267/2000 " debba riguardare la prima tornata elettorale, di ciascun livello istituzionale, concernente il Comune oggetto dello scioglimento ”.

Il Collegio di prima istanza escludeva la sussistenza della lamentata disparità di trattamento per mancanza di " identità assoluta delle situazioni considerate ", ritenendo manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale.

4. In data 30 aprile 2026, -OMISSIS- ha proposto appello (R.G. n. 3562/2026) avverso la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma e successivamente, con memoria depositata in pari data, l’appellante ha dichiarato di non avere più interesse alla prosecuzione del giudizio. Con memoria del 4.5.2026, dopo la proposizione del presente ricorso, il sig. -OMISSIS- ha confermato la propria manifestazione di carenza di interesse a coltivare il suddetto appello.

5. A seguito della dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse, questa Sezione, con sentenza n. 3521 del 2026, ha dichiarato l’improcedibilità dell’appello.

6. In data 2 maggio 2026, -OMISSIS- ha riproposto appello (R.G. n. 3614/2026) avverso la sentenza del T.A.R. per la Campania, n. 794 del 2026, sollevando le seguenti censure: “ 1. Error in iudicando – Violazione e falsa applicazione dell’art. 143, comma 11, d.lgs. n. 267/2000. Errore di diritto nell’interpretazione della portata dell’incadidabilità. Violazione dei principi costituzionali di stretta interpretazione delle norme limitative del diritto di elettorato passivo; 2. Error in iudicando – Eccesso di potere per disparità di trattamento. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 e del principio di par condicio. Errore nei presupposti di fatto e di diritto; 3. Errore di diritto nella valutazione della questione di legittimità costituzionale. Rilevanza e non manifesta infondatezza della questione. Violazione dell’obbligo di rimessione alla Corte costituzionale; 4. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Difetto di istruttoria e carenza di motivazione. Erroneità della sentenza impugnata nella valutazione della fondatezza delle censure relative ai presupposti dello scioglimento; 5. Violazione e falsa applicazione dell’art. 143, comma 11, d.lgs. n. 267/2000. Insussistenza del nesso di causalità tra le condotte contestate e lo scioglimento del consiglio comunale. Difetto di responsabilità personale dell’amministratore. Mancata dimostrazione che le condotte abbiano dato causa o concausa allo scioglimento. 6. In ogni caso per l’effetto devolutivo dell’appello proposto si considerano riproposti i motivi di ricorso e dei motivi aggiunti in primo grado nonché tutte le eccezioni e deduzioni difensive articolate, insistendo nell’integrale accoglimento degli stessi”.

7. La Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo di Avellino si è costituita in giudizio, chiedendo dichiararsi l’inammissibilità, ovvero il rigetto del ricorso in appello, mentre il Ministero dell’Interno si è costituito ai sensi dell’art. 55 d.lgs. n. 104 del 2010.

8. DR HI si è difeso, concludendo per l’inammissibilità del gravame e per il rigetto delle censure nel merito.

9. All’udienza del 5 maggio 2026, la causa è stata assunta in decisione.

IR

10. L’appello è inammissibile per consumazione del potere di impugnazione.

Va premesso in fatto che in data 30 aprile 2026, -OMISSIS- ha proposto appello (R.G. n. 3562/2026) avverso la medesima sentenza oggetto dell’odierno gravame, chiedendone la riforma, e successivamente, con memoria depositata in pari data, l’appellante ha dichiarato di non avere più interesse alla prosecuzione del giudizio.

Con memoria del 4.5.2026, ha confermato la dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse alla prosecuzione del giudizio, riferendo testualmente che: “ I termini eccezionalmente brevi (cui si raggiunge la eccezionalità delle festività congiunte) avevano, in un primo momento, indotto alla presentazione del ricorso. Compatibilmente con la riduzione dei termini ordinari in un primo momento si era prodotta l’istanza per sopravvenuta carenza di interesse. Ora si ribadisce con tale memoria in pari data la sopravvenuta carenza di interesse”.

A seguito della dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse, questa Sezione, con sentenza n. 3521 del 2026, depositata in data 5 maggio 2026, ha dichiarato l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse

Il presente gravame, iscritto al numero R.G. 3614/2026, è stato depositato dall’appellante in data 2 maggio 2026 e ne è seguita la notifica alle controparti.

10.1. Nell’ordinamento processuale civile vige il principio generale della consumazione del potere di impugnazione, per effetto del quale, la parte che abbia esercitato tale potere esaurisce la facoltà di critica della decisione che lo pregiudica, senza poter proporre una successiva impugnazione, salvo che la prima impugnazione sia invalida, non sia stata ancora dichiarata inammissibile o improcedibile e venga rispettato il termine di decadenza previsto dalla legge.

Il principio è desumibile dall’art. 358 c.p.c., secondo cui: ‘ l’appello dichiarato inammissibile o improcedibile non può essere riproposto, anche se non è decorso il termine fissato dalla legge ’; e dall’art. 387 c.p.c. secondo cui: ‘ il ricorso dichiarato inammissibile o improcedibile non può essere riproposto, anche se non è scaduto il termine fissato dalla legge ’.

Inoltre, secondo quanto dispone l’art. 338 c.p.c.: ‘ l’estinzione del procedimento di appello o di revocazione nei casi previsti nei numeri 4 e 5 dell’articolo 395 fa passare in giudicato la sentenza impugnata, salvo che ne siano stati modificati gli effetti con provvedimenti pronunciati nel procedimento estinto ’.

Pertanto, ove la stessa sentenza di appello venga impugnata tempestivamente con due ricorsi (per cassazione, o di appello se si tratta di una sentenza di primo grado), proposti l’uno di seguito all’altro, si pongono due sole alternative, a seconda che il primo di essi abbia, o meno, validamente introdotto il giudizio: nell’un caso, il ricorso successivamente proposto va dichiarato inammissibile; nell’altro, invece, deve essere esaminato in ragione dell’inammissibilità del primo (Cass. n. 20537 del 2020; id . n. 24332 del 2016).

I suddetti principi trovano applicazione al processo amministrativo per il rinvio esterno disposto dall’art. 39 c.p.a., in quanto si tratta di disposizioni che indubbiamente esprimono orientamenti generali.

10.2. Secondo un indirizzo della giurisprudenza processualistica amministrativa più ampio, l’effetto consumativo (di cui agli artt. 358 e 387 c.p.c.) discende automaticamente dalla mera riproposizione del primo gravame, indipendentemente dalla decisione di inammissibilità o di improcedibilità della prima impugnazione.

In sostanza, il diritto di impugnazione di una sentenza sfavorevole si consuma con il suo valido esercizio, per cui l’avvenuta proposizione del gravame, indipendentemente dalla dichiarazione di improcedibilità (Cons. Stato, n. 9801 del 2022), preclude la possibilità di dedurre successivamente ulteriori motivi di impugnazione, anche qualora il termine decadenziale non sia ancora scaduto (Cons. Stato, n. 5915 del 2004; C.G.A.R.S., n. 654 del 2021).

Tale interpretazione non è condivisa da questo Collegio, non potendo fare a meno di rilevare come la lettera dell’art. 338 c.p.c., secondo cui l’estinzione del procedimento di appello fa passare in giudicato la sentenza impugnata, e del successivo art. 358 c.p.c., inducono a ritenere che soltanto la formale dichiarazione di estinzione, inammissibilità o improcedibilità comporti il passaggio in giudicato della sentenza gravata e precluda la rinnovazione dell’appello, con conseguente consunzione del mezzo ordinario.

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con sentenza n. 8486 del 2024, hanno precisato infatti che: “ Il principio di consumazione dell’impugnazione non esclude che, fino a quando non intervenga una declaratoria di inammissibilità, possa essere proposto un secondo atto di impugnazione, immune dai vizi del precedente, destinato a sostituirlo e relativo anche ai capi della sentenza diversi da quelli oggetto del precedente atto di impugnazione”.

Pertanto, la consumazione del potere di impugnazione consegue, sulla base del tenore delle disposizioni sopra richiamate, solamente alla dichiarazione di inammissibilità o improcedibilità dell’appello, salvo che la prima impugnazione sia invalida, e presuppone che l’impugnazione sia stata rivolta contro un provvedimento idoneo a costituire giudicato in senso formale.

La giurisprudenza di legittimità ha osservato che: ‘ Nell’ordinamento processuale civile vige il principio generale della consumazione del potere di impugnazione, per effetto del quale, una volta che la parte abbia esercitato tale potere, esaurisce la facoltà di critica della decisione che lo pregiudica, senza che possa proporre una successiva impugnazione, salvo che la prima impugnazione sia invalida, non sia stata ancora dichiarata inammissibile o improcedibile e venga rispettato il termine di decadenza previsto dalla legge’ (Corte di Cass. n. 24332 del 2016).

Infatti, in linea con questo indirizzo, in fattispecie riguardante l’invalidità dell’atto di impugnazione, la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, n. 4266 del 2021) ha rilevato che, ove l’atto invalido sia oggettivamente inidoneo a consumare il diritto di impugnazione, è consentito alla parte di proporre una nuova impugnazione sostitutiva della precedente, seppure a due condizioni: la prima è che i termini per l’appello non siano già decorsi e la seconda è che non sia stata già emessa una sentenza dichiarativa dell’inammissibilità o dell’improcedibilità della prima impugnazione proposta.

Il principio in esame trova un presupposto logico nel divieto di frazionamento delle impugnazioni ed è affermato da costante giurisprudenza di legittimità nell’ambito del processo civile.

Il divieto di frazionamento delle impugnazioni prevede che la parte non può presentare diverse impugnazioni, pur nella pendenza del termine, dovendo concentrare tutte le sue censure nel primo atto di gravame.

Nel codice amministrativo è prevista una deroga al suddetto divieto, con riguardo alla possibilità di proporre motivi aggiunti in appello, qualora una parte venga successivamente a conoscenza di documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado da cui emergano vizi degli atti o dei provvedimenti amministrativi impugnati.

Inoltre, una limitata eccezione a tali principi è prevista anche nel solo caso in cui il primo atto di impugnazione sia stato proposto in modo irrituale e ad esso segua un secondo atto diretto a sostituire il precedente viziato, nel rispetto dei termini perentori previsti dalla normativa e antecedentemente alla dichiarazione di inammissibilità o di improcedibilità della prima impugnazione.

Tale interpretazione ermeneutica è stata ribadita dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 6 del 2022, la quale ha chiarito, con riferimento al processo amministrativo, cosa si intenda per ‘ consumazione del potere di impugnazione’ , ed ha precisato che la consumazione del potere di impugnazione consegue solamente alla dichiarazione di inammissibilità o improcedibilità dell’appello e presuppone che l’impugnazione sia stata rivolta contro un provvedimento idoneo a costituire giudicato in senso formale.

Perché si verifichi la consumazione è necessario che la seconda impugnazione sia della stessa specie della prima, anche se potrà basarsi su motivi diversi dalla prima.

L’Adunanza plenaria, in particolare, ha esaminato la questione della ammissibilità della seconda impugnazione in fattispecie in cui il primo atto di impugnazione sia invalido, e quindi oggettivamente inidoneo a consumare il diritto di impugnazione per un vizio formale o sostanziale, ritenendo che possa essere consentito alla parte di proporre una nuova impugnazione sostitutiva della precedente seppure a due condizioni: i termini per l’appello non siano già decorsi; non sia stata già emessa una sentenza dichiarativa dell’inammissibilità o dell’improcedibilità della prima impugnazione proposta.

Nella specie, aderendo alla tesi del principio di consumazione dell’impugnazione quale risulta dal processo civile, l’Adunanza ha ritenuto che vi è mera irregolarità sanabile, con conseguente applicabilità del regime di cui all’art. 44, comma 2, c.p.a., nel caso di un ricorso notificato privo di firma digitale, sicchè il ricorrente può provvedere direttamente a rinotificare l’atto con firma digitale, ancor prima che il giudice ordini la rinnovazione della notifica.

10.3. Da siffatti rilievi consegue che l’impugnazione di una parte, una volta ritualmente proposta, preclude alla stessa di formulare in un successivo momento degli altri profili di gravame o di riproporre le stesse censure, anche se il relativo termine non sia ancora scaduto, attraverso un nuovo atto di impugnazione.

Quest’ultimo, quindi, se proposto, andrà dichiarato inammissibile e della validità o invalidità dell’impugnazione si dovrà giudicare avuto riguardo esclusivamente al primo atto. A tale regola si farebbe eccezione in un solo caso, ossia quando il primo atto di impugnazione notificato presenti vizi che lo rendano addirittura inammissibile o improcedibile: in questo caso l’atto sarebbe oggettivamente inidoneo a consumare il diritto di impugnazione, ragione per cui sarebbe possibile per la parte proporre una nuova impugnazione sostitutiva della precedente, a condizione ovviamente che i relativi termini non siano decorsi e non sia nel frattempo intervenuta una sentenza dichiarativa dell’inammissibilità o improcedibilità della prima impugnazione proposta.

Tali circostanze, nella presente vicenda processuale, non sono riscontrabili.

10.4. Per quanto riguarda il caso in esame, infatti, la valida instaurazione del giudizio con il primo ricorso in appello e la sentenza dichiarativa di improcedibilità n. 3521 del 2026 per sopravvenuta carenza di interesse resa da questa Sezione prima della decisione del presente giudizio, rende inammissibile il gravame.

L’appellante, infatti, ha riproposto la seconda impugnazione nei confronti della medesima sentenza della stessa specie di quella dichiarata improcedibile da questo Consiglio di Stato, sollevando in sostanza le medesime censure, e senza che siano ravvisabili ragioni di invalidità del primo ricorso in appello iscritto al R.G. 3562/2026.

Il comportamento processuale dell’appellante, inoltre, è apparso distonico, avendo lo stesso confermato, con memoria depositata in data 4.5.2026 (nell’ambito del ricorso R.G. 3562/2026), ossia dopo l’introduzione del presente giudizio (proposto avverso la medesima sentenza), la sopravvenuta carenza di interesse del primo appello, sulla base del rilievo che: “ I termini eccezionalmente brevi (cui si raggiunge la eccezionalità delle festività congiunte) avevano, in un primo momento, indotto alla presentazione del ricorso. Compatibilmente con la riduzione dei termini ordinari in un primo momento si era prodotta l’istanza per sopravvenuta carenza di interesse. Ora si ribadisce con tale memoria in pari data la sopravvenuta carenza di interesse”.

Pertanto, non si può predicare che il potere di impugnazione non si fosse già consumato al momento della proposizione del secondo appello (R.G. 3614/2026), stante la dichiarazione di improcedibilità del primo (R.G. 3562/2026) resa con sentenza n. 3521/2026 di questa Sezione, intervenuta prima della decisione del presente giudizio, essendo tale conseguenza processuale certamente prevedibile, alla luce del fatto che lo stesso appellante ha tenuto a precisare, con la suddetta memoria del 4.5.2026, di non avere interesse alla decisione sul primo appello, in questo modo violando il divieto di frazionamento delle impugnazioni.

Ciò premesso, ogni questione e deduzione prospettata dalle parti deve ritenersi assorbita, atteso che, secondo le regole processuali, quando il giudice dichiara inammissibile o improcedibile la domanda, un capo di essa, o un motivo di impugnazione, si spoglia della ‘potestas iudicandi’ , con la conseguenza che le eventuali argomentazioni attinenti al merito delle censure dichiarate improcedibili (o inammissibili), impropriamente inserite nella sentenza, sono prive di effetti giuridici, in quanto inutiliter data , essendo ininfluenti ai fini della decisione (Corte di Cass. ord. n. 11675 del 2020; id. ord. n. 8821 del 2022; id . ord. n. 19661 del 2022, id. ord. n. 4717 del 2023; Cons. Stato, n. 7148 del 2025).

11. In definitiva, l’appello va dichiarato inammissibile e la sentenza impugnata va confermata.

12. Le spese di lite del grado, tenuto conto delle ragioni della decisione e della peculiarità della vicenda processuale, vanno interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, dichiara inammissibile l’appello in epigrafe indicato.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PA OV NI TI, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

AN AS, Consigliere, Estensore

L'TE	IL PRESIDENTE
AN AS	PA OV NI TI

IL SEGRETARIO