Pubblicato il 09/12/2025

N. 09666/2025REG.PROV.COLL.

N. 09689/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9689 del 2023, proposto da SI RL in qualità di titolare della agenzia funebre Ambra di RL SI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Enrico Ioannoni Fiore, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Comune di Teramo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Anna Maria Melchiorre, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, sezione prima, n. 193 del 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Teramo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 la Cons. UE OR;

Uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ditta MB RL, intendendo realizzare una casa del commiato in un immobile con destinazione B12 del P.R.G. e avendo presentato la relativa istanza di nulla osta al Comune di Teramo, ha impugnato dinanzi al Tar per l’Abruzzo con ricorso di primo grado r.g. n. 443/2015, la deliberazione della Giunta Comunale n. 184 del 12 maggio 2015, avente ad oggetto “ Individuazione delle aree idonee per la collocazione delle strutture funerarie” , il verbale di riunione tecnica del 20 aprile 2015 richiamato nella predetta delibera e alla stessa allegato, nonché tutti gli atti ad essa presupposti, connessi e consequenziali.

2. La deliberazione n. 184 del 12 maggio 2015 ha previsto la possibilità di collocare le strutture per il commiato e le case funerarie esclusivamente presso le aree industriali e artigianali previste nel P.R.G. comunale

2.1. La ditta istante ha acquistato un immobile alla via Cona n. 74 (finanziando l’acquisto con la contrazione di un mutuo) e ha presentato istanza di autorizzazione per collocare ivi la casa del commiato. Con gli atti impugnati, in base alle previsioni recate dalla menzionata deliberazione, il Comune ha autorizzato l’appellante a realizzare una casa del commiato con un’attività “limitata” vale a dire solo con autorizzazione alla esposizione delle salme.

2.2. Successivamente ha chiesto l’autorizzazione a collocare la struttura del commiato in area limitrofa al cimitero e tale intervento è stato autorizzato con provv. n. 5244 del 18 luglio 2023.

3. Con il ricorso di primo grado sono stati proposti due motivi:

“ I. Violazione di legge. Violazione degli artt. 42 2 48 d.lgs. 267 del 2000 (T.U. enti locali). Violazione degli artt. 7 e 26 dello Statuto del Comune di Teramo. Violazione degli artt. 6 e 36 della l.r. Abruzzo n. 41/2012. Eccesso di potere. Incompetenza ad adottare l'atto impugnato.

II. Violazione, travisamento ed errata applicazione degli artt. 6 e 36 della L.R. Abruzzo n. 41/2012. Illogicità della decisione”.

Secondo le prospettazioni di parte ricorrente, la gravata deliberazione sarebbe viziata da violazione di legge, eccesso di potere ed incompetenza della Giunta ad adottare l’atto impugnato, poiché competente all’individuazione delle aree idonee per la realizzazione delle strutture per il Commiato e delle case Funerarie sarebbe il Consiglio Comunale, trattandosi di un atto di natura generale riguardante le scelte urbanistiche e non di un atto attuativo del Regolamento di Polizia Mortuaria approvato dal Consiglio. Inoltre, ad avviso del ricorrente, la deliberazione impugnata sarebbe anche illogica, per aver violato e travisato completamente lo spirito e la lettera degli artt. 6 e 36 della l.r. 41 del 2012.

Il ricorrente si è riservato di proporre espressa azione di risarcimento del danno, anche per perdita di opportunità commerciale quale conseguenza del ritardo del Comune circa le incombenze poste a suo carico dalla l.r. 41 del 2012 e per lesione del legittimo affidamento derivante dalle rassicurazioni fornite dagli Uffici comunali circa lo svolgimento dell’attività principale della casa del commiato.

3.1. Con ricorso per motivi aggiunti, con il quale sono stati proposti in via derivata gli stessi motivi dedotti con il gravame principale, il ricorrente ha altresì impugnato il provvedimento conclusivo del Procedimento Unico – Pratica SUAP 2065, Numero del registro provvedimenti 3668, emesso in data 23 dicembre 2015, con il quale veniva assentito l’intervento di realizzazione della casa del commiato in via Cona n. 74 per la sola esposizione delle salme a cassa chiusa, in ragione della collocazione della struttura non in area industriale o artigianale ma in zona B12 del P.R.G. comunale vigente, in cui non è consentito di svolgere procedure inerenti alla pulizia, alla vestizione ed alla esposizione della salma per il periodo di osservazione, ma può essere accolto soltanto il feretro (bara chiusa).

Con il medesimo atto per motivi aggiunti è stata formulata espressa richiesta di risarcimento danni cagionato dall’illegittimo affidamento che l’amministrazione avrebbe indotto nel fatto di poter realizzare la casa del commiato nell’immobile acquistato (contraendo il mutuo) nonché del danno da perdita di chances per il fatto che l’autorizzazione nell’immobile limitrofo al cimitero è intervenuta quando erano state già autorizzate altre case del commiato sicché il ricorrente avrebbe perso la possibilità di essere il “monopolista”.

4. Il Tar per l’Abruzzo:

- ha dichiarato il ricorso principale e l’atto per motivi aggiunti improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse in considerazione della rinuncia espressa a realizzare l’attività da parte del ricorrente;

- ha accertato, ai meri fini risarcitori, l’illegittimità della deliberazione della Giunta comunale n. 184 del 12 maggio 2015 per la fondatezza del motivo di incompetenza della Giunta a emanare la zonizzazione;

- ha respinto la domanda di risarcimento del danno;

- ha compensato tra le parti le spese e gli onorari di giudizio.

5. Con l’atto di appello la ditta istante ha riproposto le domande proposte in primo grado e ha insistito, in particolare, sul legittimo affidamento indotto dall’amministrazione e sulla perdita di chances derivante dal ritardo con cui è stata autorizzata la sua attività.

5.1. Il Comune si è costituito in giudizio e ha preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo a pronunciarsi in ordine alla domanda da risarcimento del danno per violazione dell’affidamento.

5.2. L’amministrazione ha argomentato in relazione alla infondatezza dell’appello e della domanda risarcitoria, che sarebbe priva degli elementi costitutivi per la sua configurazione oltre che generica e indimostrata, poiché l’appellante avrebbe acquistato l’immobile di via Cona senza attendere la zonizzazione e in presenza di un parere della AUSL che affermava la non conformità in zona B12 delle case del commiato.

5.3. La stessa amministrazione rappresenta altresì che l’immobile sarebbe allo stato dato in locazione e vi sarebbero stati interventi di frazionamento con opere interne, autorizzati con provvedimento n. 3990 del 13 dicembre 2016, che lo hanno reso fruibile, ricavandone di un reddito, per altre finalità da parte della proprietà.

5.4. In relazione alla domanda di risarcimento del danno da perdita di chances l’amministrazione ha osservato che l’art. 4 della l.r. n. 41 del 2012 prevede, con riferimento alle funzioni e ai compiti spettanti ai Comuni, che in caso di accertata inattività che comporti inadempimento a quanto previsto dalla medesima legge, vengano attivati i c.d. poteri sostitutivi da parte del Presidente della Giunta regionale, che assegna all’Ente inadempiente un congruo termine per provvedere, e che, decorso inutilmente tale termine, sentito il soggetto inadempiente, nomina un Commissario che provveda in via sostitutiva.

L’appellante non ha attivato i menzionati rimedi previsti dall’art. 4 l.r. n. 41 del 2012, sicché nessun danno può essere imputato al Comune di Teramo a causa del contestato ritardo nell’effettuare la c.d. zonizzazione.

6. Entrambe le parti hanno depositato memorie e repliche in vista della udienza.

7. Alla pubblica udienza del 12 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il Collegio, in relazione alla questione di giurisdizione sulla domanda risarcitoria da legittimo affidamento e da perdita di chances (dedotta a pagina 11 della memoria del 30 aprile 2025), rileva preliminarmente ed incidentalmente che:

a) l’amministrazione non ha formulato, con appello incidentale, apposito motivo d’impugnazione ai sensi dell’art. 9 c.p.a. sicché la controversia si radica innanzi al Giudice amministrativo anche sulla menzionata domanda (“ È inammissibile l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sul contenzioso formulata solo in note difensionali e non con tempestiva proposizione di apposito motivo di appello incidentale contro la sentenza di primo grado, conformemente all'art. 9 del D.Lgs. n. 104 del 2010 ”, Cons. Stato, Sez. III, Sentenza, 3 giugno 2025, n. 4788);

b) in ogni caso, la giurisdizione, nel caso di specie, appartiene al Giudice amministrativo poiché vi è un collegamento tra la posizione giuridica che si assume lesa dagli atti amministrativi che la parte ha impugnato (che avrebbero impedito al privato di ottenere un provvedimento ampliativo o avrebbero comunque leso la sua aspettativa circa la latitudine dell’ampliamento a cui egli aspirava) e il pregiudizio lamentato, anche sotto forma di perdita di chances , ricostruzione questa coerente con i principi affermati dalla sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 6 luglio 2004 nonché con le conclusioni cui è pervenuta l’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con le sentenze nn. 19 e 20 del 29 novembre 2021.

9. E’ necessario sempre in via preliminare rilevare che nell’atto di appello non è stato riproposto il motivo relativo alla incompetenza dell’ASL ad esprimersi in relazione alla ubicazione delle case funerarie e del commiato sicché il motivo deve intendersi rinunciato.

10. In relazione al capo della sentenza impugnata che ha accertato, ai fini risarcitori, l’illegittimità della deliberazione della Giunta comunale n. 184 del 12 maggio 2015 per il vizio di incompetenza, il Collegio rileva che il Comune non ha proposto appello incidentale sicché su tale statuizione si è formato il giudicato.

11. In relazione alle domande risarcitorie il Collegio osserva che le stesse sono tutte infondate poiché:

a) le richieste di risarcimento sono state formulate in modo generico ed in ciò è corretta la statuizione della sentenza impugnata che ha testualmente affermato che il danno lamentato è generico e indimostrato;

b) ad abundantiam , si osserva che risulta documentalmente che l’appellante ha rinunciato alla realizzazione dell’intervento per la casa del commiato nell’immobile acquistato, presentando una SCIA in data 1 dicembre 2016 prot. n. 76902 e effettuando il frazionamento e la fusione di opere interne al fine di utilizzare l’immobile per altri redditizi utilizzi (depositato nel foliario di primo grado Comune all. n. 4);

c) in ogni caso, nessun affidamento incolpevole l’appellante poteva riporre negli atti emanati dall’amministrazione poiché la nota del Comune, Settore IV, Urbanistica, prot. n. 12739 del 21 marzo 2014 (all. n. 4 al ricorso di primo grado) nell’affermare la possibilità di realizzare la casa del commiato, faceva riferimento alla necessità che il regolamento comunale prevedesse tali strutture e al fatto che il regolamento predisposto fosse stato inviato al dipartimento della AUSL 4 Teramo e alla Direzione Regionale Sanità “per le valutazioni di rito” .

Pertanto, se ne desume che nessun affidamento incolpevole, secondo quanto affermato dall’adunanza plenaria di questo Consiglio, possa essere stato ingenerato in relazione all’apertura della casa del commiato nella latitudine richiesta (vale a dire con esposizione delle salme) nell’immobile di via Cona n. 74, che lo stesso appellante ha rinconvertito ad altro uso.

12. In conclusione per le suindicate motivazioni l’appello deve essere respinto.

13. Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere al Comune di Teramo le spese del giudizio nella misura di euro 6.000,00 (seimila) oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

NC RI, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

UE OR, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UE OR	NC RI

IL SEGRETARIO