Pubblicato il 05/03/2026

N. 01773/2026REG.PROV.COLL.

N. 06537/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6537 del 2025, proposto dal Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Zoppini, Antonio Pugliese e Giorgio Vercillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il signor SC LO Di IO, rappresentato e difeso dall’avvocato Filippo Traviglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio, Sezione Quinta Ter , n. 11365 del 10 giugno 2025, resa inter partes , concernente il rigetto della richiesta di verifica e certificazione (rvc) relativa al progetto per la realizzazione di un intervento di relamping nell’ambito del meccanismo dei certificati bianchi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor SC LO Di IO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 il consigliere GI TO e uditi per le parti gli avvocati Giulia Boldi per l’avv. Andrea Zoppini, Giorgio Vercillo e Filippo Traviglia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 2324 del 2021, proposto innanzi al T.a.r. Lazio, il signor SC LO Di IO aveva chiesto l’annullamento:

a ) della nota del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A. (non protocollata) ricevuta a mezzo PEC in data 16 dicembre 2020, avente ad oggetto “ rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0791974001416R088-1#3, presentata da AN OL DI IO ”;

b ) della nota del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A. prot. n. GSE/P20190075538 – 17/12/2019, avente ad oggetto “ preavviso di rigetto, ai sensi dell'art. 10 bis della Legge n. 241 del 1990, della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0791974001416R088-1#3, presentata da AN OL DI IO ”;

c ) di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso.

2. Occorre premettere che il signor Di IO, titolare di un’impresa individuale operante nel settore dell’efficienza energetica, presentava al Gestore dei Servizi Energetici – GSE un progetto per la realizzazione di un intervento di relamping , consistente nella sostituzione di corpi illuminanti con tecnologia LED, presso lo stabilimento della società Finder S.p.A., nell’ambito del meccanismo dei certificati bianchi (Titoli di Efficienza Energetica – TEE). Presentata la Proposta di Progetto e Programma di Misura (PPPM) e due Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) la seconda, identificata con il codice RVC n. 0791974001416R088-1#3, veniva rigettata con provvedimento del 16 dicembre 2020.

A sostegno del ricorso aveva, quindi, dedotto la regolare produzione dei risparmi energetici siccome effettuati solo a seguito del collaudo, la violazione del legittimo affidamento, il difetto di motivazione rafforzata e del necessario supplemento istruttorio.

3. Nella resistenza del GSE S.p.A., il Tribunale adìto (Sezione Quinta Ter ) ha così deciso il gravame al suo esame:

- lo ha accolto nei termini di cui in motivazione;

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il Tribunale ha richiamato il recente orientamento di questa Sezione II del Consiglio di Stato secondo cui “ una decisione amministrativa che incida negativamente su un procedimento già concluso favorevolmente, senza che siano intervenuti elementi nuovi, deve qualificarsi come esercizio del potere di autotutela. Come tale, essa è soggetta ai requisiti di forma, di tempo e di motivazione rafforzata previsti dall’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990. In particolare, il riesame non può intervenire a distanza di anni dall’approvazione originaria, né può prescindere dalla valutazione dell’affidamento maturato nel privato e dalla comparazione con l’interesse pubblico concreto sotteso al ritiro dell’atto precedente ”.

Ha evidenziato, poi, il T.a.r. l’approvazione della proposta progettuale e, successivamente, l’accoglimento della prima richiesta di verifica e che “ Il repentino mutamento di indirizzo da parte dell’Amministrazione, avvenuto senza un adeguato contraddittorio e privo di motivazione specifica o di evidenze nuove, si pone in contrasto con i principi di coerenza, affidabilità e continuità dell’azione amministrativa, nonché con quelli di buona fede, proporzionalità e ragionevolezza che devono improntare il rapporto tra amministrazione e privato ”.

5. Avverso tale pronuncia il GSE ha interposto l’appello in trattazione, notificato e depositato il 7 agosto 2025, articolando n. 2 motivi di gravame (pagine 5-15) così rubricati:

I) ERROR IN IUDICANDO ET IN PROCEDENDO . VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 29, 31 E 34 C.P.A., VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 21- NONIES DELLA L. N. 241/1990 E 42 DEL D.LGS N. 28/2011. CONTRADDITTORIETÀ INTRINSECA DELLA MOTIVAZIONE. ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI E DEI DOCUMENTI DI CAUSA;

II) ERROR IN IUDICANDO ET IN PROCEDENDO (SOTTO ALTRO PROFILO). VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 29, 31 E 34 C.P.A., VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 21- NONIES DELLA L. N. 241/1990 E 42 DEL D.LGS N. 28/2011. VIOLAZIONE DEL C.D. EFFETTO DI INCENTIVAZIONE. CONTRADDITTORIETÀ INTRINSECA DELLA MOTIVAZIONE. ERRONEA VALUTAZIONE DEI FATTI E DEI DOCUMENTI DI CAUSA.

5.1. Si deduce, in particolare, che, contrariamente a quanto affermato dal T.a.r., a seguito della presentazione della PPPM, l’odierna appellata ha depositato non 2 ma 3 RVC prima di quella, n. 0791974001416R088-1#3, oggetto del presente giudizio ed i relativi rigetti si fonderebbero su motivazioni sovrapponibili a quelle poste dal Gestore a sostegno del provvedimento di rigetto in esame nel presente giudizio. Tali provvedimenti, peraltro, sono stati oggetto di autonoma impugnativa dinanzi al giudice amministrativo e i relativi giudizi sono stati dichiarati perenti dallo stesso T.a.r. Lazio con i decreti n. 605 del 2025 e n. 4134 del 2024. Si esclude che la Società possa aver maturato un legittimo affidamento, in quanto il rigetto della RVC oggetto del presente gravame (ossia la RVC n. 16R088-1#3) è intervenuto in data 16 dicembre 2020 e, dunque, non dopo quattro anni dall’ultimo rigetto della RVC n. 16R088-1#3, ricevuta dall’appellata in data 8 febbraio 2019 ed è stato l’ultimo di ben tre rigetti. Richiama poi un preciso orientamento di questo Consiglio di Stato, confermato di recente, secondo cui l’approvazione della PPPM e delle precedenti RVC non impedisce al GSE di rigettare le successive e singole RVC.

6. L’appellante ha concluso chiedendo la riforma dell’impugnata sentenza.

7. In data 17 dicembre 2025 il signor Di IO si è costituito in giudizio al fine di chiedere la declaratoria di inammissibilità o comunque il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 23 dicembre 2025 parte appellata ha prodotto articolata memoria al fine di insistere per il rigetto dell’appello. Richiama il precedente favorevole di questa Sezione ed evidenzia che l’atto impugnato in prime cure non si fonda, come si evince dalla pronuncia richiamata da parte avversa, sulla rilevata assenza del requisito di addizionalità.

9. In data 5 gennaio 2026 il GSE ha depositato in atti memoria di replica al fine di argomentatamente insistere per l’accoglimento del gravame. Ha ribadito che l’atto oggetto di contestazione non sarebbe qualificabile come autotutela di cui all’art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 trattandosi, nel caso di specie, di una dichiarazione afferente alla ultimazione del progetto in data successiva a quella di presentazione della PPPM contraddetta dagli elementi istruttori all’uopo acquisiti. Valorizza poi le fatture di installazione ai fini dell’individuazione dell’effettivo momento in cui il progetto ha iniziato a generare risparmi.

10. La causa, chiamata per la discussione all’udienza del 27 gennaio 2026, è stata trattenuta in decisione. Nel corso della discussione orale della causa le parti hanno argomentatamente insistito per le rispettive prospettazioni.

11. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da reputare fondato. I due motivi di gravame, per il loro tenore, sono suscettibili di essere esaminati congiuntamente.

12. Ai fini della disamina del gravame occorre ripercorrere le circostanze fattuali della vicenda di causa, avendo parte appellante opportunamente documentato non solo che trattasi del rigetto di una RVC che segue altre due non utilmente impugnate, ma anche che è ben più ridotto l’effettivo lasso temporale trascorso dall’ultimo rigetto.

La vicenda impone, quindi, di verificare se effettivamente l’iniziativa provvedimentale assunta dal GSE sia inscrivibile nell’alveo dell’autotutela o piuttosto rappresenti esplicazione del potere di verifica circa l’effettiva sussistenza dei presupposti per il conseguimento del beneficio energetico.

Occorre premettere a tal uopo che il provvedimento impugnato in prime cure si fonda sul seguente passaggio motivazionale:

- “ il progetto non è conforme a quanto disposto all’articolo 6, comma 2 del succitato D.M., che limita, a partire dal 1° gennaio 2014, l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi ai progetti "ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione . In particolare, sulla base delle fatture di installazione nelle quali ci si riferisce a diversi rapporti di intervento tecnico, risulta che l'intervento di installazione delle lampade sia stato ultimato o abbia iniziato a generare risparmi in data antecedente alla data di presentazione della PPPM in oggetto, ovvero il 24/03/2015 ”.

Da tale quadro argomentativo con evidenza deriva che non si attaglia alla vicenda di causa la pronuncia di questo Consiglio di Stato evocata da parte appellata (n. 3264 del 16 aprile 2025) in considerazione del fatto che l’atto si fonda su uno specifico accertamento e non sulla mera rivalutazione di elementi fattuali già noti al momento dell’emissione della RVC.

Detta pronuncia, peraltro, presenta il seguente passaggio argomentativo che conviene riproporre nel suo tratto testuale: “ può non ritenersi illegittima l’indiscriminata rimessa in discussione dei presupposti iniziali favorevolmente valutati, senza il rispetto delle necessarie garanzie e degli affidamenti in capo alle imprese direttamente coinvolte. Una volta, pertanto, che il procedimento si è concluso con il vaglio positivo degli elementi forniti dal privato, il riesame dei medesimi elementi, non indotto da successive emersioni, ovvero non dovuto a omissioni informative o false rappresentazioni, o inadempimenti ad obblighi assunti, deve seguire i canoni ed i presupposti dell’esercizio del potere di autotutela, sotto tutti i punti di vista, ivi compresa la denominazione formale ”.

Ebbene, da tali locuzioni è dato inferire che il descritto dictum non si attaglia al caso di specie proprio perché la impugnata pronuncia si fonda su elementi nuovi, frutto di apposita istruttoria, invece che sui “ medesimi elementi ”.

Risulta, quindi, non suscettibile di condivisione quanto al riguardo controdedotto da parte appellata appunto valorizzando la summenzionata sentenza ed escludendo che vi sia stata, in sostanza, una vera e propria “ analisi di documentazione diversa ”.

Del resto le circostanze fattuali a sostegno dell’iniziativa provvedimentale assunta dal GSE non risultano adeguatamente contraddette da parte appellata.

Questi, ripercorsa la disciplina di riferimento (art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012), valorizza le date che connotano, rispettivamente l’inizio (novembre 2014) e la conclusione (31 agosto 2015) dei lavori di realizzazione dell’intervento, dunque “ ben oltre la data di presentazione della PPPM ”. Tanto più che “ La data di prima attivazione dell’impianto, inoltre, ha subito uno slittamento temporale rispetto al termine inizialmente previsto nella PPPM approvata (luglio 2015) ” (cfr. memoria conclusionale, pag. 15).

Ebbene occorre innanzitutto rilevare che il GSE, come sinteticamente esposto in narrativa, ha correttamente ricostruito l’esatta dinamica procedimentale testualmente evidenziando, con il gravame in esame (pagg. 5-6), che “ oggetto di approvazione da parte del GSE in data 22.10.20216 [ rectius : 2016] è stata unicamente la prima RVC, recante n. 0791974001416R088 (doc. 6 e 7 fasc. 1° Di IO). 14. Successivamente, l’Appellante – come si evince anche dal Ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, p. 3 – ha presentato le RVC n. 0791974001416R088-1#1 (in data 29.9.2017) e la successiva RVC n. 0791974001416R088-1#2 (in data 28.9.2018), entrambe rigettate dal GSE, con provvedimenti del 19.3.2018 e 8.2.2019 (doc. 10 fasc. 1° Di IO) ”. Tali circostanze non risultano contraddette da parte appellata, la quale ha per giunta evidenziato che i ricorsi avverso tali provvedimenti venivano dichiarati “ perenti ” (cfr. pag. 3 della memoria conclusionale).

Ebbene, ripercorsa in siffatti termini l’esatta complessa dinamica procedimentale, non può utilmente sostenersi che il Gestore non fosse munito del relativo potere di controllo e verifica.

Va, infatti, ribadito in questa sede un preciso e condivisibile orientamento espresso da questa Sezione con la recente pronuncia n. 5028 dell’11 giugno 2025, secondo cui: “ il GSE, essendo il soggetto deputato all’erogazione di incentivi pubblici, mantiene in ogni fase il potere di verifica e controllo circa la spettanza degli stessi. Alla luce di quanto evidenziato non vi è dubbio, dunque, in ordine alla possibilità per il GSE di censurare e rigettare anche la singola RVC. ”.

Le osservazioni sul punto di parte appellata non possono essere condivise fondandosi su profili di una dinamica procedimentale che non si attagliano alla vicenda di causa.

Rimarca parte appellata che il GSE avrebbe provveduto alla “ mera rivalutazione degli elementi istruttori già compiutamente analizzati ” per cui il potere esercitato dovrebbe qualificarsi in termini “ di autotutela decisoria, soggiacendo, dunque, ai presupposti di legge e alle garanzie procedimentali, tra le quali anche l’onere di una motivazione rafforzata, dettate dall’art. 21-nonies della l. 241/1990 ”.

Va ribadito sul punto quanto precedentemente osservato circa la dinamica provvedimentale che ha connotato l’operato del GSE, caratterizzato non dalla mera rivalutazione di elementi istruttori già precedentemente acquisiti quanto invece dalla valorizzazione di nuove risultanze istruttorie.

Queste ultime sono in grado di suffragare la determinazione impugnata in prime cure, in quanto il Gestore ha accertato, all’esito di apposita istruttoria avvalorata dalle fatture di installazione delle lampade, che il relativo intervento “ sia stato ultimato o abbia iniziato a generare risparmi in data antecedente alla data di presentazione della PPPM in oggetto, ovvero il 24/03/2015 ”. Tale circostanza fattuale, per vero non contraddetta da parte appellata, è in grado di adeguatamente suffragare l’atto impugnato in prime cure.

Come evidenziato dal GSE alla luce degli atti di causa (doc. 5 fasc. 1° grado, depositato in data 4 aprile 2025) risulta “ che di 1361 ore lavorate necessarie per la realizzazione dell’intervento, ben 501 (pari al 37%) fossero state svolte prima del 24.03.2015 ” (cfr. memoria di replica di parte appellante). Tale circostanza, nemmeno contraddetta da parte appellata, risulta oltremodo eloquente in quanto denota che l’operatore ha iniziato a generare significativi risparmi energetici in data anteriore alla data di attivazione, a prescindere dalla presa in considerazione della data testé menzionata o di quella successiva del 31 agosto 2015.

Tale circostanza risulta in conflitto stridente con le esigenze sottese al riconoscimento del beneficio de quo , in quanto, come evidenziato da questa Sezione, “ gli interventi suscettibili di incentivazione sono […] quelli concretamente aggiuntivi, anche sul piano economico, rispetto a quelli che si sarebbero realizzati in assenza dell’incentivazione, risultando altrimenti un sussidio all’impresa da parte dello Stato, lesivo della concorrenza (Cons. Stato, Sez. II, 7 aprile 2022, n. 2581) ” (sentenza, sez. II, 18 dicembre 2023, n. 10920; id ., 28 marzo 2025, n. 2593; id ., 27 maggio 2024, n. 4697).

13. Tanto premesso, l’appello in esame è meritevole di accoglimento con conseguente reiezione del ricorso di prime cure.

14. Sussistono nondimeno giusti motivi, stante l’assoluta peculiarità della vicenda, per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 6537/2025), lo accoglie e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

IG AS AN, Presidente FF

GI TO, Consigliere, Estensore

SC Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI TO	IG AS AN

IL SEGRETARIO