Pubblicato il 11/03/2026

N. 01954/2026REG.PROV.COLL.

N. 09471/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9471 del 2025, proposto dalla Banca d’Italia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Baldassarre, Raffaella Menzella, con domicilio eletto presso lo studio Antonio Baldassarre in Roma, via Nazionale 91;

contro

Poste Italiane S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Emilia Monti, Flavia Speranza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
YA KS, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Giancola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 20541/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Poste Italiane S.p.a. e di YA KS;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 il Cons. AL TU e uditi per le parti l’avvocato Antonio Baldassarre e l’avvocato Francesco Giancola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con istanza presentata all’Unità di informazione finanziaria della Banca d’Italia (d’ora in avanti IF) in data 25 giugno 2025 YA KS ha chiesto l’accesso ai seguenti documenti:

- segnalazioni e/o comunicazioni trasmesse all’IF da Poste Italiane S.p.a., negli anni 2022, 2023 e 2024, in relazione ai versamenti di contanti effettuati da YA KS in data 17 novembre 2022, 22 novembre 2022, 29 novembre 2022, 21 febbraio 2023, 8 marzo 2023 e 27 aprile 2023, sul conto corrente con iban [...];

- segnalazioni e/o comunicazioni redatte e trasmesse, negli anni 2022, 2023 e 2024, dall’IF al Ministero dell’economia e delle finanze o ad altre autorità non note (compresa la Guardia di finanza) al fine di sollecitare verifiche sulla posizione di YA KS, in relazione ai versamenti da quest’ultimo effettuati in data 17 novembre 2022, 22 novembre 2022, 29 novembre 2022, 21 febbraio 2023, 8 marzo 2023 e 27 aprile 2023, sul conto corrente con iban [...];

- comunicazioni e/o segnalazioni e/o qualsiasi altro documento, redatti e/o trasmessi, negli anni 2022, 2023 e 2024, per dare avvio al procedimento sanzionatorio relativo alla posizione n. 453016/V MEF nei confronti di YA KS o comunque connessi a qualsiasi titolo al medesimo, aventi quali mittenti o destinatari l’IF, il Ministero dell’economia e delle finanze o qualsiasi altra autorità amministrativa o di polizia.

L’istante ha rappresentato che i documenti richiesti sono necessari al fine di contestate il provvedimento del 19 maggio 2025 con cui il Ministero dell’Economia e delle Finanze lo ha sanzionato per avere omesso, in violazione dell’art. 3 d.lgs. n. 195/2008, la dichiarazione di importazione di denaro contante per euro 2.950.000,00 e, più specificamente, al fine di provare la contestazione dell’illecito oltre il termine di cui all’art. 14 l. n. 689/1981.

Con provvedimento del 14 luglio 2025 la Banca d’Italia ha negato l’accesso richiamando il segreto previsto dall’art. 12, comma 8, del d.lgs. n. 231/2007 per tutte le informazioni in possesso dell’IF.

Con il ricorso introduttivo di primo grado l’interessato ha impugnato il predetto diniego deducendo la violazione della disciplina in materia di accesso difensivo, in quanto i documenti richiesti sono necessari per provare la tardività della contestazione relativa all’illecito sanzionato dal Ministero dell’economia e delle finanze.

Con sentenza n. 20541 del 18 novembre 2025 il Tar Lazio, dopo aver ricostruito la disciplina in materia di accesso difensivo, come interpretata anche dalla recente giurisprudenza dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, ha accolto il ricorso evidenziando che “nel caso in esame l’interesse difensionale a dimostrare nel giudizio civile la tardività della contestazione della sanzione prevalga rispetto a quello della segretezza con riguardo all’ostensione dei riferimenti cronologici della corrispondenza prodromica all’accertamento della violazione, in quanto si tratta di dati che, in sé considerati, sono inidonei ad interferire con l’attività di vigilanza tutelata dal segreto”. Inoltre, secondo il Tar l’accesso non sarebbe impedito neanche dall’art. 39, comma 1, d.lgs. n. 231/2007, richiamato nel corso del giudizio, atteso che le limitazioni da esso previste non si riferiscono all’accesso documentale di cui alla l. n. 241/1990 e, comunque, non si estendono “alla comunicazione effettuata alle autorità di vigilanza di settore in occasione dell’esercizio delle funzioni di cui all’art. 7, comma 2, e alla Guardia di finanza in occasione dei controlli di cui all’art. 9, né alla comunicazione effettuata ai fini di accertamento investigativo”.

Avverso la sentenza ha proposto appello la Banca d’Italia deducendo i seguenti motivi:

1) errores in judicando : violazione dell’art. 24 l. n. 241/1990 e dell’art. 12, comma 8, d.lgs. n. 231/2007, in relazione agli artt. 6 e 35 d.lgs. n. 231/2007 (obbligo di segnalazione delle operazioni sospette); difetto di motivazione; contraddittorietà.

2) errores in judicando : violazione dell’art. 24 l. n. 241/1990 e dell’art. 12, comma 8, d.lgs. n. 231/2007 in relazione all’art. 47 d.lgs. n. 231/2007 ed al provvedimento IF 28 marzo 2019 (comunicazioni oggettive); difetto di motivazione; contraddittorietà.

Si è costituito in giudizio il privato interessato all’accesso, difendendo la correttezza della sentenza impugnata e chiedendo la reiezione dell’appello.

Con ordinanza del 14 gennaio 2026 questo Consiglio ha accolto la domanda cautelare della Banca d’Italia, atteso che l’esecuzione della sentenza impugnata avrebbe determinato l’impossibilità per l’amministrazione di far valere le ragioni di segretezza dei documenti richiesti.

Dopo il deposito di memorie, alla camera di consiglio del 12 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Con il primo motivo di appello la Banca d’Italia ha censurato la sentenza nella parte in cui non ha riconosciuto prevalenza al segreto previsto dall’art. 12, comma 8, d.lgs. n. 231/2007, diretto a tutelare non l’attività di vigilanza della Banca d’Italia ma l’attività investigativa della IF. In particolare secondo l’appellante, tramite lo strumento dell’accesso l’interessato verrebbe a conoscenza dell’esistenza di una segnalazione sospetta e di possibili indagini a suo carico e potrebbe conseguentemente distruggere o inquinare le prove, compromettendo l’attività investigativa della IF.

L’appellante contesta la sentenza anche nella parte in cui ha ritenuto irrilevante il richiamo operato al divieto di divulgazione previsto dall’art. 39, comma 1, d.lgs. n. 231/2007, la cui violazione è sanzionata penalmente, e nella parte in cui ha ritenuto sussistente il presupposto della “necessità” della conoscenza dei documenti richiesti ai fini della difesa in giudizio.

Tale motivo di appello è parzialmente fondato.

2.1. Ai sensi dell’art. 12, comma 8, d.lgs. n. 231/2007, “ Salvo quanto previsto dal comma 1 bis e fuori dai casi di cooperazione tra le forze di polizia di cui all’articolo 16 della legge 1° aprile 1981, n. 121, tutte le informazioni, in possesso delle autorità di cui all’articolo 21, comma 2, lettera a), e rilevanti per l’esercizio delle attribuzioni di cui al presente decreto, sono coperte da segreto d’ufficio ”.

Inoltre, ai sensi dell’art. 39, comma 1, d.lgs. n. 231/2007, “ Fuori dai casi previsti dal presente decreto, è fatto divieto ai soggetti tenuti alla segnalazione di un’operazione sospetta e a chiunque ne sia comunque a conoscenza, di dare comunicazione al cliente interessato o a terzi dell’avvenuta segnalazione, dell'invio di ulteriori informazioni richieste dalla IF o dell'esistenza ovvero della probabilità di indagini o approfondimenti in materia di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo ”.

Tali disposizioni prevedono ipotesi di segreto d’ufficio e divieti di divulgazione diretti a tutelare l’attività di indagine della IF in materia di antiriciclaggio.

Come affermato da questo Consiglio di Stato, le ipotesi di segreto d’ufficio contemplate da specifiche disposizioni di legge non comportano un divieto totale di accesso agli atti ma devono essere bilanciate con il diritto costituzionale di difesa riconosciuto dall’art. 24 Cost. (v., tra le altre, Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2025, n. 5900; Cons. Stato, sez. VI, 5 aprile 2024, n. 3131).

Ciò si desume, innanzitutto, dall’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, secondo cui “ Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici ”.

Inoltre, la necessità di bilanciare il segreto d’ufficio previsto dal legislatore e la tutela del diritto di difesa contemplato dall’art. 24 Cost. emerge anche dalla giurisprudenza costituzionale, secondo cui il segreto d’ufficio relativo agli atti di vigilanza della Consob non impedisce l’accesso da parte del soggetto interessato ai documenti confluiti nel procedimento disciplinare adottato nei suoi confronti (Corte cost. n. 460/2000).

Contrariamente a quanto ritenuto dall’amministrazione appellante, non vi sono ragioni per ritenere che le argomentazioni a sostegno del predetto orientamento, relativo all’attività di vigilanza della Banca d’Italia o della Consob, non valgano anche per l’attività svolta dall’IF. Al riguardo va infatti rilevato che anche i poteri di vigilanza attribuiti dalla legge alla Banca d’Italia ed alla Consob, analogamente a quelli attribuiti alla IF, implicano lo svolgimento di un’attività di indagine che può anche condurre all’accertamento di condotte penalmente rilevanti per i mercati di riferimento e non meno dannose di quelle di riciclaggio.

2.2. Ciò premesso, il collegio condivide la motivazione del Tar in relazione ai presupposti per l’accesso difensivo, ad eccezione che con riguardo alle segnalazioni inoltrate da Poste Italiane S.p.a. alla IF.

Come già rilevato nella sentenza appellata, i presupposti per l’accesso difensivo sono stati precisati dalla sentenza n. 4/2021 dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato che ha affermato i seguenti principi:

“ a) in materia di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell’istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare;

b) la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990 ”.

2.2.1. Nel caso in esame il collegio ritiene che il nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare possa dirsi adeguatamente allegato già nell’istanza ed effettivamente sussistente in relazione alle comunicazioni trasmesse dalla IF al Ministero dell’economia e delle finanze ed alla Guardia di Finanza, soggetti a diverso titolo coinvolti nel procedimento diretto sanzionare l’illecito di cui all’art. 3, comma 2, n. 195/2008 (v. artt. 4 e 8, d.lgs. n. 195/2008) e rispetto ai quali può rilevare la questione dell’accertamento della tempestività della contestazione.

Per questi documenti, il nesso di strumentalità necessaria non può essere negato per il fatto che l’interessato ha già ottenuto l’accesso agli atti del procedimento sanzionatorio, tra i quali non è stata rinvenuta alcuna comunicazione trasmessa dalla IF (secondo la IF tali comunicazioni non avrebbero potuto trovarsi agli atti del procedimento sanzionatorio giacché essa non ha compiti di accertamento delle violazioni previste dalla disciplina valutaria di cui al d.lgs. n. 195/2008). Al riguardo occorre rilevare che: la IF nell’atto di appello non ha negato in modo inequivoco l’esistenza di comunicazioni da essa effettuate al Ministero dell’economia e delle finanze ed alla Guardia di finanza in relazione alle operazioni compiute dall’appellato; la circostanza che le predette comunicazioni non siano state inserite tra gli atti del procedimento sanzionatorio, probabilmente in attuazione della disciplina sul segreto d’ufficio contemplata dal d.lgs. 231/2007, non esclude in astratto la rilevanza delle stesse ai fini della verifica della conoscenza delle operazioni da parte dei soggetti onerati della contestazione della violazione della disciplina valutaria e, conseguentemente, della tempestività della contestazione medesima.

Parimenti, ai fini della decisione sull’istanza di accesso non può darsi rilievo alle deduzioni con cui parte appellante sostiene che la contestazione della violazione della disciplina valutaria è stata certamente tempestiva. Tali profili, infatti, attengono al merito del giudizio avente ad oggetto il provvedimento sanzionatorio e, come affermato dalla sentenza dell’adunanza plenaria sopra richiamata, non possono essere presi in considerazione dal giudice dell’accesso.

Infine, a sostegno della tesi dell’appellante non può richiamarsi neanche il precedente di cui alla sentenza n. 5815 del 5 ottobre 2020, atteso che anche in quel caso il collegio ha comunque ritenuto di dover effettuare una comparazione degli interessi in gioco (v. punto 11 della motivazione) ritenendo tuttavia recessivo l’interesse dell’istante, inizialmente solo genericamente allegato e poi precisato nell’interesse di conoscere l’identità del segnalante, rispetto all’interesse pubblico sotteso all’azione amministrativa in esame ed all’interesse alla riservatezza del segnalante.

2.2.2. Secondo il collegio non risulta invece adeguatamente provato il nesso di strumentalità rispetto a tutti gli altri documenti di cui è stato chiesto l’accesso, tra cui anche le segnalazioni effettuate da Poste Italiane S.p.a. alla IF rese accessibili dalla sentenza impugnata: tali ulteriori comunicazioni e segnalazioni, infatti, coinvolgono soggetti estranei rispetto all’esercizio del potere sanzionatorio in relazione al quale sono state allegate le esigenze difensive a fondamento dell’istanza di accesso e non se ne può pertanto consentire la conoscenza in ragione, in tal caso, della piena operatività del segreto d’ufficio invocato dall’amministrazione.

2.3. In aggiunta a quanto sopra esposto va peraltro rilevato che il Tar, proprio al fine di assicurare l’accesso ai documenti richiesti nei limiti della necessaria strumentalità alle esigenze difensive, ha previsto che le comunicazioni di cui è ordinato l’accesso vengano oscurate, salvo che per l’indicazione della data di adozione e di protocollo, elementi dell’atto astrattamente necessari a valutare la tempestività della contestazione dell’illecito in materia valutaria da parte delle amministrazioni competenti.

Si tratta, quindi, di un accesso estremamente limitato che, contrariamente a quanto ritenuto da parte appellante, non risulta pregiudicare in misura apprezzabile le esigenze investigative né della IF né eventualmente della Guardia di finanza dal momento che l’interessato non acquisirebbe la conoscenza di alcun elemento o approfondimento investigativo in relazione ad un’eventuale attività di riciclaggio ma, al più, verrebbe solo a conoscenza della circostanza che la IF e la Guardia di finanza erano già allora informate delle operazioni medesime (di cui comunque sono all’attualità certamente a conoscenza).

2.4. Infine, contrariamente a quanto ritenuto da parte appellante, l’accesso non può essere escluso neanche in ragione del divieto di divulgazione previsto dall’art. 39, comma 1, d.lgs. n. 231/2007.

Al riguardo è sufficiente rilevare che il predetto divieto di divulgazione, sanzionato penalmente, non opera nei limiti in cui la divulgazione costituisce adempimento di un ordine impartito dall’autorità giudiziaria al fine di consentire l’accesso difensivo del soggetto interessato.

3. L’accoglimento del primo motivo di appello in relazione alle segnalazioni effettuate da Poste Italiane S.p.a. alla IF rende superfluo l’esame del secondo motivo di appello, relativo specificamente all’ostensione delle predette segnalazioni.

4. In conclusione, quindi, l’appello va parzialmente accolto e, in riforma della sentenza appellata, deve essere ordinato alla Banca d’Italia di consentire alla parte appellata, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza, l’accesso soltanto alle comunicazioni trasmesse dall’IF al Ministero dell’economia e delle finanze e alla Guardia di finanza in relazione alle operazioni sanzionate con il provvedimento del 19 maggio 2025, e soltanto limitatamente alle date di formazione e di protocollo in uscita delle predette comunicazioni (non anche della data del protocollo in entrata del Ministero e della Guardia di finanza, richiamata nella sentenza impugnata ma che non può essere evidentemente in possesso dell’amministrazione inviante).

5. La novità della questione trattata giustifica la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata ordina alla Banca d’Italia di consentire alla parte appellata, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente sentenza, l’accesso alle comunicazioni trasmesse dall’IF al Ministero dell’economia e delle finanze ed alla Guardia di finanza in relazione alle operazioni sanzionate dal Ministero con il provvedimento del 19 maggio 2025, limitatamente alle date di formazione e di protocollo in uscita delle predette comunicazioni.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RG De EL, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

AL TU, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AL TU	RG De EL

IL SEGRETARIO