Pubblicato il 30/09/2025

N. 07635/2025REG.PROV.COLL.

N. 04681/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4681 del 2022, proposto dal Ministero della difesa–Comando generale dell’Arma dei carabinieri, in persona del Ministro in carica, per legge con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato e con domicilio nei suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

-OMISSIS- rappresentato e difeso dall’avvocata Elena Avolio, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

nei confronti

Ministero degli esteri e della cooperazione internazionale, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione I-bis, -OMISSIS- resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 luglio 2025 il consigliere Alessandro Enrico Basilico e viste le conclusioni scritte delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Ministero della difesa impugna la sentenza che ha accolto il ricorso dell’appellato, ispettore dei Carabinieri, e annullato il provvedimento d’individuazione dei sottufficiali prescelti per l’incarico quadriennale di rappresentanze diplomatiche italiane all’estero per l’anno 2020 e il primo quadrimestre 2021.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. L’appellato ha presentato domanda all’interpello indetto con nota del Comando generale dell’Arma dei carabinieri n. 900001-148/T-1-2 del 20 gennaio 2020 per l’individuazione di sette idonei sottufficiali da impiegare presso sedi estere.

2.2. Con nota del 2 marzo 2020 l’Ufficio personale marescialli del Comando generale ha definito un elenco degli ispettori che sarebbero stati esaminati per l’individuazione dei soggetti da impiegare all’estero, nel quale era compreso l’appellante.

2.3. All’esito dell’esame della documentazione di ogni candidato, la commissione ha stilato una graduatoria, nella quale l’appellato si è classificato al trentaseiesimo posto, con il punteggio di 24,85, per l’effetto risultando escluso dall’elenco dei sottufficiali designati per l’impiego all’estero e compreso nel personale di riserva.

3. Dopo aver avuto accesso agli atti del procedimento, l’interessato ha presentato ricorso al T.a.r. per il Lazio, chiedendo l’annullamento del provvedimento d’individuazione degli ispettori prescelti per l’incarico all’estero, previa concessione di misure cautelari, e la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno.

3.1. In particolare, il ricorrente ha dedotto le seguenti censure:

a) i suoi titoli sarebbero stati erroneamente valutati, perché avrebbero meritato un punteggio superiore;

b) egli avrebbe subito una decurtazione di 12 punti, decisiva ai fini del risultato finale, per aver svolto in passato un incarico analogo, in applicazione di un criterio non previsto nell’interpello e comunque irragionevole e sproporzionato;

c) i punti correlati a ciascun requisito sarebbero irragionevoli e sproporzionati, risultandone una distorsione della graduatoria.

3.2. Con ordinanza 10 maggio 2021, n. 5421, il T.a.r. ha ordinato l’integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i controinteressati e disposto l’acquisizione di chiarimenti dall’amministrazione « anche con specifico riferimento ai criteri utilizzati dalla Commissione per l’attribuzione dei punteggi, nonché alle specifiche ragioni della decurtazione di 12 punti per avere questi il ricorrente ottenuto in passato un diverso incarico all’Estero ».

3.3. Con ordinanza 5 luglio 2021, n. 7896, il Tribunale, rilevato che l’amministrazione non aveva depositato l’atto che avrebbe fissato i criteri per l’attribuzione dei punteggi e previsto la decurtazione per i militari che avevano svolto missioni di lunga durata all’estero, ha rinnovato la richiesta di chiarimenti e sospeso nelle more il provvedimento impugnato.

3.4. All’esito della fase cautelare, il T.a.r., con ordinanza 1 ottobre 2021, n. 5175, rilevato che « nonostante la specifica richiesta l’Amministrazione ha depositato una mera scheda contenente dei criteri utilizzati dalla Commissione per l’attribuzione dei punteggi, con un mera sigla in calce, senza specificare la sua fonte, né con quale provvedimento tale scheda sarebbe stata adottata, in tal modo impedendo la possibilità di verificare se i criteri contenuti in tale scheda siano effettivamente validi ai fini della selezione in questione » e che comunque la decurtazione non era contemplata nell’interpello, ha accolto l’istanza cautelare.

4. Il giudizio di primo grado è stato definito con sentenza -OMISSIS- che ha accolto il ricorso e condannato il Ministero al pagamento delle spese di lite.

In particolare, il Tribunale ha ritenuto assorbente la fondatezza della censura relativa alla decurtazione di 12 punti per chi avesse svolto analoghe esperienze all’estero, ritenendo essa determinasse « una irragionevole disparità di trattamento tra i partecipanti ed uno sproporzionato sbilanciamento della valutazione in chiave negativa ».

5. Il Ministero della difesa ha proposto appello contro la decisione, chiedendo che ne venisse sospesa l’esecutività.

In particolare, con l’appello si sostiene che la decurtazione di 12 punti per i sottufficiali che hanno già svolto missioni di lunga durata all’estero, oltre a essere prevista fin dal 2019, non sarebbe irragionevole, come invece ritenuto dal T.a.r., in quanto perseguirebbe lo scopo di assicurare una simile opportunità di carriera a chi non ne ha avute in passato, garantendo così una rotazione del personale inviato all’estero e diversificandone così le professionalità, senza tuttavia escludere in radice chi ha già prestato servizio fuori dall’Italia.

5.1. Nel giudizio di secondo grado si è costituito l’appellato, resistendo al gravame.

5.2. Con ordinanza 30 giugno 2022, n. 3006, il Consiglio di Stato ha respinto l’istanza cautelare, ritenendo insussistente il pericolo del verificarsi di un pregiudizio grave e irreparabile nelle more del giudizio di appello.

5.3. Nel corso del processo le parti hanno depositato scritti difensivi, approfondendo le rispettive tesi.

In particolare:

a) con memoria depositata il 4 marzo 2025, l’amministrazione ha riferito e documentato che, nelle more del giudizio, l’appellato è stato traferito d’autorità presso una rappresentanza diplomatica all’estero, circostanza che determinerebbe l’improcedibilità del ricorso di primo grado per sopravvenuta carenza d’interesse;

b) con memoria depositata il 18 giugno 2025, l’appellato ha replicato che il trasferimento sarebbe avvenuto in ottemperanza alla sentenza del T.a.r. qui impugnata, nonché a quella n. 11736 del 9 settembre 2022 (avente a oggetto l’analogo interpello per l’anno 2021) e ha insistito comunque per il rigetto del gravame nel merito (aggiungendo che, a voler seguire la prospettiva del Ministero, si dovrebbe piuttosto ritenere cessata la materia del contendere, non certo la sopravvenuta carenza dell’interesse all’originario ricorso).

5.4. All’udienza pubblica del 15 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. In via preliminare si deve rilevare che l’appellato non ha riproposto la domanda risarcitoria, sulla quale il T.a.r. non si è pronunciato, con la conseguenza che l’oggetto del giudizio di secondo grado è unicamente la fondatezza della domanda di annullamento, accolta dal Tribunale e contestata dall’amministrazione.

7. Diversamente da quanto eccepito dal Ministero, l’interesse del militare al ricorso di primo grado, e a una conferma della sentenza del T.a.r., non è venuto meno nel corso del giudizio per effetto del trasferimento disposto dall’amministrazione.

7.1. Secondo una giurisprudenza consolidata, l’interpretazione degli atti amministrativi soggiace alle stesse regole dettate dagli artt. 1362 e ss. c.c. per i contratti (tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 19 agosto 2023, n. 598), tra i quali assume carattere preminente il criterio dell’interpretazione letterale, ma anche il principio di buona fede – codificato nell’art. 1, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 – che impone quindi di ricostruire l’intento dell’amministrazione e il potere che ha inteso esercitare in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere.

Da questo punto di vista può assumere rilievo anche il comportamento complessivo delle parti, richiamato dall’art. 1362, comma 2, c.c., che nel caso delle pubbliche amministrazioni si traduce negli atti presupposti rispetto al provvedimento finale e che consentono, nei casi dubbi, di ricostruirne significato e portata esatti.

7.2. In questo caso, la nota prot. 900001-166/T14-2/Mar. del 27 ottobre 2023 del Comando generale dell’Arma ha determinato il trasferimento d’autorità dell’appellato presso una rappresentanza diplomatica all’estero, con assunzione dell’incarico dal 19 ottobre 2023, senza fare menzione della sentenza del T.a.r. qui impugnata.

Tuttavia, la comunicazione in questione è stata emessa all’esito di uno scambio di corrispondenza con l’avvocata dell’appellato (la cui produzione è ammissibile in appello, trattandosi di documenti sopravvenuti rispetto al giudizio di primo grado) inaugurato dalla nota del 6 maggio 2022 con cui l’amministrazione veniva sollecitata a dare esecuzione alla decisione del Tribunale (doc. 20 della parte privata). A questa ha fatto seguito un’analoga intimazione del 1 febbraio 2023, quest’ultima fondata su una seconda pronuncia favorevole relativa al periodo successivo (la sentenza del T.a.r. per il Lazio n. 11736 del 2022).

Per cui, quando il Comando generale, con nota prot. 302732 del 10 marzo 2023, ha invitato l’interessato a esprimere una preferenza tra le sedi di Washington e di Pechino « in linea con il contenuto delle precedenti determinazioni afferenti alla posizione di impiego dell’interessato, rese in stretta aderenza con il dictum giudiziale », ha fatto riferimento ai contenziosi in corso e al loro esito in primo grado.

Di conseguenza, se la decisione del T.a.r. impugnata in questo giudizio non venisse confermata, e analoga sorte subisse la sentenza n. 11736 del 2022, l’amministrazione potrebbe mutare le proprie determinazioni e ripristinare il rapporto con l’interessato in conformità al provvedimento sfavorevole originario: per questo, l’interesse che sorreggeva il ricorso di primo grado non è venuto meno e occorre pronunciarsi nel merito sulle questioni devolute in appello.

8. Il gravame dell’amministrazione è infondato.

Senza che sia necessario addivenire a una valutazione della (contestata) ragionevolezza del criterio secondo cui ai militari che già sono stati all’estero deve essere attribuito un punteggio negativo (ovvero una decurtazione) al fine di assicurare una maggiore rotazione degli incarichi tra tutti gli aspiranti, nel caso di specie è dirimente il fatto che tale criterio non era contenuto nell’interpello e non risulta essere stato formalmente adottato dalla commissione.

8.1. Come ha puntualmente messo in luce la difesa dell’appellato, nell’interpello l’amministrazione aveva già tenuto in considerazione la particolare situazione di chi era già stato impiegato in una missione di lunga durata, prevedendo (unicamente) la condizione che questi avessero compiuto almeno otto anni di servizio in ambito nazionale.

Gli obiettivi di favorire un’equa distribuzione degli incarichi e d’impiegare anche in Patria una risorsa divenuta ancor più preziosa proprio grazie all’esperienza già maturata all’estero erano dunque stati perseguiti mediante il requisito di accesso alla procedura.

8.2. Sebbene in una procedura competitiva, qual è sostanzialmente questa, l’amministrazione possa definire dei criteri per la valutazione delle varie domande – anzi, debba farlo, e prima dell’esame delle stesse, al fine di garantire l’imparzialità e la trasparenza del giudizio (tra le tante, Cons. Stato, sez. VII, 20 settembre 2024, n. 7701) – nel caso di specie dall’istruttoria svolta in primo grado e dalla documentazione acquisita agli atti di causa non risulta che il criterio della decurtazione – assente nell’interpello – sia stato adottato dalla commissione prima dello scrutinio dei titoli dei candidati.

Da un lato, infatti, il documento depositato dalla difesa erariale (doc. 14) e intitolato “ Criteri di selezione in vigore dal novembre 2019 ” non è protocollato, né datato, né firmato (recando in calce solo una sigla), pertanto non vi è certezza in ordine a quando e a chi lo abbia formato.

Dall’altro, agli atti non vi è alcun verbale della commissione dal quale risulti che questa abbia inteso seguire quei criteri e vi si sia vincolata prima dell’esame delle varie candidature.

8.3. Pertanto, ai fini della conferma del giudizio, formulato dal T.a.r., d’illegittimità degli atti impugnati in primo grado risulta dirimente, e assorbente, il fatto che non vi è prova che il criterio della decurtazione per i militari che sono già stati in missione all’estero sia stato definito o comunque adottato dalla commissione prima della valutazione dei titoli dei candidati.

9. L’appello è quindi meritevole di rigetto.

10. Secondo il criterio generale della soccombenza, dal quale non vi è ragione di discostarsi nella specie, il Ministero della difesa deve essere condannato al pagamento delle spese del grado, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; condanna il Ministero della difesa al pagamento delle spese processuali in favore dell’appellato, nella misura di euro 4.000 (quattromila/00), oltre oneri e accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellato.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Enrico Basilico	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.