N. 06627/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 24/02/2026
N. 01500 /2026 REG.PROV.COLL. N. 06627/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6627 del 2025, proposto dal Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliata in
Roma, via dei Portoghesi, 12
contro
QU EN, non costituita in giudizio
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta)
n. 11736/2025, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; N. 06627/2025 REG.RIC.
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il Cons. AR RG;
FATTO e DIRITTO
1. Con la sentenza appellata è stato accolto il ricorso proposto per l'annullamento del provvedimento del Ministero dell'Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. 1805 del 10 luglio
2024 con cui è stata respinta l'istanza di riconoscimento del percorso di specializzazione sul sostegno svolto in Romania.
La motivazione della sentenza appellata fa riferimento alle seguenti circostanze.
L'Amministrazione ha ritenuto “che la formazione conseguita dall'istante è radicalmente diversa da quella prevista in Italia e, perciò, totalmente inidonea all'insegnamento di sostegno in Italia”; in particolare, ha rilevato che dalla documentazione presentata dall'istante: non emergevano attività formative specifiche per i diversi tipi di disabilità; erano assenti riferimenti specifici ad attività di laboratorio suddivise per ordine e grado di scuola; non vi erano evidenze circa finalità, durata, luoghi, tempi e modalità attuative previsti per un eventuale tirocinio nonché in merito allo svolgimento di un esame finale.
Il Ministero ha ritenuto che la differenza emersa tra le due formazioni - sia sotto il profilo quantitativo che qualitativo – sia tale da non poter essere colmata in alcun modo, nemmeno attraverso l'assolvimento di misure compensative; pertanto, ha rigettato l'istanza con decreto n. 1805 del 10 luglio 2024.
Il Tar ha ritenuto che l'Amministrazione, nell'ottica di un'istruttoria completa, avrebbe dovuto attivarsi per acquisire la documentazione ritenuta mancante, evitando di limitarsi a constatare la carenza di informazioni e dati allegati all'istanza; la stessa normativa di settore onera infatti gli uffici procedenti del compito di richiedere la N. 06627/2025 REG.RIC.
documentazione ulteriore se considerata necessaria ai fini di una compiuta valutazione
(ai sensi dell'art. 16 D. lgs 206/2007, “entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l'autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all'interessato. Ove necessario, l'Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni”. Rileva, ancora, l'art. 17 comma 2 D. lgs
206/2007 secondo cui le medesime Autorità competenti invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare “l'eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano. Qualora sia impossibile per il richiedente fornire tali informazioni, le autorità competenti di cui all'articolo 5 si rivolgono al punto di contatto, all'autorità competente o a qualsiasi altro organismo pertinente dello Stato membro di origine”).
Quindi, a dispetto di quanto argomentato dall'Amministrazione nelle proprie difese in ordine all'asserita violazione del principio di autoresponsabilità da parte dell'istante, in base alla normativa di settore risulta perfettamente fisiologico che il richiedente presenti una istanza incompleta; proprio per tale motivo è previsto esplicitamente che l'Amministrazione debba procedere a richiedere le necessarie integrazioni.
Secondo il Tar l'attività istruttoria, su di una materia complessa e dibattuta, è stata dunque svolta senza richiedere all'istante di fornire le informazioni sul percorso formativo ritenute mancanti e senza recepire eventuale documentazione integrativa.
Il Tar ha rimarcato poi che il provvedimento sfavorevole non è stato neanche preceduto da una comunicazione di preavviso ex art. 10 bis L. 241/1990, comunicazione che avrebbe permesso all'istante di conoscere i motivi ostativi all'accoglimento della domanda e di presentare le proprie osservazioni, eventualmente corredate da documenti. D'altra parte, il D.lgs. n. 206/2007 nel disciplinare il soccorso istruttorio (articoli 16 e 17), lungi dall'escludere l'applicazione dell'art. 10 bis L.
241/1990, è proteso invece ad ampliare le garanzie procedimentali al fine di facilitare N. 06627/2025 REG.RIC.
il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli in vista dell'obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei.
Nel merito della valutazione effettuata dal Ministero il Tar ha ritenuto che in base alla documentazione disponibile e sulla base di un sintetico confronto, appare con evidenza che l'attestato di formazione allegato all'istanza fa riferimento allo svolgimento di un tirocinio curriculare e che le tematiche affrontate nel percorso di studi rumeno, lungi dall'apparire “radicalmente diverse”, sembrano decisamente attinenti all'insegnamento di sostegno (esemplificativamente si legge dal certificato degli esami: psicologia dell'educazione; didattica nell'educazione inclusiva; neuropsichiatria infantile; psicologia dello sviluppo).
Secondo il Tar la valutazione ministeriale appare scarsamente argomentata, posto che gli uffici non chiariscono perché non sarebbe possibile individuare misure compensative - che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio – idonee a colmare le mancanze della formazione estera.
Sotto tale profilo il Tar ha richiamato il principio di proporzionalità.
2. Il Ministero appellante evidenzia che parte ricorrente in primo grado non ha prodotto, all'atto della presentazione della domanda di riconoscimento, alcun attestato o titolo riconducibile alla figura disciplinata dall'articolo 11 della direttiva
2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, come modificata dalla direttiva
2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 novembre 2013, bensì un mero attestato di conclusione di un corso di formazione professionale, al più annoverabile tra i percorsi formativi previsti nell'ordinamento romeno per la formazione continua dei docenti già in servizio.
Il Ministero dell'istruzione e del merito non ha ritenuto di procedere all'effettuazione di alcuna richiesta di integrazione documentale, poiché una tale richiesta presuppone la necessità di determinare il percorso formativo – quanto ai contenuti ed ai caratteri N. 06627/2025 REG.RIC.
essenziali – seguito dall'istante all'estero e di cui l'istante medesimo richiede il riconoscimento in Italia, al fine di accertare l'esistenza di differenze sostanziali nella formazione oggetto della domanda di riconoscimento rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano per l'abilitazione all'esercizio della professione di docente.
Nel caso di specie tutte le informazioni sui contenuti e sui caratteri essenziali dei percorsi formativi, seguiti all'estero erano già a disposizione del Ministero, poiché gli attestati di formazione prodotti dagli istanti che hanno seguito corsi di formazione presso l'Università “Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures, in Romania ( o presso l'Università "Titu Maiorescu" di Bucarest, in Romania) si caratterizzano per una palese ed evidente sovrapponibilità dei contenuti, i quali non di rado sono addirittura identici.
In relazione al principio di buon andamento il Ministero dell'istruzione e del merito ha legittimamente omesso di richiedere la produzione di documenti o la comunicazione di informazioni, che di fatto erano già nella disponibilità dell'Amministrazione stessa.
Il Ministero rileva la contraddittorietà e l'ingiustizia della sentenza appellata per non avere la stessa adeguatamente rilevato, accertato e valutato l'omessa produzione da parte ricorrente della documentazione imprescindibile ai fini della piena e completa valutazione della domanda di riconoscimento della qualifica professionale che si pretende acquisita all'estero.
La ricorrente non ha mai prodotto alcun attestato o titolo riconducibile alla figura disciplinata dal citato articolo 11, bensì un mero attestato di conclusione di un corso di formazione professionale, al più annoverabile tra i percorsi formativi previsti nell'ordinamento rumeno per la formazione continua dei docenti già in servizio.
Il Ministero evidenzia il modus operandi seguito sulla cui base, in sede di istruzione della domanda di riconoscimento proposta dagli istanti in epigrafe, ha in concreto N. 06627/2025 REG.RIC.
proceduto all'effettuazione della comparazione in concreto della formazione acquisita all'estero con quella richiesta nel nostro paese.
Dall'esito di tale comparazione, dettagliatamente trasfusa negli impugnati e annullati provvedimenti emessi dall'Amministrazione, emergono pesanti ed incolmabili differenze tra i due percorsi formativi; differenze che valgono a fondare e giustificare, in applicazione della vigente disciplina in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali, l'impossibilità di accogliere le domande di riconoscimento proposte all'Amministrazione.
3. Giova premettere che parte appellata ha depositato presso il Tar Lazio in data 30 giugno 2025 dichiarazione di rinuncia alla domanda di riconoscimento del titolo conseguito all'estero per l'insegnamento su posto sostegno.
4. L'appello è fondato.
Il collegio ribadisce principi già espressi, tra le tante, da Consiglio di Stato VII n° 7765 del 3 ottobre 2025, 7253, 7254 e 7263 del 9 settembre 2025 e 10423 del 27 dicembre
2024.
Il Ministero è giunto alla decisione finale di negare il riconoscimento, avendo riscontrato incolmabili differenze, sotto vari profili, tra la formazione prevista dalla normativa italiana vigente, per l'accesso all'insegnamento in qualità di insegnante specializzato sul sostegno, e la formazione sul sostegno conseguita all'estero dalla appellante.
Il Ministero ha tra l'altro considerato che l'istante non ha presentato nella documentazione allegata alla propria istanza, come sopra richiamata, alcun attestato di competenza o titolo di formazione conforme alla citata direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE, rilasciato dal competente Ministero rumeno e valido per dimostrare il possesso dell'abilitazione all'insegnamento di sostegno in
Romania, ma ha presentato un mero attestato di formazione professionale conseguito nell'ambito del “Programma postuniversitario di formazione e sviluppo professionale N. 06627/2025 REG.RIC.
continuo”, denominato, in lingua italiana, «La formazione degli insegnanti itineranti e di sostegno per la inclusione sociale ed educazionale delle persone con bisogni educativi speciali», rilasciato, non dal competente Ministero rumeno, ma dall'Università.
Trattasi di mero attestato conclusivo relativo a un corso di formazione professionale continua, ovvero di quella formazione in servizio che, ai sensi dell'articolo 245 della citata legge nazionale rumena n. 1/2011, è un diritto e un obbligo per i docenti in servizio, cioè per coloro che siano già membri del corpo docente rumeno.
Il Ministero dell'Istruzione ha specificamente evidenziato la necessità dei seguenti requisiti per l'attivazione dei corsi di specializzazione per il sostegno didattico, come previsti dall'art. 3 del DM 30-9-2011:
a. proposta didattica conforme ai contenuti degli allegati al […] decreto;
b. direzione del corso affidata a un professore universitario di I o II fascia del settore scientifico disciplinare M-PED 03, il quale abbia nel curriculum competenze specifiche sui temi dell'integrazione scolastica degli alunni con disabilità;
c. laboratori affidati a docenti in possesso della specializzazione per le attività di sostegno con almeno cinque anni di insegnamento su posto di sostegno, preferibilmente per il grado di scuola per il quale è attivato il laboratorio, ovvero con provate e documentate esperienze nell'ambito dell'integrazione scolastica degli alunni con disabilità;
d. utilizzo in qualità di tutor di docenti in possesso della specializzazione per le attività di sostegno con almeno cinque anni di servizio su posto di sostegno;
e. convenzioni con le istituzioni scolastiche del sistema nazionale di istruzione ricomprese nell'elenco di cui all'art. 12 del decreto ministeriale 10 settembre 2010, n.
249 finalizzate alle attività di tirocinio comprensive del relativo progetto”. N. 06627/2025 REG.RIC.
Il Ministero ha osservato che nulla, in riferimento a detti requisiti, è presente nei percorsi formativi seguiti dall'istante ai fini del conseguimento dell'attestato di formazione di cui chiede il riconoscimento.
Riguardo la necessità del titolo di abilitazione il collegio ribadisce che attualmente l'art. 13, comma 5, del D.M. n. 249 del 2010 esclude che un qualsivoglia effetto abilitante possa discendere, in Italia, dalla sola frequentazione del corso di specializzazione per il sostegno (così Consiglio di Stato VII n° 7765 del 3 ottobre
2025,7253, 7254 e 7263 del 9 settembre 2025).
Quanto sopra è del resto conforme a Corte di Giustizia VIII 20 novembre 2025 (C-
340/24 e C-442/24) secondo cui le libertà di circolazione non possono imporre allo
Stato membro ospitante di attribuire a un titolo di formazione rilasciato nello Stato membro d'origine un valore superiore a quello che esso ha in quest'ultimo Stato.
L'Amministrazione ha comunque esaminato in concreto, i contenuti della formazione acquisita, verificando il contenuto e la quantità delle ore di formazione svolte presso l'Ateneo romeno e così le materie trattate, gli istituti studiati, le modalità di studio (a distanza o in presenza), lo svolgimento di esercitazioni e di attività di laboratorio, le modalità del tirocinio, le modalità di svolgimento delle prove finali e ciò al fine di verificare la compatibilità in concreto dell'ambito disciplinare oggetto di formazione in Romania, con la classe di concorso per la quale parte appellante aveva presentato istanza di riconoscimento.
Così è emerso tra l'altro quanto segue.
A fronte delle discipline specifiche di insegnamento previste nell'Allegato B al DM
30 settembre 2011, dall'esame dettagliato dell'attestato formativo, nonché dei programmi dei moduli formativi relativi al corso “Programma Postuniversitario per la
Formazione e lo Sviluppo Professionale Continuo” denominato, in linga italiana,
“Formazione dei professori itineranti e di sostegno per la inclusione sociale ed educazionale delle persone con bisogni educativi speciali”, erogato dall'Università N. 06627/2025 REG.RIC.
“Dimitrie Cantemir” di Tirgu Mures, si deduce che l'istante ha frequentato discipline di insegnamento di carattere generale, prive di specificità didattica, prive dei caratteri della formazione specializzata rivolta all'insegnamento, non riconducibili, nemmeno parzialmente, alle discipline specialistiche previste nel citato Allegato B al DM 30-9-
2011.
A fronte dei seguenti requisiti per l'attivazione dei corsi di specializzazione per il sostegno didattico, come previsti dall'Art. 3 del DM 30-9-2011:
a. proposta didattica conforme ai contenuti degli allegati al […] decreto;
b. direzione del corso affidata a un professore universitario di I o II fascia del settore scientifico disciplinare M-PED 03, il quale abbia nel curriculum competenze specifiche sui temi dell'integrazione scolastica degli alunni con disabilità;
c. laboratori affidati a docenti in possesso della specializzazione per le attività di sostegno con almeno cinque anni di insegnamento su posto di sostegno, preferibilmente per il grado di scuola per il quale è attivato il laboratorio, ovvero con provate e documentate esperienze nell'ambito dell'integrazione scolastica degli alunni con disabilità;
d. utilizzo in qualità di tutor di docenti in possesso della specializzazione per le attività di sostegno con almeno cinque anni di servizio su posto di sostegno;
e. convenzioni con le istituzioni scolastiche del sistema nazionale di istruzione ricomprese nell'elenco di cui all'art. 12 del decreto ministeriale 10 settembre 2010, n.
249 finalizzate alle attività di tirocinio comprensive del relativo progetto”; nulla, in riferimento a detti requisiti, è noto per i percorsi formativi seguiti dall'istante ai fini del conseguimento dell'attestato di formazione di cui chiede il riconoscimento.
A fronte della previsione, nell'Allegato B al DM 30 settembre 2011, dell'espletamento di laboratori didattici diversificati per ciascun grado di scuola (con Tutor specializzato sul grado di scuola corrispondente) che, per la scuola secondaria di secondo grado, a cui si riferisce l'istanza dell'interessata, sono previsti in: N. 06627/2025 REG.RIC.
- Orientamento e Progetto di Vita e alternanza scuola-lavoro;
- Didattica speciale: codici comunicativi della educazione linguistica;
- Didattica speciale: codici del linguaggio logico e matematico;
- Didattica delle Educazioni e dell'area antropologica;
- Didattica per le disabilità sensoriali;
- Interventi psico-educativi e didattici con disturbi comportamentali;
- Interventi psico-educativi e didattici con disturbi relazionali;
- Linguaggi e tecniche comunicative non verbali;
- Metodi e didattiche delle attività motorie e sportive, con la ulteriore previsione di 20 ore d'aula per ciascun laboratorio e con la ulteriore previsione secondo cui “Le attività di laboratorio sono realizzate privilegiando modalità di apprendimento cooperativo e collaborativo, ricerca-azione, apprendimento metacognitivo, attraverso:
- lavori di gruppo, simulazioni, approfondimenti;
- esperienze applicative in situazioni reali o simulate;
- esperienze applicative relative ad attività formative nei settori disciplinari caratterizzanti la classe (gestione del gruppo-classe), dalla documentazione relativa al corso seguito dall'istante in Romania, in particolare dai programmi dei singoli moduli formativi del corso; non si evince alcun riferimento specifico ad attività di laboratorio suddivise per ordine e grado di scuola, a specifiche attività laboratoriali e alle ore ad esse dedicate, come previsto dalla normativa italiana.
A fronte della previsione, nell'Allegato B al DM 30 settembre 2011, dell'espletamento di un tirocinio da svolgersi esclusivamente presso istituzioni scolastiche, diversificato per ordine e grado di scuola, nulla è possibile desumere dalla documentazione relativa al corso seguito in Romania dall'istante.
A fronte delle disposizioni di cui all'Art. 9 del DM 30 settembre 2011, secondo cui, tra l'altro: N. 06627/2025 REG.RIC.
“1. Il corso si conclude con un esame finale al quale è assegnato uno specifico punteggio” nulla è possibile desumere dalla documentazione medesima, in riferimento allo svolgimento di un esame finale (nazionale), come previsto dall'articolo 241 della citata legge rumena n. 1/2011 per l'accesso alla professione di docente.
Il Ministero ha dunque adempiuto ai propri obblighi di effettuare una comparazione in concreto tra il percorso professionale seguito in Romania e quello richiesto al fine di ottenere l'abilitazione in Italia.
In relazione a quanto sopra è parimenti infondata la censura attinente alla mancata predisposizione di misure compensative, essendo stata accertata in concreto un'incompatibilità tale tra l'attestato ottenuto in Romania e il percorso abilitante italiano, da non permettere di rimediare alle lacune riscontrate con misura compensative.
Anche sulla base di tali considerazioni, il collegio osserva che la comunicazione del preavviso di diniego, cui ha fatto riferimento il Tar, non avrebbe potuto condurre ad un diverso esito, in quanto l'Amministrazione si è correttamente determinata sulla base del titolo che era stato presentato per il riconoscimento e che il Ministero ha dimostrato, anche sulla base di analitica valutazione del percorso di studi, che il riconoscimento non era possibile e che nemmeno tale esito di valutazione richiedeva l'esercizio di ulteriori poteri istruttori.
Trattasi dunque di atto in concreto dovuto e vincolato, in quanto l'assenza dei presupposti per il riconoscimento emergente dalla descritta comparazione non lascia alcun margine all'amministrazione per un esito diverso del procedimento, che in alcun modo l'apporto procedimentale del privato avrebbe quindi potuto mutare.
L'appello deve pertanto essere accolto.
In riforma della sentenza appellata deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado. N. 06627/2025 REG.RIC.
Le oscillazioni giurisprudenziali consentono comunque la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso proposto in primo grado.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
DI TE, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
AR RG, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
AR RG DI TE N. 06627/2025 REG.RIC.
IL SEGRETARIO