Pubblicato il 06/03/2026

N. 01827/2026REG.PROV.COLL.

N. 04650/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4650 del 2024, proposto dalla Farmacia Rubattu S.a.s. di CI e OL Rubattu, dalla Farmacia del Mirto di Pisu Rosa e Spano Francesca S.n.c., dalla Farmacia San Gavino S.n.c., dalla Farmacia CC – Unali delle Dottoresse ME e LA CC & C. S.n.c., dalla Farmacia NC Arru di NA FR e IM NC S.a.s., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati NA Laura Vargiu e Vincenzina Oggianu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Regione Autonoma della Sardegna e il Comune di Porto Torres, non costituiti in giudizio,

nei confronti

la Farmacia delle Vigne S.a.s. di ND IN &C. e il signor ND IN in proprio, rappresentati e difesi dall’avvocato Laura Giordani, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Mazzini, 27,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 226/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del sig. ND IN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026, il Cons. LO BE ER e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La Regione Sardegna, con determinazione n. 46 del 25 gennaio 2013 dell’Assessorato dell’Igiene e Sanità e dell’Assistenza sociale, ha indetto un concorso straordinario per soli titoli, ai sensi dell’art. 11, co. 3, d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, nella legge 24 marzo 2012, n. 27, per l’assegnazione di 90 sedi farmaceutiche disponibili per il privato esercizio in tutto il territorio regionale.

All’esito della terza procedura di interpello, l’Assessorato, con determinazione n. 689/16737 del 18 luglio 2022 e relativo allegato A, ha definitivamente assegnato la sede n. 6 di Sassari-Porto Torres al dottor ND IN, posizionatosi al posto n. 148 in graduatoria unica dei vincitori e poi ricollocato, per scorrimento, al posto n. 143.

Successivamente, la Regione Sardegna, con nota n. 29 del 13 gennaio 2023 dell’Assessorato dell’Igiene e Sanità, e il Comune di Porto Torres, con nota del 17 gennaio 2023, hanno autorizzato all’apertura e all’esercizio della sede farmaceutica n. 6 di Porto Torres la Farmacia delle Vigne S.a.s. di ND IN & C., costituita dall’odierno controinteressato.

2. – I titolari delle altre sedi farmaceutiche attive nel Comune di Porto Torres sono insorti avverso il provvedimento di assegnazione e gli atti autorizzativi appena menzionati con rituale gravame innanzi al T.A.R. per la Sardegna, articolando due distinti nuclei censori. In primis , i ricorrenti, invocando l’applicazione del principio di continuità nel possesso dei requisiti, hanno dedotto l’illegittimità dell’agire dell’Amministrazione sul rilievo che il dott. IN fosse risultato privo dei requisiti di partecipazione e permanenza in graduatoria successivamente alla presentazione della domanda di concorso. Segnatamente, il soggetto de quo avrebbe perduto in data 1° ottobre 2015 il requisito di ammissione previsto all’art. 2, lett. e ), del bando concorsuale – che consentiva la partecipazione ai “ soci di società esclusivamente titolare di farmacia rurale sussidiata o di farmacia soprannumeraria, a condizione che la società non sia titolare anche di farmacie prive delle predette caratteristiche ” – per esser divenuto socio di società titolare di farmacia urbana – in particolare, socio accomandatario e titolare del 75% delle quote della Farmacia Salvagni S.a.s., sita in Latina (LT) –, e, pertanto, avrebbe dovuto essere escluso dalla gara ai sensi dell’art. 12, lett. e ), del bando – secondo cui “[i] vincitori di concorso sono esclusi dalla graduatoria e dalla sede a loro assegnata ” in caso di “ mancanza di uno dei requisiti di cui all’art 2 emersa successivamente all’interpello ”.

In secondo luogo, i deducenti hanno messo in luce un ulteriore motivo di esclusione dalla procedura del controinteressato assegnatario della sede farmaceutica in causa, ovvero la sopravvenuta cessione della Farmacia Salvagni S.a.s., asseritamente avvenuta il 9 gennaio 2023 per il tramite della dismissione delle quote detenute nella società. Richiamando la giurisprudenza amministrativa che equipara la cessione delle quote societarie al trasferimento della titolarità del servizio farmaceutico, i ricorrenti hanno sostenuto che tale operazione avrebbe reso il resistente privo dei requisiti di cui all’art. 12, co. 4, della legge n. 475/1968 – il quale stabilisce che “[i] l farmacista che abbia ceduto la propria farmacia (…) non può concorrere all’assegnazione di un’altra farmacia se non sono trascorsi almeno dieci anni dall’atto del trasferimento ” – e di cui all’art. 2, punto 6), del bando – che consentiva di partecipare a coloro che, fino al momento dell’assegnazione della sede, si contraddistinguessero per “ non aver ceduto la propria farmacia negli ultimi 10 anni ”.

3. – Il giudice di prime cure, in adesione all’eccezione del controinteressato, ha dichiarato il ricorso collettivo inammissibile per difetto originario di interesse. Sul presupposto della natura vacante della sede farmaceutica messa a bando – già istituita nel 2011 –, il T.A.R. ha escluso che l’assegnazione della sede de qua abbia leso la posizione giuridica dei ricorrenti. Più nel dettaglio, la riattivazione della sede n. 6 di Porto Torres, pur comportando di fatto una perdita reddituale correlata allo sviamento di clientela per i titolari delle sedi limitrofe, avrebbe avuto come fine il ripristino della corretta gestione del servizio farmaceutico a tutela degli utenti dell’area interessata e non avrebbe inciso sulla pianta organica o sulla perimetrazione delle singole zone di competenza delle farmacie vicine. In ragione di tali considerazioni, il primo giudice ha concluso per l’inammissibilità del ricorso, il cui accoglimento “ darebbe luogo ad un mero e astratto controllo di legittimità dell’azione amministrativa in ordine alla sussistenza dei requisiti per l’assegnazione della sede al controinteressato, senza alcuna utilità concreta per i ricorrente ”.

4. – I farmacisti ricorrenti in primo grado sono, quindi, insorti in appello contro la pronuncia di prime cure articolando due censure, l’una tesa a stigmatizzare la definizione in rito per carenza di interesse, l’altra volta a riproporre la denuncia di carenza sopravvenuta dei requisiti di partecipazione del controinteressato per esser divenuto medio tempore titolare di farmacia urbana in violazione dell’Allegato B, art. 2, lett. e ), e averne successivamente ceduto le quote in spregio della previsione di cui all’Allegato B, art. 2, n. 6.

4.1. – Più nello specifico, col primo profilo di censura, le appellanti lamentano l’erroneità della pronuncia di prime cure per aver dichiarato il ricorso inammissibile. A detta delle appellanti, il T.A.R. avrebbe commesso un errore di fatto consistito nell’aver omesso di riscontrare l’avvenuta partecipazione al concorso straordinario di cui è causa del dott. RA TO – titolare, unitamente alla dott.ssa Arru Stefanina, della Farmacia San Gavino S.n.c. – e della dott.ssa Pisu Rosa – titolare, unitamente alla dott.ssa Spano Francesca, della Farmacia del Mirto di Pisu Rosa e Spano Francesca S.n.c. –, divenuti titolari delle rispettive farmacie proprio in ragione della partecipazione – asseritamente comprovata in primo grado – al concorso in questione. Pertanto, l’interesse ad agire in giudizio delle appellanti non sarebbe fondato sul mero ed astratto controllo di legittimità dell’azione amministrativa in ordine alla sussistenza dei requisiti per l’assegnazione della sede al dott. IN, ma discenderebbe “ dalla verifica delle violazioni delle norme del bando di concorso ” in capo al controinteressato.

In più, l’annullamento dell’assegnazione della sede di Porto Torres n. 6 comporterebbe una sicura utilità per tutte le farmacie attive nel Comune in questione, poiché tale sede farmaceutica non potrebbe essere assegnata ad altro partecipante al concorso straordinario – vista la ritenuta inefficacia (sopravvenuta) della graduatoria unica – e, comunque, sarebbe destinata ad essere soppressa nell’ambito della prossima revisione della vecchia pianta organica da parte del Comune di Porto Torres in ragione della diminuzione della popolazione residente, garantendo alle farmacie deducenti di godere dei benefici economici di un presidio sanitario in meno sul territorio.

4.2. – Nel merito, le appellanti riproducono quanto già dedotto in prime cure lamentando la “ violazione e falsa applicazione dell’art. 2, co.1, lett. a) e/o e), del Bando di concorso nonché dell’art. 12, co.1, lett. e), del Bando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, co.1, punto 6) del Bando di concorso, e, per esso, dell’art.12, co. 4, l.475/1968 ”, atteso che il dott. IN avrebbe perduto, dopo la presentazione della domanda di concorso, i requisiti di partecipazione alla procedura e il conseguente diritto all’assegnazione della sede farmaceutica di Porto Torres n. 6.

5. – Si è costituito in giudizio soltanto il controinteressato, il dott. IN, che ha depositato una memoria difensiva con la quale ha reiterato, in rito, le eccezioni di inammissibilità per carenza di interesse e insussistenza del requisito di omogeneità delle posizioni per la proposizione di un ricorso collettivo, mentre, nel merito, ha diffusamente controdedotto per la reiezione del gravame.

6. – Effettuato lo scambio di scritti difensivi, la causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 15 gennaio 2026 ed è stata successivamente spedita in decisione.

7. – Il ricorso in appello è infondato per quanto si espone dappresso.

8. – E’ circostanza pacifica che gli odierni appellanti sono tutti titolari di sedi farmaceutiche del Comune di Porto Torres – due di essi per effetto dell’utile collocamento nella graduatoria del concorso straordinario (circostanza, per vero, del tutto irrilevante ai fini del decidere, a dispetto dell’enfasi posta nell’atto di appello, avendo essi conseguito le rispettive sedi in esito ai primi interpelli di scorrimento della graduatoria) – e gli stessi hanno agito avverso il provvedimento di assegnazione dell’ultima sede farmaceutica disponibile – quella n. 6 - paventando il rischio di uno sviamento di clientela.

Orbene, nello scrutinare il primo motivo di appello incentrato sulla presunta erroneità della statuizione di rito del giudice di prime cure, giova svolgere alcune notazioni preliminari sugli elementi caratteristici che consentono di distinguere gli interessi legittimi dagli interessi di mero fatto imprimendo loro la piena dignità di posizione giuridica soggettiva – segnatamente si fa riferimento al duplice carattere di differenziazione e qualificazione giuridica. La prima ricorre laddove la posizione in cui si trova il soggetto privato rispetto all’Amministrazione che esercita il potere sia in qualche modo differenziata rispetto a quella della generalità dei consociati. La seconda è, invece, integrata nel momento in cui la situazione che viene in rilievo sia oggetto di tutela giuridica da parte dell’ordinamento.

8.1. – Alla luce di questa premessa di indole teorica, va scandagliata la reale consistenza della situazione soggettiva fatta valere in giudizio dagli odierni appellanti. A ben vedere, questi ultimi, titolari di sede farmaceutica nel territorio comunale di Porto Torres, si sono lamentati dinanzi al primo giudice dello sviamento di clientela causalmente legato non già alla istituzione, bensì alla concreta attivazione della sede farmaceutica controversa. Tuttavia, come a suo tempo chiarito da questa Sezione, “[l] a riattivazione di una sede farmaceutica, vacante da anni, non lede la posizione giuridica dei titolari delle sedi limitrofe, in quanto detta posizione si configura come di mero fatto, non traendo origine dalla pianta organica diretta a perseguire la migliore e più capillare allocazione del servizio farmaceutico; la copertura della sede vacante, costituisce, infatti, lo strumento mediante il quale si ripristina la corretta gestione del servizio farmaceutico a tutela degli utenti di una determinata zona che da anni erano sprovvisti del servizio farmaceutico ” (Cons. Stato, Sez. III, 8 settembre 2016, n. 3829).

Di conseguenza, i soggetti deducenti hanno azionato un interesse - quello alla conservazione della propria fetta di clientela - sì fattualmente differenziato, avendo essi agito in qualità di esercenti attività farmaceutica che vedrebbero inciso il proprio bacino di utenza dall’attivazione di una sede vacante nello stesso Comune della Regione Sardegna, ma non qualificato sul piano giuridico. A rigore, tale interesse sarebbe stato apprezzabile giuridicamente laddove fosse stato dedotto in maniera tempestiva, ossia impugnando gli atti istitutivi della sede farmaceutica oggetto della causa, attraverso i quali l’ente comunale è intervenuto sulla pianta organica preesistente e ha inciso sul bacino d’utenza delle sedi preesistenti sul territorio, sacrificando l’interesse commerciale dei farmacisti già insediati. Difatti, il decremento delle entrate e lo sviamento di clientela per effetto di una maggiore concorrenza lamentati dalle appellanti rinvengono il proprio antecedente causale nell’istituzione – avvenuta nell’anno 2011 – e non nell’assegnazione della sede farmaceutica n. 6 di Porto Torres – concretatasi, come specificato sopra, nel 2023.

8.2. – Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, allora, i farmacisti titolari delle sedi ricomprese nel territorio comunale di Porto Torres si sono rivolti al Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna per difendere una sorta di “ rendita di posizione ”. La tutelabilità di una condotta processuale di tal fatta, però, è stata espressamente negata da questa Sezione, la quale ha rilevato in più occasioni che lo scopo delle norme concernenti il servizio farmaceutico – in particolare, degli artt. 1 e 2 della legge 2 aprile 1968, n. 475, relativi alla individuazione e localizzazione delle sedi farmaceutiche – “ non è quello di garantire ai titolari di una sede farmaceutica una rendita di posizione, ma quella di garantire l’efficacia del servizio farmaceutico nei confronti della popolazione, la cui valutazione non può che essere riservata al potere discrezionale della competente autorità: il rapporto numerico farmacie/abitanti previsto dall’art. 1 L. n. 475 del 1968 è indicato per individuare il numero massimo di autorizzazioni che l’Amministrazione può assentire e non per garantire al titolare di ciascuna sede profitti di un determinato livello” (così, Cons. Stato, Sez. III, 2 maggio 2022, n. 3410; id , 19 settembre 2019, n. 6237; id ., 2 maggio 2016, n. 1659).

8.3. – Alla stregua di quanto appena illustrato, può affermarsi che le appellanti, in difetto di un interesse giuridicamente qualificato azionabile avverso la mera attivazione della sede farmaceutica previamente istituita, si sono ritrovati a sollecitare in giudizio un mero controllo della legittimità dell’azione amministrativa, la quale non è idonea a costituire di per sé un bene della vita suscettibile di formare oggetto di una situazione giuridica di interesse legittimo, stante l’assenza di connessione con una posizione sostanziale lesa dall’esercizio del potere amministrativo. Ciò si ricava dalla indiscussa “ natura soggettiva della giurisdizione amministrativa, che non risulta preordinata ad assicurare la generale legittimità dell’operato amministrativo, bensì tende a tutelare la posizione giuridica del ricorrente, correlata ad un bene della vita coinvolto nell’esercizio dell’azione autoritativa oggetto di censura ” (Cons. Stato, Sez. VI, 15 marzo 2021, n. 2224).

8.4. – Non può poi sottacersi un altro elemento, ossia il riferimento contenuto nell’atto di appello alla ipotetica soppressione della sede farmaceutica in parola che conseguirebbe, in sede di revisione della pianta organica – e a seguito della vacanza della sede stessa –, al presunto calo demografico registrato dal Comune sardo negli ultimi anni. Evidentemente, tale prospettazione sconta un insanabile tasso di congetturalità, atteso che, con essa, le appellanti, rifacendosi ad un’evenienza del tutto indimostrata, invocano la tutela giurisdizionale di un interesse puramente ipotetico, privo di concretezza, realizzando una vera e propria proiezione su poteri amministrativi non ancora esercitati, nonché una (inammissibile) sostituzione dell’Amministrazione comunale negli apprezzamenti discrezionali di cui essa gode – al momento della (obbligatoria) revisione periodica delle farmacie – nel decidere se sopprimere o meno una sede farmaceutica in caso di diminuzione della popolazione residente (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. III, 24 novembre 2020, n. 7398; id ., 13 dicembre 2018 n. 7033; T.A.R. Veneto, sez. III, 27 luglio 2021, n. 980; T.A.R. Toscana, sez. II, 2 agosto 2013, n. 1426).

8.5. – Tutto quanto affermato in precedenza induce a ritenere che, nel caso di specie, non risultino soddisfatte tutte le condizioni dell’azione, in particolare l’interesse a ricorrere. Sul punto, giova rammentare che, secondo la giurisprudenza consolidata di questo Consiglio, nel giudizio amministrativo non è consentito, ad eccezione delle peculiari ipotesi di actio popularis e delle azioni previste in favore di talune Autorità indipendenti, adire il giudice al solo fine di conseguire la legalità e la legittimità dell’azione amministrativa, se ciò non si traduca anche in uno specifico ed argomentato beneficio in favore di chi propone l’azione giudiziaria. Ciò in quanto, in detto processo, l’interesse a ricorrere è condizione dell’azione e corrisponde ad una precisa utilità o posizione di vantaggio che attiene ad uno specifico bene della vita, contraddistinto indefettibilmente dalla personalità e dall’attualità della lesione subita, nonché dal vantaggio ottenibile dal ricorrente (in tal senso, cfr . Cons. Stato, Sez. IV, 10 marzo 2025, n. 1946; id ., Sez. V, 26 maggio 2023, n. 5203; id ., Sez. VII, 13 dicembre 2022, n. 10922; id ., Sez. V, 21 giugno 2019, n. 4265; id ., Sez. V, 27 gennaio 2016, n. 265).

8.6. – Applicando tali coordinate ermeneutiche alla fattispecie in esame, il Collegio osserva che, per le ragioni anzidette, non è possibile cogliere la concreta utilità che le ricorrenti avrebbero potuto trarre – nella propria sfera giuridica – dall’eventuale accoglimento del gravame, non potendo rilevare a tal fine un (eventuale) generico interesse alla legalità dell’azione amministrativa.

Bene, dunque, ha fatto il T.A.R. per la Sardegna a dichiarare il ricorso inammissibile per difetto originario di interesse, indipendentemente dalle sorti della graduatoria concorsuale e dalla sussistenza o meno dei requisiti richiesti dalla lex specialis in capo al farmacista assegnatario della sede farmaceutica n. 6 di Porto Torres, atteso che – come detto – i titolari delle (altre) sedi farmaceutiche presenti sul territorio comunale hanno fatto valere un interesse di mero fatto – giuridicamente non rilevante e, quindi, non giustiziabile – alla rimozione dei provvedimenti impugnati in prime cure.

9. – Alla luce di quanto precede, il primo motivo di gravame si profila destituito di fondamento e deve essere respinto. Stante la valenza assorbente del respingimento di tale censura in rito – da cui deriva la conferma della decisione di primo grado di inammissibilità del ricorso –, ne consegue l’inammissibilità del secondo motivo di appello vertente sul merito della controversia.

10. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna le appellanti alla rifusione in favore dell’appellata delle spese di lite, che si liquidano nell’importo di euro 4.000,00 (quattromila/00) in solido tra loro oltre accessori di legge.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

LE RE, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

LO BE ER, Consigliere, Estensore

Sebastiano Zafarana, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO BE ER	LE RE

IL SEGRETARIO