Pubblicato il 18/03/2026

N. 02315/2026REG.PROV.COLL.

N. 01436/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1436 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Xavier Santiapichi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in OM, viale Parioli 112;

contro

OM Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di OM Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 marzo 2026 il Cons. RI GR VA e uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con determina dirigenziale n. 420/2015, OM Capitale ha ingiunto all’odierna appellante la rimozione e la demolizione delle opere abusive realizzate in OM, via -OMISSIS-, irrogando una sanzione pecuniaria di euro 15.000,00.

2. Gli interventi contestati venivano così individuati: “ all’interno di un fabbricato destinato a civili abitazioni, realizzazione di intervento edilizio con aumento di S.U.L. tramite trasformazione di un locale tecnico (soffitta) in residenziale con opere di manutenzione straordinaria interna funzionali alla destinazione d’uso residenziale. Lo stesso locale è stato contemporaneamente oggetto di accorpamento con il locale attiguo (originariamente anch’esso volume tecnico), per il quale risulta rilasciata concessione in sanatoria n. 42208 del 15.07.1997 a destinazione residenziale […] l’intervento di che trattasi insistendo su un immobile compreso in zona “A” di cui all’art. 2 del D.M. 2 aprile 1968 n. 1444, ha comportato la richiesta di parere al Ministero per i beni e le attività culturali tramite la soprintendenza ai beni AA. CC. Di OM … circa la restituzione in pristino o l’irrogazione della sanzione pecuniaria […] (ex art. 16 L.R. Lazio n. 15/2008 e s.m.i. e art. 33 comma 4 DPR 380/2001 e s.m.i.) ”.

3. Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, l’odierna appellante impugnava il provvedimento con cui OM Capitale aveva ordinato la demolizione di opere edilizie abusive consistenti nella trasformazione di una soffitta, originariamente destinata a vano accessorio e volumi tecnici, in superficie residenziale, con accorpamento ad altro vano già oggetto di concessione in sanatoria n. 42208 del 15 luglio 1997, nonché contestualmente irrogato la sanzione pecuniaria di euro 15.000,00.

L’abuso era stato accertato dalla Polizia Municipale in data 3 giugno 2010 e comunicato alla competente direzione tecnica in data 1° luglio 2010. Con nota del 18 ottobre 2010 il Comune comunicava l’avvio del procedimento sanzionatorio nei confronti della ricorrente, individuata quale responsabile dell’intervento.

Poiché l’immobile ricade in zona omogenea A ai sensi del Decreto Ministeriale 1444/1968, l’amministrazione, in data 14 maggio 2013, richiedeva alla competente Soprintendenza il prescritto parere in ordine alla restituzione in pristino ovvero all’irrogazione della sanzione pecuniaria, ai sensi dell’art. 16, comma 5, della Legge Regionale Lazio 15/2008 e dell’art. 33, comma 4, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. In difetto di riscontro, il Comune adottava la determinazione impugnata, con cui disponeva la rimozione degli interventi abusivi e applicava la sanzione pecuniaria sopra indicata.

4. Con la sentenza n. -OMISSIS- il Tar per il Lazio - OM ha accolto parzialmente il ricorso, annullando il provvedimento impugnato nella sola parte relativa alla sanzione pecuniaria irrogata, con compensazione delle spese di lite..

In particolare, il TAR respingeva i motivi di ricorso volti a contestare la qualificazione dell’intervento edilizio, escludendo che si trattasse di mera manutenzione straordinaria e ritenendo, invece, che la trasformazione della soffitta in unità abitativa avesse comportato un mutamento sostanziale di destinazione d’uso, con incremento della superficie utile e del carico urbanistico, legittimando pertanto l’adozione della sanzione demolitoria, specie in ragione della collocazione dell’immobile in zona A.

Il giudice di primo grado respingeva altresì le censure di carattere procedimentale, ritenendo sussistente la comunicazione di avvio del procedimento e affermando la natura vincolata dell’ordinanza di demolizione, nonché l’insussistenza di un affidamento tutelabile in capo alla ricorrente in ordine alla conservazione di una situazione edilizia abusiva.

Veniva invece accolto il motivo concernente la determinazione della sanzione pecuniaria, rilevando il difetto di motivazione in ordine ai criteri di quantificazione dell’importo di euro 15.000,00, significativamente superiore al minimo edittale previsto. Il TAR evidenziava, in particolare, che il provvedimento si fondava sui criteri di cui alla deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 44 del 4 luglio 2011, già annullata in parte qua dal medesimo Tribunale per violazione del principio di proporzionalità, in quanto recante una disciplina non adeguatamente graduata in relazione alla consistenza e alla gravità dell’abuso.

Per l’effetto, il TAR annullava il provvedimento impugnato limitatamente alla parte relativa all’irrogazione della sanzione pecuniaria, facendo salvo il potere dell’amministrazione di rideterminare l’importo in conformità ai principi di proporzionalità e adeguata motivazione.

5. Avverso la predetta sentenza ha proposto appello la sig.ra -OMISSIS- articolando cinque motivi di gravame.

6. Il Comune appellato si è costituito depositando memoria con cui, sotto tale profilo, eccepisce l’improcedibilità del ricorso in appello per sopravvenuta carenza di interesse in quanto il provvedimento in questione non sarebbe qualificabile come un atto meramente confermativo atteso che conterrebbe una diversa motivazione e un diverso dispositivo.

7. L’appellante ha depositato istanza di rinvio, motivata dalla circostanza che la signora -OMISSIS-, a mezzo di tecnico di fiducia, sta presentando ai competenti Uffici la pratica per la regolarizzazione dell’immobile ai sensi della l.r. 13/2009 come da ultimo modificata con la l.r. 12/2025, sul recupero dei sottotetti, sussistendone tutti i presupposti di legge, all’esito della quale potrebbe non avere più interesse alla coltivazione del gravame. Ha inoltre replicato alle deduzioni avversarie.

8. All’udienza del 11 marzo 2026, tenutasi da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. Con il primo motivo ha dedotto “ Errores in procedendo et in iudicando per violazione degli artt. 64 e 88 c.p.a. nonché 113, 115, 116, 132 c.p.c. per quanto rilevanti ex art. 39 c.p.a.; difetto e/o contraddittorietà della motivazione; omessa pronuncia; abuso del potere giurisdizionale ”.

Lamenta l’omessa pronuncia e, comunque la carenza di motivazione della sentenza in relazione ai primi tre motivi di ricorso di primo grado.

In particolare, si duole che il TAR non si sarebbe espresso – ovvero non avrebbe adeguatamente motivato – in ordine:

i) alla dedotta irragionevolezza e contraddittorietà del provvedimento comunale, che, pur qualificando l’intervento quale manutenzione straordinaria, avrebbe applicato la sanzione demolitoria ritenuta non coerente con la fattispecie;

ii) all’asserita inesatta valutazione dei presupposti di fatto e di diritto dell’intervento edilizio contestato;

iii) all’erronea applicazione della disciplina di cui all’art. 33, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001, con particolare riguardo all’acquisizione del parere ministeriale.

L’appellante deduce altresì un eccesso di potere giurisdizionale, sostenendo che il giudice di primo grado avrebbe fondato la propria decisione su una valutazione autonoma della descrizione tecnica dei lavori, sostituendosi indebitamente all’Amministrazione nell’esercizio della discrezionalità tecnica, in violazione dei limiti del sindacato giurisdizionale.

Secondo la prospettazione di parte appellante, il TAR avrebbe dovuto limitarsi a verificare la legittimità della valutazione tecnica compiuta dall’Amministrazione, senza procedere a una propria ricostruzione qualificatoria dell’intervento edilizio.

II. Con il secondo motivo ha dedotto “ Errores in procedendo et in iudicando per violazione degli artt. 64 e 88 c.p.a. nonché 113, 115, 116, 132 c.p.c. per quanto rilevanti ex art. 39 c.p.a.; erronea valutazione del materiale probatorio dedotto; eccesso di potere per travisamento dei fatti ”.

Lamenta l’erronea valutazione del materiale probatorio da parte del Giudice di prime cure.

In particolare, la sentenza impugnata ha affermato che il nono piano dell’edificio in questione, originariamente destinato a soffitta e volumi tecnici, sarebbe divenuto abitabile solo a seguito dell’intervento contestato, traendo tale conclusione dal “certificato di agibilità” versato in atti.

L’appellante contesta tale ricostruzione, rilevando che in giudizio sarebbe stata depositata una mera visura di agibilità, priva di valore certificativo, dalla quale non emergerebbe in alcun modo né che l’edificio fosse composto da soli otto piani abitabili, né che il nono piano fosse destinato a soffitta o locali tecnici.

La sentenza, pertanto, avrebbe fondato la propria decisione su un presupposto fattuale non comprovato dagli atti, incorrendo in travisamento del materiale probatorio.

III. Con il terzo motivo di appello ha dedotto: “ Errores in procedendo et in iudicando per violazione degli artt. 64 e 88 c.p.a. nonché 113, 115, 116, 132 c.p.c. per quanto rilevanti ex art. 39 c.p.a.; difetto della motivazione; erronea valutazione del materiale probatorio dedotto; eccesso di potere per travisamento dei fatti ”.

Si censura la sentenza per carenza motivazionale e travisamento dei fatti nella parte in cui ha ritenuto che la soffitta costituisca, in via generale, unità accessoria non produttiva di cubatura e che la sua trasformazione in abitazione comporti automaticamente un incremento volumetrico, con conseguente necessità di titolo edilizio e applicazione della sanzione demolitoria in zona omogenea A ai sensi del D.M. 1444/1968.

L’appellante sostiene, in primo luogo, che la soffitta non sarebbe qualificabile come volume tecnico e che essa concorrerebbe ordinariamente alla volumetria dell’edificio, non potendosi ritenere, in via automatica, che il mutamento di destinazione d’uso comporti incremento di cubatura.

Richiamando l’art. 23-ter del d.P.R. n. 380 del 2001, si deduce inoltre che la destinazione d’uso dell’edificio, nel suo complesso, sarebbe residenziale, con conseguente insussistenza di un mutamento urbanisticamente rilevante.

In secondo luogo, si contesta che l’Amministrazione abbia accertato in concreto l’eventuale esclusione della soffitta dal computo della volumetria assentita, presupposto necessario per sostenere l’esistenza di un incremento volumetrico. Tale accertamento, secondo l’appellante, non risulterebbe compiuto, né adeguatamente dimostrato, essendosi la sentenza fondata unicamente sulla visura di agibilità già contestata.

Viene altresì valorizzata la circostanza che le soffitte dell’edificio sarebbero state sin dall’origine di proprietà privata, elemento che, ad avviso dell’appellante, escluderebbe la loro natura di volumi tecnici o di locali destinati a uso comune.

IV. Con il quarto motivo di appello ha dedotto: “ Errores in procedendo et in iudicando per violazione degli artt. 64 e 88 c.p.a. nonchè 113, 115, 116, 132 c.p.c. per quanto rilevanti ex art. 39 c.p.a.; difetto della motivazione; omessa pronuncia ”.

Si deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato la censura relativa al difetto di motivazione dell’ordinanza di demolizione.

L’appellante ripropone la doglianza già formulata in primo grado, sostenendo che il provvedimento impugnato sarebbe carente sotto il profilo motivazionale, non indicando compiutamente le ragioni giuridiche poste a fondamento della decisione, né chiarendo i presupposti di fatto accertati, con conseguente lesione del diritto di difesa e difetto di istruttoria.

Secondo parte appellante, il TAR avrebbe erroneamente qualificato l’ordinanza quale atto vincolato, omettendo di verificare in concreto la sufficienza e coerenza della motivazione addotta dall’Amministrazione e frustrando anche il legittimo affidamento.

V. In merito alla D.D. prot. CI/248651/2023 del 21/11/2023, l’appellante ne chiede il contestuale annullamento essendo la stessa un atto meramente confermativo del provvedimento già impugnato.

VI. Infine chiede il risarcimento dei danni.

1. In via preliminare, deve essere respinta l’istanza di rinvio dell’udienza di discussione depositata dall’appellante.

Sul punto si osserva, condivisibilmente, che la giurisprudenza amministrativa è orientata nel ritenere che “ Ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. la domanda di rinvio della trattazione dell’udienza deve fondarsi su ‘situazioni eccezionali’, che possono essere integrate solo da gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite; la decisione spetta al giudice, che ha la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo, dovendo rispettare il principio del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo, tanto più nel processo amministrativo, in cui non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti ” (Consiglio di Stato, Sez. II, 08/07/2025, n.5911).

Non si ravvisano le ragioni eccezionali per potersi concedere il rinvio, in quanto nulla impedisce all’amministrazione, anche in presenza di un giudicato sugli atti demolitori, di accogliere l’istanza dell’interessata fondata sulla nuova normativa del piano casa.

2. Sempre in via preliminare, OM Capitale ha depositato articolata memoria eccependo l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto l’amministrazione comunale ha adottato un nuovo atto, ossia la D.D. 3568/2023 con la quale, in ottemperanza alla sentenza del TAR Lazio, ha annullato la sanzione pecuniaria, confermando tuttavia l’ordine di demolizione che, a suo parere, costituirebbe atto nuovo e sostitutivo del precedente.

L’appellante ha replicato insistendo sulla natura meramente confermativa della nuova D.D. e sulla sopravvenuta normativa regionale più favorevole.

2.1. Osserva il Collegio che l’eccezione sollevata dal Comune è infondata in quanto trattasi all’evidenza di un atto meramente confermativo dei provvedimenti impugnati adottato in assenza di nuova istruttoria ed in esecuzione della sentenza del TAR Lazio che, quindi, non determina in capo alla ricorrente alcun onere impugnatorio, né alcuna sopravvenuta carenza di interesse.

3. Nel merito, l’appello è infondato e le censure possono essere esaminate congiuntamente.

3.1. Il TAR ha correttamente qualificato l’intervento come: ristrutturazione edilizia con mutamento di destinazione d’uso e ampliamento; soggetta a permesso di costruire e non come manutenzione straordinaria.

Infatti, le opere di ampliamento e accorpamento con cambio di destinazione d’uso, come quelle in esame, non possono farsi rientrare nella definizione di manutenzione straordinaria ex art. 3 lett. b) dpr 380/2001 ove è stabilito che Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento di unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l’originaria destinazione d’uso .

Il cambio d’uso da soffitta (volume tecnico non residenziale) a locale abitativo oltre ad alterare l’assetto funzionale dell’immobile, costituisce intervento rilevante, ancor più in zona omogenea A. Le opere realizzate, pertanto, non sono “leggere”, ma integrano un uso stabile da parte di persone, con impatto urbanistico significativo.

Condivide il Collegio quanto affermato dalla memoria capitolina richiamando la giurisprudenza che si è andata consolidando in materia, tra cui il Cons. Stato, Sez. VII, n. 9416/2023 che ha stabilito che In materia urbanistico-edilizia, premesso che gli standard urbanistici hanno una "funzione di equilibrio dell'assetto territoriale e di salvaguardia dell'ambiente e della qualità di vita", la destinazione del piano in questione (interrato, ma analogo discorso vale per il sottotetto) ad abitazione ha determinato un incremento delle volumetrie e delle superfici utili - ossia utilmente fruibili - con conseguente aggravio del carico urbanistico, secondo quanto previsto dall'art. 32, coma 1, lett. a), D.P.R. n. 380 del 2001, a norma del quale costituisce "variazione essenziale" ogni mutamento della destinazione d'uso che implichi standard previsti dal D.M. 2 aprile 1968.

3.2. Ne deriva ulteriormente che il titolo edilizio richiesto è quello previsto dall’art. 10 co. 1 lett. c), del d.P.R. 380/2001 secondo cui “ costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire: (…) c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso (…) ”. Deve evidenziarsi che, al di là di una possibile successiva legittimazione delle opere abusive, con il provvedimento qui impugnato si contesta alla ricorrente l’esecuzione di lavori soggetti a premesso di costruire in assenza di titolo edilizio, come incontestatamente avvenuto.

4. L’immobile insiste in zona omogenea A (ex D.M. 1144/1968), così come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, e in applicazione del regime previsto dall’art.16 L.R. Lazio, n.15/2008 “qualora le opere siano state eseguite su immobili anche non vincolati compresi nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici del 2 aprile 1968, (…) il dirigente o il responsabile della struttura comunale competente decide l’applicazione delle sanzioni previste al comma 4 previa acquisizione del parere di cui all’articolo 33, comma 4, del d.p.r. 380/2001 e successive modifiche, fermo restando quanto ivi stabilito nell’ipotesi di mancato rilascio dello stesso.

4.1. L’art 33 co.4 del D.P.R. 380/2001 prevede che “qualora le opere siano state eseguite su immobili, anche non vincolati, compresi nelle zone omogenee A, di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, il dirigente o il responsabile dell’ufficio richiede all’amministrazione competente alla tutela dei beni culturali ed ambientali apposito parere vincolante circa la restituzione in pristino o la irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al precedente comma. Qualora il parere non venga reso entro novanta giorni dalla richiesta il dirigente o il responsabile provvede autonomamente.

4.2. Anche sotto questo aspetto, perciò, correttamente l’Amministrazione, in applicazione della normativa vigente, ha chiesto il prescritto parere all’autorità competente, nel caso di specie alla Soprintendenza, in assenza del quale, scaduto il termine di legge, ha proceduto autonomamente.

5. Né può trovare ingresso alcuna censura inerente il legittimo affidamento per decorso del tempo, essendo notoriamente irrilevante oltrechè non tutelabile giuridicamente l’affidamento posto dal privato su opere abusive.

6. Va infine respinta anche l’istanza risarcitoria per mancanza di danno ingiusto.

7. Conclusivamente l’appello va respinto in quanto infondato. Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite liquidate in E. 3.000.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in OM nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO RT, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

RI GR VA, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI GR VA	IO RT

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.