Pubblicato il 28/03/2025

N. 02617/2025REG.PROV.COLL.

N. 08153/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8153 del 2024, proposto da
GA RE s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Todarello, Andrea Zoppini, Andrea Conforto, Giorgio Vercillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Feltre, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Gaz, Enrico Gaz, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 1025/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Feltre;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti gli avvocati Boldi in delega orale di Zoppini, Conforto, Vercillo e Gaz Alberto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Feltre, con deliberazione consiliare n. 43 del 16 maggio 2016, ha approvato la stima unilaterale del valore industriale degli impianti e del valore di rimborso spettante al concessionario uscente in vista dell’espletamento della gara – da parte del Comune di Belluno, quale stazione appaltante delegata ai sensi dell’art. 2, comma 1, del d.m. 12 novembre 2011, n. 226 – per l’affidamento del servizio pubblico di distribuzione del gas naturale nel relativo ambito territoriale minimo (A.TE.M. Belluno): una stima predisposta dal solo ente locale a seguito della ritenuta non condivisibilità delle valutazioni compiute dal gestore uscente.

Successivamente il Comune di Feltre ha comunque proseguito il contradditorio con il gestore del servizio – ossia la società GA RE s.p.a. (nel prosieguo, anche solo: GA), titolare della concessione rep. n. 12709/446 del 23 luglio 1987 –, senza tuttavia addivenire ad una soluzione condivisa sullo stato di consistenza degli impianti e sul conseguente valore residuo: sicché l’Amministrazione, con nota del Sindaco prot. 19385 del 19 settembre 2018, ha comunicato alla controparte la definitiva chiusura del tavolo tecnico in precedenza instaurato tra le parti.

Infine il Comune di Feltre, con deliberazione della Giunta comunale n. 232 del 22 ottobre 2018, ha “ preso atto della palese e radicale inconciliabilità delle posizioni di GA ” rispetto alla posizione assunta dalla stessa Amministrazione, con specifico riferimento, inter alia, al “ regime proprietario delle reti ricomprese nei piani di trasformazione urbanistica (lottizzazioni e altri piani attuativi) e realizzate a scomputo degli oneri di urbanizzazione dalla data di collaudo di dette opere ”, nonché al passaggio in proprietà comunale “ per devoluzione gratuita dal 01/01/2016 [delle] reti e impianti afferenti il servizio di distribuzione gas in esercizio realizzate a cura e spese del gestore dalle origini a tutto il 31/12/1986 ”.

Sempre con la delibera giuntale n. 232 del 2018, l’ente locale ha constatato l’intervenuta scadenza naturale della concessione rilasciata a GA al 31 dicembre 2015 e, a fronte di tale circostanza, ha ritenuto di confermare il valore di rimborso degli impianti da riconoscere al gestore uscente, per come determinato mercé la predetta deliberazione consiliare n. 43 del 2016, nell’importo di € 4.162.727,00, in relazione alla “ porzione di impianti in esercizio al 31/12/2015 e ritenuti di sua proprietà ”. Inoltre, l’Amministrazione ha riscontrato l’avvenuta “ maturazione dei presupposti per l’iscrizione nelle scritture contabili e stato patrimoniale dell’Ente degli impianti di proprietà comunale oggetto di devoluzione gratuita nel patrimonio dell’Ente Locale a far data dal 1/1/2016 con ogni conseguenza in ordine alla rendita comunque denominata della medesima porzione di impianti spettante al Comune ”.

Avverso la summenzionata deliberazione giuntale, nonché gli atti presupposti, la GA ha proposto ricorso innanzi al TAR Veneto, articolando i seguenti motivi di gravame: 1) violazione degli art. 41 e 97 della Costituzione; violazione e falsa applicazione delle pattuizioni inter partes con particolare riferimento all’art. 2 dell’atto rep. n. 12709/446 del 23.7.1987; violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 164/00; violazione e falsa applicazione dell’art. 7 del d.m. n. 226/2011; eccesso di potere per irragionevolezza e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto; 2) Violazione degli art. 41 e 97 della costituzione; violazione e falsa applicazione delle pattuizioni inter partes ; violazione e falsa applicazione dell’art. 14, comma 7, d.lgs. n. 164/00; violazione e falsa applicazione dell’art. 8 del d.m. n. 226/2011; violazione e falsa applicazione della disciplina tariffaria di cui alla delibera 367/2014/r/gas e ss.mm.ii.; violazione del principio dell’affidamento; eccesso di potere per irragionevolezza e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto.

In via subordinata, GA ha censurato la deliberazione giuntale n. 232 del 2018 laddove – dopo aver constatato l’effettivo trasferimento a titolo gratuito in favore dell’ente locale della parte dei cespiti in discussione, a far data dall’1 gennaio 2016 – ha stabilito che la “ rendita comunque denominata della medesima porzione di impianti spettante al Comune ” debba essere posta a carico della società GA, nella sua qualità di attuale gestore del servizio, stante la proroga disposta dall’art. 14, comma 7, del d.lgs. n. 164 del 2000. Tale decisione si porrebbe in contrasto, nella prospettiva esposta nel gravame, con l’art. 8, comma 3, del d.m. n. 226 del 2011, secondo cui è unicamente il nuovo gestore vincitore della gara d’ambito a doversi far carico dell’onere di corrispondere al Comune “ la remunerazione del relativo capitale investito netto ”.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Feltre ha preliminarmente eccepito l’irricevibilità e inammissibilità del ricorso. Nel merito, ne ha chiesto il rigetto, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 1025/24 il TAR Veneto, superate le eccezioni preliminari di parte resistente, ha rigettato, nel merito, il proposto ricorso.

Avverso tale statuizione giudiziale GA ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) error in iudicando ; violazione degli artt. 29 e 34 c.p.a, nonché dell’art. 2 dell’Atto rep n. 12709/446 del 23.7.1987; violazione del d. lgs. n. 164/2000, dell’art. 7 d.m. n. 226/11, degli artt. 1362 ss. c.c. e degli artt. 41 e 97 Cost; eccesso di potere; 2) error in iudicando ; violazione degli artt. 29 e 34 c.p.a; violazione dell’art. 14 co. 7 d. lgs. n. 164/2000, dell’art. 8 co. 3 d.m. n. 226/11, degli artt. 1362 ss. c.c, degli artt. 11 e 12 preleggi e degli artt. 41 e 97 Cost; eccesso di potere.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti impugnati in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Feltre ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 13.3.2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è infondato.

3. Con il primo motivo di appello (pp. 9-14), GA lamenta la violazione della Convenzione -rep. n. 12709/446 del 23.7.1987, avente ad oggetto la concessione del servizio di distribuzione del gas nel Comune di Feltre (di seguito: la Convenzione), per le ragioni riassunte nei termini seguenti:

- vi sarebbe violazione dell’art. 2 Convenzione, che stabilirebbe la proprietà, in capo al concessionario, di tutti gli impianti per la distribuzione del gas siti nel Comune di Feltre, indipendentemente dalla data di scadenza del rapporto concessorio;

- vi sarebbe violazione dell’art. 5 Convenzione, che attribuirebbe ad GA il diritto di ritenzione dell’intera rete nel caso in cui il Comune, al momento della riconsegna degli impianti, non provvedesse al pagamento del valore di rimborso previsto dall’art. 2.

In particolare, ad avviso dell’appellante, ai fini dell’acquisizione della disponibilità degli impianti in capo al Comune, non sarebbe sufficiente la scadenza naturale della Convenzione (pacificamente avvenuta, anche secondo GA, il 31.12.2015), ma occorrerebbe “ l’intervenuta cessazione effettiva del servizio (verificatasi il 31.1.2024, n.d.a.) con contestuale pagamento del valore di rimborso in favore del gestore uscente ” (cfr. atto di appello, p. 12).

Le censure sono infondate.

4. Ai sensi dell’art. 2 Convenzione: “ la concessione ha la durata di 29 (ventinove) anni a partire dal 1/1/1987 (primo gennaio ottantasette). Alla data di scadenza della concessione tutti gli impianti di distribuzione del gas di proprietà della Concessionaria siti in Comune, potranno essere rilevati dal Comune stesso ed il valore da corrispondere alla Concessionaria sarà quello di stima industriale decurtata del valore di stima industriale di tutti gli impianti di distribuzione gas, allacciamenti compresi) realizzati dall’inizio della Convenzione a rogito del Segretario Comunale di Feltre in data 1/12/1965 Rep. numero 4982/408 […] sino alla data del 31/12/86 ancora esistenti e non previsti nel progetto allegato […] alla presente convenzione ”.

Dispone poi l’art. 5 co. 2 Convenzione che: “ la Concessionaria avrà il diritto di ritenzione o prosecuzione di gestione qualora alla normale scadenza della concessione, il Comune non potesse eseguire contestualmente alla consegna degli impianti il pagamento degli importi dovuti alla Società così come previsto all’art. 2 della presente convenzione ”.

5. Orbene, come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, la facoltà concessa al civico ente di acquisire “ alla data di scadenza della concessione tutti gli impianti di distribuzione del gas di proprietà della concessionaria ”, implica necessariamente che gli altri impianti presenti nel territorio comunale e non di proprietà della concessionaria, realizzati dal 1°.12.1965 al 31.12.1986, vengano acquisiti ipso iure dal Comune alla scadenza del rapporto.

Per tali ragioni, il dies a quo di decorrenza di efficacia della devoluzione gratuita degli impianti non di proprietà della concessionaria deve farsi risalire “ alla data di scadenza della concessione ” (art. 2 Convenzione cit.), non avendo senso, altrimenti, specificare la diversa disciplina da riservare agli impianti di proprietà della concessionaria.

6. Detto in altri termini, l’art. 2 della Convenzione ha previsto un doppio termine di acquisizione degli impianti di distribuzione del gas esistenti nel territorio comunale:

- gli impianti di proprietà della concessionaria “possono” essere acquisiti alla scadenza della concessione; in tal caso, l’acquisto è subordinato all’esplicita manifestazione in tal senso da parte del Comune, titolare di una facoltà discrezionale in tal senso (“ potranno essere rilevati dal Comune ”), e previo pagamento di un corrispettivo pari alla differenza tra la “ stima industriale e il valore di stima industriale di tutti gli impianti di distribuzione gas ”;

- gli impianti non di proprietà della concessionaria vengono acquisiti ipso iure dal Comune alla scadenza della concessione.

7. Tale interpretazione dei termini di acquisto degli impianti in esame è ulteriormente supportata:

a) dalla previsione, sempre contenuta nell’art. 2 Convenzione, secondo cui l’importo da corrispondere a GA per l’acquisto degli impianti di sua proprietà è dato dalla differenza tra la stima industriale e: “ il valore di stima industriale di tutti gli impianti di distribuzione gas ”; dunque: “ di tutti gli impianti ”, e non solo di quelli di proprietà della concessionaria;

b) dall’art. 5 Convenzione, che come sopra detto attribuisce alla concessionaria il diritto di ritenzione (ovvero quello di prosecuzione della gestione), qualora alla scadenza della concessione il Comune non possa provvedere al “ pagamento degli importi dovuti alla Società così come previsto all’art. 2 della presente convenzione ”. Orbene, il credito assistito dal beneficium retentionis è unicamente quello riferito agli impianti “ di proprietà della concessionaria ”, non essendo giuridicamente concepibile un diritto di ritenzione a garanzia di beni di proprietà di terzi soggetti, tali dovendo ritenersi quelli non di proprietà della concessionaria, i quali alla scadenza della concessione non possono che essere rilevati gratuitamente dal Comune.

8. Tali conclusioni non sono scalfite dalla previsione di cui all’art. 7 co. 1 d.m. n. 226/11, posto che, in primo luogo, per il principio generale delle successioni di leggi nel tempo (art. 11 preleggi) tali previsioni normative non possono che operare per il futuro, vale a dire per le convenzioni stipulate successivamente alla loro entrata in vigore, non potendo invece in alcun modo derogare ad assetti convenzionali sottoscritte prima di tale momento, come appunto nel caso di specie.

Premessa la natura assorbente di quanto or ora chiarito, rileva il Collegio, ad abundantiam , che ai sensi del citato art. 7 co. 1 d.m. n. 226/11: “ Nel caso in cui la concessione preveda a fine affidamento la devoluzione gratuita di una porzione di impianto, l’Ente locale concedente acquisisce la proprietà di tale porzione di impianto se:

a) alla data di cessazione effettiva dell’affidamento si è raggiunta la scadenza naturale del contratto;

b) o si è nelle condizioni previste nell'articolo 5, comma 14, lettera b), previo pagamento, da parte dell'Ente locale, del valore di rimborso al gestore uscente ivi determinato ”.

9. Pertanto, in virtù di tale previsione normativa:

- se la scadenza naturale della convenzione si verifica prima della cessazione dell’affidamento, la devoluzione gratuita opera ipso iure ;

- ove invece l’effettiva cessazione è anticipata rispetto alla scadenza naturale della concessione, occorre che il Comune provveda alla corresponsione del valore di rimborso, determinato nei termini di cui all’art. 5 co. 14 d.m. n. 226/11 cit.

10. Orbene, nella fattispecie in esame il rapporto concessorio è giunto alla sua naturale scadenza il 31.12.2015, prima del subentro nel servizio (avvenuto in data 1.2.2024), sicché la proprietà degli impianti che non siano di proprietà della concessionaria si è verificata ipso iure alla data del 31.12.2015.

11. Nessun rilievo assume infine il contratto di servizio sottoscritto tra GA e il Comune di Belluno, trattandosi di evento ampiamente sopravvenuto rispetto alla Convenzione di cui si discute, che non può pertanto condizionare in chiave interpretativa il contenuto di quest’ultima.

12. Per tali ragioni, il primo motivo di gravame è infondato, e va dunque disatteso.

13. Con il secondo motivo di gravame (pp. 15-26) l’appellante lamenta l’errore compiuto dal giudice di prime cure in punto di rendita da corrispondere al Comune sulla porzione di impianti ad esso spettanti. Ad avviso dell’appellante, la pretesa di corresponsione di una rendita si porrebbe in contrasto con l’art. 8 co. 3 d.m. n. 226/11, oltre che con “l’atto aggiuntivo” del 7.4.2010.

L’assunto è infondato.

14. Avendo – per le ragioni sopra esposte – il Comune acquisito la proprietà di parte degli impianti sin dal 1°.1.2016 (giorno successivo alla scadenza naturale della Convenzione – 31.12.2015), è di tutta evidenza che GA è tenuta a corrispondere al civico ente una rendita per il loro utilizzo, non essendo dato nell’ordinamento giuridico uno spostamento patrimoniale privo di causa giustificatrice. Pertanto, a far data dal 1°.1.2016 sono dovute al Comune sia la remunerazione del capitale investito, sia le relative quote di ammortamento, trattandosi di facoltà strettamente connesse al proprio diritto dominicale, del cui valore non si comprende a qual titolo l’appellante se ne dovrebbe appropriare.

In particolare, ai fini della quantificazione del relativo importo, il riferimento all’art. 8 co. 3 d.m. n. 226/11 è stato operato unicamente in chiave oggettiva, al fine cioè di avere un parametro che scongiurasse l’arbitrio del civico ente. Per tali ragioni, anche sotto tale profilo l’atto impugnato si sottrae alle lamentate censure.

15. Tale ricostruzione, infine, non è in alcun modo smentita dal contenuto del c.d. atto aggiuntivo del 7.4.2010. Invero, in disparte il profilo – già di per sé assorbente – relativo alla novità (e dunque inammissibilità) del rilievo, è comunque decisivo, nel merito, rilevare che trattasi di atto a contenuto transattivo, stipulato per la realizzazione di esigenze a contenuto specifico, e che è dunque inidoneo a disciplinare la misura della rendita derivante dall’utilizzazione, da parte di GA, di impianti di proprietà comunale.

16. Alla luce di tali considerazioni, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

17. Sussistono giusti motivi, legati alla novità delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025, con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Michele Palmieri	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO