Pubblicato il 13/02/2026

N. 01177/2026REG.PROV.COLL.

N. 04338/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4338 del 2023, proposto dal Comune di NA, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Ravizzoli e Rossana Colombo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Società Fallimento Immobilcasa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, Sezione IV, n. 2727 del 12 dicembre 2022, resa inter partes , concernente un diniego di fiscalizzazione dell’abuso, l’inottemperanza all’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi e l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere VA SA e udito, per la parte appellante, l’avvocato Angelo Ravizzoli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 131 del 2018, proposto innanzi al T.a.r. Lombardia, la Società Fallimento Immobilcasa S.r.l. (di seguito anche la società) aveva chiesto l’annullamento:

a ) del provvedimento 26 giugno 2017 (prot. 19356 – doc. 1 a corredo del ricorso straordinario), notificato alla ricorrente in data 30 giugno 2017, recante dichiarazione dell’accertamento, “ ai sensi e per gli effetti dell'art. 31, comma 4, D.P.R. 06.06.2001 n. 380 ”, dell’inottemperanza “ all'ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi n. 76 dell'11.04.2012 ”, con la precisazione che “ ai sensi della predetta normativa, il presente atto costituisce titolo per l'immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari “, relativamente al fabbricato di proprietà della ricorrente, identificato al foglio 3, mapp. 235, sub. 2, ed all’area confinante, di cui al foglio 3, mapp. 691;

b ) del provvedimento 25 luglio 2017 (doc. 2 a corredo del ricorso straordinario), con il quale il Comune di NA ha ritenuto di non poter accogliere la “ istanza di fiscalizzazione ex art. 34 D.P.R. 380/01 ” presentata dalla ricorrente a mezzo pec in data 27 giugno 2017, prot. 19426;

c ) di ogni altro atto presupposto, conseguente e comunque connesso e segnatamente, ove occorrer possa - del “ verbale di contestazione di inottemperanza dell'ordinanza n. 76 dell'11 aprile 2012 ”, redatto dalla polizia locale in data 25 maggio 2017 (cfr. doc. 2 a corredo del ricorso straordinario).

2. A sostegno del ricorso aveva dedotto quanto segue:

i) Violazione di legge - violazione art. 31, c. 3 dpr 380/01 - eccesso di potere per illogicità e carenza dei presupposti – difetto di motivazione e di istruttoria ;

ii) Violazione di legge - violazione dell’art. 31, c. 3 dpr 380/01 sotto altro profilo – eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, mancanza di proporzionalità - difetto di motivazione sotto altro profilo ;

iii) Eccesso di potere per difetto di motivazione, contraddittorietà, irragionevolezza – violazione dei principi di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa – violazione dei principi di partecipazione ai sensi della l. 241/90 e art. 31 d.p.r. 380/01 .

3. Nella resistenza del Comune di NA, il Tribunale adìto (Sezione IV) ha così deciso il gravame al suo esame:

- lo ha accolto e, per l’effetto, ha annullato gli atti impugnati;

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il Tribunale ha richiamato un preciso orientamento giurisprudenziale secondo cui “ la sanzione della gratuita acquisizione al patrimonio comunale della struttura edilizia abusivamente realizzata e della relativa area di sedime, contemplata dall'art. 7 terzo comma L. 28.02.1985 n. 47 [ed oggi dal D.P.R. 380/01], presuppone che l'intero organismo edilizio sia abusivo e non è applicabile nel caso in cui l’abuso riguardi solo una parte dello stesso; pertanto, in detta ipotesi, l'acquisizione gratuita si verifica nei limiti delle parti abusive, con esclusione delle altre parti dell'immobile e dell'area non interessate dall’abuso. ”;

- inoltre, la stessa norma subordina l’acquisto della proprietà da parte dell’amministrazione solo laddove il privato si sia diligentemente e seriamente adoperato per la demolizione delle opere abusive e ciò non sia stato possibile per cause oggettive, non dipendenti dalla sua volontà;

- “ quando il proprietario abbia proposto istanza di fiscalizzazione dell’abuso per impossibilità della demolizione, l’effetto acquisitivo automatico non si produce fino alla reiezione dell’istanza di fiscalizzazione dell’abuso parziale ”.

5. Avverso tale pronuncia il Comune di NA ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 16 maggio 2023 e depositato il 19 maggio 2023, articolando n. 2 motivi di gravame (pagine 5-12) così rubricati:

I) Error in iudicando et in procedendo – Omessa pronuncia e omessa considerazione della intervenuta efficacia dell’ordinanza presupposta per l’acquisizione gratuita;

II) Error in iudicando – Omessa pronuncia – Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, commi 3 e segg del dpr n. 380/01 e s.m.i. – Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità.

5.1. Deduce l’appellante che il T.a.r. avrebbe obliterato gli effetti correlati alla irreversibile acquisizione gratuita nei termini oggetto di ordinanza nr 76/2012 (“validata” dal T.a.r. MI con la sentenza nr. 1385/2013, passata in giudicato) e con atto meramente ricognitivo quanto alla determinazione 26 giugno 2017 impugnata in 1° grado. Richiama precisa giurisprudenza secondo cui l’effetto traslativo della proprietà avviene ipso iure e costituisce l’effetto automatico della mancata ottemperanza all’ingiunzione di demolizione. Ne conseguirebbe il difetto di legittimazione della società quanto al diniego di fiscalizzazione 25 luglio 2017 parimenti impugnato in 1° grado. Non sarebbe comprovata l’obiettiva impossibilità di ottemperare all’ordine demolitorio senza pregiudizio per la parte conforme. Sarebbero state a suo tempo contestate, con effetti acquisitivi non più revocabili, non mere difformità parziali, ma variazioni essenziali. La superficie dell’area acquisita non sarebbe esorbitante rispetto ai criteri legali.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, il rigetto del ricorso di primo grado.

7. La Società Fallimento Immobilcasa S.r.l., sebbene ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio.

8. In data 12 dicembre 2025 parte appellante ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame.

9. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica di smaltimento del 14 gennaio 2026, è stata trattenuta in decisione.

10. L’appello, per le ragioni di seguito evidenziate, è da respingere.

11. I motivi di gravame, per il loro tenore, sono suscettibili di essere esaminati congiuntamente. Conviene a tal uopo ripercorrere più nel dettaglio i passaggi essenziali della vicenda di causa, evidenziando parte appellante che si tratterebbe di abusive variazioni essenziali interessanti l’immobile industriale sito in via Bariola s.n.c. a NA (in catasto al fg. 3 mapp 235 sub 2), determinanti una maggiore s.l.p. complessiva di mq 104,33, per effetto di una modifica della sagoma dell’edificio mediante: - realizzazione esterna di un blocco servizi igienici; - un aumento della larghezza e lunghezza dell’intero edificio rispetto a quanto autorizzato; - realizzazione a quota h -3,20 di un piano cantinato).

Tale abuso veniva contestato con ordinanza demolitoria che veniva impugnata, ma il T.a.r. MI giusta sentenza Sez. II, n.1385/2013, depositata in data 28 maggio 2013, non appellata, lo respingeva. I giudici milanesi, in particolare, confermavano la natura di “ Variazione essenziale ” degli abusi contestati, nella irrilevanza di una successiva modifica di confine. La stessa Amministrazione preannunciava, in caso di inottemperanza, l’applicazione del disposto di cui all’art 31, comma 3, del d.P.R. 380/2001.

Interveniva, quindi, il provvedimento, impugnato in prime cure, del 26 giugno 2017, prot 19356 (doc.1 fascicolo società), recante la dichiarazione dell’accertamento dell’inottemperanza costituente titolo per l’immissione in possesso e per la trascrizione dei PP.RR.II. del fabbricato interessato (fg 3, mappa 235 sub 2 – “D8”: immobile indicato con la lett G” nella planimetria allegata al cit. provvedimento) e della relativa area di pertinenza -mapp. 691 del foglio 3- (non è in contestazione l’inottemperanza alla citata ordinanza nr 76/2012, giusta rapporto della Polizia Locale in data 25 maggio 2017: doc.5), nonché il rigetto dell’istanza di fiscalizzazione dell’abuso 27 giugno 2017 (doc.2 fascicolo società).

Altresì si evidenzia che la sentenza del T.a.r. MI n. 2815/2013 aveva respinto il ricorso della Società proprio in relazione alla parte dell’abuso che qui rileva (ovverosia in relazione alla qualificazione come ‘variazione essenziale’ della modifica della sagoma dell’edificio derivante da una costruzione ampliata sia in lunghezza che in larghezza, rispettivamente, 60 cm e 75 cm). Per effetto di quella variazione essenziale l’obbligo era nel senso di demolire la superfetazione (pena, in carenza, l’ablazione del manufatto).

Ebbene non può essere condiviso quanto dedotto da parte appellante nel senso che avrebbe costituito atto dovuto per il Comune procedere all’acquisizione del predetto mappale 235 sub 2 (e area di riferimento), comunque non passibile di una esecuzione d’ufficio solo parziale (ossia limitata ai mq.72.90 della s.l.p. realizzata non a distanza legale), considerato che l’edificio si sviluppava su più piani a distanza non legale ed era privo di un accesso autonomo.

Il T.a.r. ha infatti annullato il provvedimento di acquisizione richiamando precisa giurisprudenza volta a limitare i casi di acquisizione laddove, come nel caso di specie, l’abuso sia solo parziale. Va sul punto valorizzata una precisa circostanza fattuale, ovverosia che l’abuso contestato, mercé l’ordinanza n. 91/2007, riguarda una superficie di soli “ 72,90 ” mq a fronte di una palazzina che ne quota ben 756.

Lo stesso d.P.R. 380/2001, art. 31, comma 3 (che era stato espressamente richiamato dalla Società in sede di ricorso al T.a.r., in particolare a pagina 12 del ricorso straordinario) stabilisce che “ l’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita ” cosicché non può non ritenersi che questo divieto, nel caso in esame, risulti violato dal Comune avendo acquisito più di quanto avrebbe potuto.

Non va poi trascurato il fatto che, in data 26 giugno 2017, la società aveva presentato domanda di fiscalizzazione di quella parte dell’abuso (inferiore al 10% della superficie complessiva dell’immobile) in merito alla quale l’Amministrazione, come meglio si dirà, non risulta si sia in alcun modo pronunciata. Anzi, proprio nella stessa data (26 giugno 2017) ha adottato l’ordinanza di acquisizione notificandola alla parte il successivo 30 giugno 2017.

Va, quindi, rilevato che l’Amministrazione ha indicato sua sponte l’esatta consistenza delle opere abusive, che pertanto non possono involgere l’intero immobile addivenendo all'acquisizione di una superficie complessiva di gran lunga superiore a quella esattamente contestata.

Parte appellante, nel quadro delle sue deduzioni, valorizza a più riprese la “ decisione TAR n 1385/2013 che ha statuito in termini di legittimità dell’ordinanza di demolizione-acquisizione dell’intero compendio oggetto dell’abuso indicato con il nr. 3 ” e che pertanto “ il giudicato formatosi preclude ogni altra verifica ”. Con tale pronuncia il giudice di prime cure avrebbe cristallizzato i “ contenuti dell’ordinanza nr 76/2012 confermata nei suoi contenuti da TAR MI (sentenza nr 1385/2013, passata in giudicato) e sugli effetti acquisitivi correlati dell’acquisizione dell’intero compendio ” cosicché non sarebbero più sottoponibili a vaglio giurisdizionale. Il ricorso di primo grado, cui inerisce il presente giudizio, sarebbe pertanto da considerare financo inammissibile.

Quanto a tal riguardo dedotto e/o eccepito è infondato.

Risulta, infatti, dalla suddetta pronuncia (pagine 5-6) che le opere abusive contestate con l’ordinanza n. 91/2007 in termini di “ variazione essenziale ” riguardano << la sola opera di cui al punto 3 - e cioè l’aumento della larghezza e della lunghezza dell’intero comparto “uffici” rispetto a quanto autorizzato, con un incremento della s.l.p. di mq. 72,90 >>. Tale è quindi, come rilevato, l’esatta consistenza dell’abuso cui riferire la successiva ordinanza, oggetto del presente giudizio.

In ordine, poi, alla disposta acquisizione dell’area pertinenziale di mq.410 di cui al comma 3) dell’art.31 d.P.R. 380/2001, non può che reputarsi anche tale entità immotivatamente sproporzionata a fronte della effettiva superficie interessata dalle opere abusive.

È infine suscettibile di conferma quanto osservato dal T.a.r. circa la mancata disamina dell'istanza di sanatoria.

Non risulta, infatti, che l’Amministrazione abbia assunto alcuna determinazione al riguardo essendosi limitata a rilevare, con il provvedimento del 25 luglio 2017, che “ l’area come sopra individuata e l’immobile sopra di esso edificato oggetto dell’istanza di fiscalizzazione di che trattasi non sono più nella disponibilità del privato, bensì acquisite al patrimonio disponibile dell’ente ”.

Per le ragioni sopra evidenziate, in realtà, l’area potenzialmente suscettibile di acquisizione è di gran lunga meno ampia e pertanto non può involgere l’intero fabbricato, di guisa che la domanda di sanatoria è suscettibile di essere esaminata dal competente ufficio. Va così confermato quanto sul punto osservato dal giudice di prime cure, nel senso che “ quando il proprietario abbia proposto istanza di fiscalizzazione dell’abuso per impossibilità della demolizione, l’effetto acquisitivo automatico non si produce fino alla reiezione dell’istanza di fiscalizzazione dell’abuso parziale ”.

Osserva tuttavia sul punto parte appellante che “ la fiscalizzazione ex art 34 cit concerne difformità parziali, mentre nella specie sono state contestate variazioni essenziali ex art 54 L.R. 12/2005 ...” (cfr. pagina 11 dell’atto di appello).

Anche tale deduzione non convince stante la effettiva latitudine applicativa della disciplina invocata dalla Società, tale da includere anche le variazioni essenziali.

Di recente questo Consiglio di Stato ha, infatti, condivisibilmente ritenuto che “ Con il termine “fiscalizzazione” dell’abuso, funzionale ad evidenziare sinteticamente e già a livello definitorio la sua sostanziale monetizzazione, si intende un rimedio alternativo eccezionalmente concesso in luogo della demolizione. In particolare, si può accedere alla fiscalizzazione sia in caso di mancanza, totale difformità o variazione essenziale dal titolo riferito a ristrutturazione edilizia (art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001); sia a fronte di accertata difformità solo parziale dal permesso di costruire (art. 34, comma 2, e 2-bis, che ne ha esteso l’applicabilità anche agli interventi soggetti a s.c.i.a. alternativa al permesso di costruire di cui all’art. 23, comma 01); sia infine all’esito di un annullamento, giudiziale o in autotutela, del titolo stesso (art. 38). Ma non nell’ipotesi, più grave, di avvenuta realizzazione di una “nuova opera” in assenza di permesso di costruire o in totale difformità o variazione essenziale dallo stesso (art. 31) ” (Cons. Stato, Sez. II, 25 gennaio 2024, n. 806).

12. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

13. L’assoluta peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 4338/2023), lo respinge.

Spese del presente grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 14 gennaio 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

IO ON, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

VA SA, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA SA	IO ON

IL SEGRETARIO