Pubblicato il 05/05/2026

N. 03491/2026REG.PROV.COLL.

N. 04157/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4157 del 2025, proposto da:
TE AL s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Saverio Cantella, Filippo Lattanzi e Jacopo D'Auria, con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

contro

Ente Parco Regionale dei Castelli Romani, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Frascati, Regione Lazio, SO UP Immobiliare s.r.l. e Ministero della Cultura, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , non costituiti in giudizio;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Stralcio) n. 21487/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2026 il Cons. NZ Cordì e udito, per parte appellante, l’avvocato Filippo Lattanzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e DI

1. TE AL ha appellato la sentenza n. 21487/2024, con la quale il T.A.R. per il Lazio (Sezione Quinta Stralcio) ha dichiarato irricevibile il ricorso, come integrato da motivi aggiunti, proposto avverso: i ) il diniego prot. n. 5901/2017, i motivi ostativi prot. n. 2577/2017, la diffida all’esecuzione dei lavori prot. n. 5744/2018, la nota prot. 6454-05 del 5.12.2018, nonché ogni altro atto presupposto, consequenziale e connesso, tra cui il Piano di assetto del Parco regionale dei Castelli romani, il quadro conoscitivo, la relazione illustrativa, le n.t.a. e il regolamento, se ostativi alla realizzazione della stazione radio-base oggetto dei provvedimenti impugnati (con il ricorso introduttivo e con il primo ricorso per motivi aggiunti); ii ) la nota dell’Ente Parco dei Castelli romani prot. n. AP-3710 del 4.7.2019, avente ad oggetto “ Lavori per l'installazione di una Stazione Radio Base a Frascati in Piazza San Pietro. Diffida ” e i relativi allegati, la comunicazione della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per l’area metropolitana di Roma, la Provincia di Viterbo e l’Etruria meridionale prot. 0013806-P dell’1.7.2019, nonchè tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi, tra cui l’art. 29, punto 6.2. delle n.t.a. al P.T.P.R. (impugnati con il secondo ricorso per motivi aggiunti).

2. In punto di fatto l’appellante ha esposto: i ) di aver presentato, in data 27.3.2017, un’istanza per l’installazione di una stazione radio-base sul lastrico solare di un edificio ubicato in Frascati, Piazza San Pietro, n. 5, inviata anche all’Arpa e all’Ente Parco Castelli Romani; ii ) di aver ottenuto l’autorizzazione paesaggistica da parte del Comune di Frascati e di aver ottenuto il titolo per l’intervenuta formazione del silenzio-assenso; iii ) di aver realizzato l’impianto in data 20.6.2018 e di aver ricevuto – in data 5.12.2008 - una comunicazione relativa ad uno scambio di corrispondenza tra l’Ente Parco e il Comune di Frascati in cui il primo aveva sollecitato la verifica della regolarità del procedimento, menzionando il diniego prot. n. 5901/2017 e i motivi ostativi prot. n. 2577/2017; iv ) di aver ricevuto la nota del r.u.p. del Comune di Frascati, che aveva confermato la regolarità dell’ iter autorizzatorio; v ) di aver, comunque, ritenuto di proporre per tuziorismo ricorso avverso il diniego e il preavviso di rigetto citati in queste missive; vi ) di aver chiesto di poter accedere agli atti all’Ente Parco e al Comune ma di non aver ricevuto riscontro da parte di quest’ultimo; vii ) di aver avuto contezza della documentazione in ragione del suo deposito nel giudizio proposto ex art. 116 c.p.a. e di aver, quindi, proposto ricorso per motivi aggiunti; viii ) di aver ricevuto – in data 2.8.2019 – una nuova nota da parte dell’Ente Parco, nella quale si chiedeva di dare esecuzione alla nota prot. 0013806-P della Soprintendenza, che aveva rilevato ulteriori criticità paesaggistiche; ix ) di aver, quindi, articolato nuovo ricorso per motivi aggiunti avverso tali atti.

3. Il T.A.R. adito aveva, inizialmente, chiesto al Comune di fornire prova della comunicazione a TE dei motivi ostativi e del successivo diniego e di relazionare sulle ragioni per le quali – visti i pareri delle Amministrazioni interessate – aveva ritenuto di assentire il progetto. Il Comune non aveva, tuttavia, ottemperato all’ordine istruttorio.

3.1. All’udienza pubblica del 25.10.2024 il T.A.R. ha trattenuto il ricorso in decisione e l’ha dichiarato irricevibile in quanto il momento di piena conoscenza degli atti lesivi doveva essere individuato nella ricezione della diffida dell’Ente Parco, avvenuta in data 29.10.2018, con la conseguenza che il ricorso avrebbe dovuto essere proposto entro il 28.12.2018. Inoltre, secondo il T.A.R., la connessione tra ricorso principale e motivi aggiunti determinava che, nel caso in cui l'atto introduttivo del giudizio fosse dichiarato irricevibile (o inammissibile o improcedibile), i motivi aggiunti venissero travolti da tale statuizione.

4. TE ha proposto ricorso in appello deducendo l’erroneità della statuizione di irricevibilità e riproponendo i motivi di merito non esaminati dal T.A.R. Le parti appellate non si sono costituite in giudizio, nonostante la ritualità delle notificazioni (ad eccezione della notifica a SO UP Immobiliare, che, tuttavia, essendo la co-proponente l’istanza unitamente a TE – e, quindi, la cointeressata all’impugnazione dei provvedimenti - non può ritenersi parte necessaria del giudizio). All’udienza del 28.4.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Prendendo l’abbrivio dal motivo di appello, il Collegio osserva come lo stesso sia parzialmente fondato per le ragioni di seguito esposte.

5.1. Il T.A.R. ha ritenuto fondata l’eccezione di irricevibilità dell’Ente Parco, che, nella memoria di costituzione di primo grado, aveva motivato tale eccezione in ragione: i ) dell’avvenuta comunicazione della diffida alla prosecuzione dei lavori in data 29.10.2018; ii ) dell’avvenuta comunicazione del 29.10.2018, con la quale il r.u.p. aveva dato riscontro alle criticità segnalate dall’Ente Parco, che, quindi, erano state conosciute da TE.

5.2. Osserva il Collegio come la diffida dell’Ente Parco del 29.10.2018 fosse stata comunicata mediante p.e.c. a TE in data 29.10.2018, con conseguente tardività in parte qua dell’impugnazione, notificata solo in data 31.1.2019.

5.3. Un discorso diverso vale, invece, per gli atti indicati in tale diffida (i motivi ostativi prot. 2577/2017 e il diniego prot. 5901/2017) che non erano stati allegati alla stessa, né comunicati, in precedenza, alla parte, la quale aveva potuto prenderne visione solo con il loro deposito in giudizio.

5.3.1. Secondo la giurisprudenza di questo Consiglio, la piena conoscenza del provvedimento come momento dal quale fare decorrere il termine di cui all’art. 41, co. 2, c.p.a., non deve intendersi quale sua “ conoscenza piena ed integrale ”, essendo sufficiente “ la percezione dell’esistenza di un provvedimento amministrativo e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da rendere riconoscibile l’attualità dell’interesse ad agire contro di esso” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 aprile 2026, n. 3400). Tale consapevolezza determina la sussistenza di una condizione dell’azione - l’interesse al ricorso - mentre la conoscenza “ integrale ” del provvedimento (o di altri atti del procedimento) influisce sul contenuto del ricorso e sulla concreta definizione delle ragioni di impugnazione, e quindi sulla causa petendi ( cfr ., ex multis , Consiglio di Stato, Sez. II, 9 aprile 2020, n. 2328).

Nel caso di specie, la diffida dell’Ente Parco si era limitata a menzionare i motivi ostativi e il successivo diniego, dando, quindi, contezza dell’esistenza di tali provvedimenti ma non degli aspetti che rendessero evidente la loro lesività. Né questa può discendere, semplicemente, dal nomen iuris dei provvedimenti, che non realizza, comunque, piena conoscenza degli stessi. Vanno, sul punto, considerati i principi espressi dall’Adunanza plenaria n. 12/2020 di questo Consiglio, suscettibili di applicazione anche oltre il settore delle gare pubbliche nella parte in cui si esclude la necessità di proporre ricorso c.d. “ al buio ” (o, “ in abstracto ”, per usare la formula di C.G.U.E., 8.4.2014, causa C-161/13) che “ è di per sé destinato ad essere dichiarato inammissibile, per violazione della regola sulla specificazione dei motivi di ricorso, contenuta nell’art. 40, comma 1, lettera d), del c.p.a. ” (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 2 luglio 2020, n. 12). Una precisazione di particolare importanza anche perché rileva la sostanziale adesione dell’Adunanza plenaria (testimoniata dalla corrispondenza quasi letterale delle formule usate) a quella parte della dottrina che evidenzia come il concetto di piena conoscenza non possa intendersi come percezione della lesività ma come cognizione del vizio che affligge l’atto, in conformità, del resto, con la posizione espressa dalla Corte di Giustizia che discorre di conoscenza non della lesione ma della “ pretesa violazione ” ( cfr .: C.G.U.E, 14 febbraio 2019, causa C-54/18).

5.3.2. In ragione di quanto esposto, ritiene il Collegio come non potesse ritenersi irricevibile l’intera impugnazione e, quindi, anche la parte della stessa relativa ad atti di cui la Società non aveva avuto piena conoscenza.

5.4. Questa piena conoscenza non poteva neppure affermarsi in ragione della nota del Comune, comunicata in data 29.10.2018 e posta anch’essa a fondamento dell’eccezione dell’Ente Parco. Con tale nota il Comune aveva dato riscontro all’Ente Parco e affermato di aver sottoposto “ ad ulteriore riesame l'iter procedimentale di autorizzazione dell'installazione della SRB […] ai sensi degli art. 87 e segg. del D.Lgs. 159/2003, avvenuta per silenzio-assenso ai sensi del c. 9, dell'art. 87 stesso ” e che tale riesame, “ confermando le risultanze delle analisi già effettuate, non [aveva] evidenziato profili di illegittimità che giustific [assero] l'annullamento d'ufficio, ai sensi dell'art. 21-nonies della L. n. 241/1990, dell'avvenuta autorizzazione ”. Secondo il Comune, l'autorizzazione per silenzio-assenso all'installazione dell'impianto doveva ritenersi realizzata. Inoltre, il Comune aveva chiesto – “ nell'ottica di una leale collaborazione tra pubbliche istituzioni e nell'interesse della popolazione amministrata ” – di indicare all’Ente Parco quali provvedimenti avrebbe dovuto adottare “ per risolvere la problematica segnalata, senza incorrere in violazioni di legge e senza esporsi alle relative conseguenze ”.

5.4.1. Dai contenuti della nota appare evidente come non potesse affermarsi la conoscenza delle problematicità dell’antenna (escluse, al contrario, dal Comune), che avrebbe imposto a TE di impugnare – entro sessanta giorni decorrenti dalla ricezione della comunicazione – gli atti emessi dalle Amministrazioni, non indicati neppure nella nota e non comunicati alla Società.

5.5. In ultimo deve escludersi che la parziale irricevibilità del ricorso introduttivo (con riferimento – come spiegato – alla sola diffida del 29.10.2018) potesse comportare – come affermato dal T.A.R. – il “ travolgimento ” dei motivi aggiunti in ragione della connessione tra ricorso principale e motivi aggiunti.

5.5.1. Osserva, invero, il Collegio come occorra distinguere tra connessioni processuali e connessioni sostanziali e tra motivi aggiunti propri e impropri. Nel caso di motivi aggiunti propri si è dinanzi ad un’unica domanda di annullamento, con la conseguenza che la declaratoria di inammissibilità o irricevibilità del ricorso introduttivo comporta sì l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti in quanto riferita al medesimo atto, che l’inammissibilità o irricevibilità del ricorso rende definitivo. Nel caso di ricorso per motivi aggiunti impropri occorre verificare le connessioni sostanziali tra provvedimenti e la declaratoria di inammissibilità o irricevibilità del ricorso introduttivo potrebbe comportare non il “ travolgimento ” ma l’improcedibilità del ricorso per motivi aggiunti, ove l’atto la cui impugnazione sia dichiarata irricevibile o inammissibile risulti ex se in grado di regolare il rapporto amministrativo controverso, con conseguente carenza di interesse ad una statuizione sul merito del ricorso per motivi aggiunti, che non recherebbe alcuna utilità alla parte.

5.5.2. Nel caso di specie, il ricorso introduttivo del giudizio e il primo ricorso per motivi aggiunti erano impugnazioni cumulative e avevano a oggetto i medesimi atti, con la conseguenza che i motivi aggiunti devono qualificarsi come propri. Va, però, considerato come solo l’impugnativa della diffida dell’Ente Parco poteva essere ritenuta tardiva (per le ragioni già spiegate), mentre era ammissibile e ricevibile l’impugnativa degli ulteriori atti. Ne consegue che irricevibile per “ derivazione ” poteva essere considerato il ricorso per motivi aggiunti solo nella parte riferita alla diffida dell’Ente Parco. Inoltre, l’impugnazione degli altri atti non poteva neppure considerarsi improcedibile per carenza di interesse in quanto la diffida era temporalmente, logicamente e giuridicamente consequenziale al diniego, che era il provvedimento regolatore del rapporto amministrativo, la cui impugnazione era, come detto, ammissibile e ricevibile. Quest’ultima considerazione vale anche per il secondo ricorso per motivi aggiunti, con cui sono stati proposti motivi aggiunti impropri; ricorso che non può considerarsi improcedibile per la declaratoria di irricevibilità dell’impugnazione della diffida, non in grado di regolare ex se il rapporto sostanziale.

5.5.3. In definitiva, il ricorso, come integrato da motivi aggiunti, deve ritenersi irricevibile solo in relazione alla diffida n. 5744/2018 dell’Ente Parco, mentre è ricevibile e ammissibile con riferimento all’impugnazione degli ulteriori atti. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è, invece, ammissibile e ricevibile, dovendosi escludere l’idoneità della diffida a fungere da atto regolatore del rapporto.

5.6. In ragione di quanto esposto, la sentenza di primo grado deve essere in parte qua parzialmente riformata.

6. Riformata parzialmente l’erronea decisione processuale del T.A.R. occorre, quindi, procedere ad esaminare il merito del ricorso, non ravvisandosi i presupposti per la rimessione della causa al T.A.R. ex art. 105 c.p.a. Nel caso di specie, non si riscontra, infatti, un errore di carattere palese nella declaratoria di irricevibilità del tipo di quello individuato dalle recenti sentenze dell’Adunanza plenaria n. 16/2024 e n. 10/2025, ovvero un errore che – come chiarito dalla Sezione – deve riferirsi ad una motivazione apparente o riferibile a circostanze non pertinenti, tale quindi da denotare con ogni evidenza una conoscenza approssimativa o molto lacunosa dei fatti di causa (Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 settembre 2025, n. 7480, punto 13; Id., 1 aprile 2026, n. 2651).

7. Passando ad esaminare i motivi riproposti il Collegio osserva come sia fondato il primo motivo del ricorso introduttivo (le cui censure erano state poste, altresì, a fondamento del primo motivo del primo ricorso per motivi aggiunti e del primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti), nei termini di seguito illustrati.

7.1. TE ha sostanzialmente dedotto – nella prima parte di tale motivo - l’illegittimità degli atti impugnati in ragione dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza finalizzata ad ottenere l’autorizzazione alla stazione radio-base oggetto di causa.

7.2. La deduzione è fondata considerato che: i ) la Società aveva depositato l’istanza per la realizzazione della stazione radio-base in data 9.3.2017; ii ) la comunicazione dei motivi ostativi dell’11.5.2017 e l’atto di diniego del 2.11.2017 non erano stati notificati a TE e, per tale ragione, non avevano precluso la formazione del silenzio assenso ex art. 87, comma 9, del D.Lgs. n. 259/2003, esclusa solo in caso di comunicazione di tali atti; iii ) il parere dell’Ente Parco era stato adottato solo in data 2.11.2017, e, quindi, oltre, il termine di cui all’art. 13 della L. n. 394/1991; iv ) la nota della Soprintendenza dell’1.7.2019 era anch’essa successiva al decorso del termine per la formazione del silenzio-assenso; v ) le omissioni comunicative non escludono ma, al contrario, comportano la formazione del silenzio-assenso sull’istanza del privato e le ragioni di tali omissioni (non spiegate dall’Amministrazione comunale, nonostante l’espressa richiesta formulata dal T.A.R.) non hanno rilievo in questa sede, deputata alla mera verifica di legittimità dei provvedimenti impugnati.

7.3. In ragione di quanto esposto deve accertarsi l’intervenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza dell’operatore, con conseguente illegittimità dei provvedimenti impugnati.

8. L’accertata formazione del silenzio-assenso esonera il Collegio dalla disamina delle ulteriori censure racchiuse nella parte finale del primo motivo e nel secondo dei motivi riproposti, che postulano, comunque, l’efficacia dei provvedimenti assunti dalle Amministrazioni. Inoltre, l’accertata formazione del silenzio-assenso comporta l’inutilità della disamina delle ulteriori censure, che non conferirebbe alla parte alcuna utilità ulteriore (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 27 aprile 2015, n. 5).

9. Le questioni esaminate e decise esauriscono, quindi, la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

10. Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi del combinato disposto degli articoli 26 c.p.a. e 92 del c.p.c., come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, stante la peculiarità della vicenda esaminata e le ragioni per le quali si è formato il silenzio-assenso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi e nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, giudicando sui motivi riproposti accoglie il primo di tali motivi nei temini indicati in motivazione, dichiara l’intervenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza di TE e annulla i provvedimenti impugnati ad eccezione della diffida dell’Ente Parco in data 29.10.2018. Compensa tra le parti le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR PE, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

NZ CO, Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'SO	IL PRESIDENTE
NZ CO	AR PE

IL SEGRETARIO