Pubblicato il 20/02/2026

N. 01361/2026REG.PROV.COLL.

N. 04452/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4452 del 2025, proposto da -OMISSIS- (già -OMISSIS-), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Giovanni Mangialardi, UN TA e Tommaso TA, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Corbyons in Roma, via Ennio Quirino Visconti 99;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maria Alessandra Bazzani, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio RI IL in Roma, P.le Clodio n. 8, sc. C;
Arpa Lombardia – Agenzia Regionale per la protezione dell’ambiente della Lombardia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fiorella Giacomina Battaini, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n.-OMISSIS-resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS- e di Arpa Lombardia – Agenzia Regionale per la protezione dell’ambiente della Lombardia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 il Cons. NO LI;

Uditi per le parti gli avvocati Fiorella Giacomina Battaini, Maria Alessandra Bazzani e Giovanni Corbyons per UN TA;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla richiesta di annullamento, proposta con ricorso al T.a.r. per la Lombardia notificato in data 14 dicembre 2023, dei seguenti atti:

- il provvedimento prot. n. 30080 del 18 ottobre 2023, con il quale il Comune di -OMISSIS- ha rigettato la domanda di accertamento di conformità presentata da -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001, per la sanatoria delle opere realizzate in località Coste e Fornaci s.n.c. in Comune di -OMISSIS-, N.C.T. mappale 67 del foglio 29, consistenti nella “diversa modellazione delle aree esterne pertinenziali con innalzamento della quota del terrapieno ed aumento dell’estensione del medesimo rispetto allo stato assentito e formazione di vasca di raccolta delle acque piovane”;

- l’ordinanza n. 56 del 13 novembre 2023, con la quale il Comune, in relazione al predetto diniego di sanatoria, ha ordinato alle ricorrenti “di provvedere entro 90 giorni alla demolizione delle opere e al ripristino dello stato legittimo dei luoghi”;

- il provvedimento comunale del 5 agosto 2023 recante preavviso di diniego della domanda di sanatoria;

1.1. Costituisce pure oggetto di giudizio la “Relazione di sopralluogo” prot. 2023.0117699 del 28 luglio 2023, con la quale A.R.P.A. Lombardia ha rilevato che il materiale utilizzato per realizzare il terrapieno è un “rifiuto”; atto impugnato dalle originarie ricorrenti in primo grado con i motivi aggiunti notificati in data 22 febbraio 2024.

2. I fatti salienti di causa, per quanto emerge in maniera incontrastata dalla descrizione del primo giudice, possono essere riassunti nei termini seguenti: “ 1. [ … ] In data 30 marzo 2023, a seguito del contratto preliminare di compravendita e di comodato d’uso datato 1° marzo 2022, la ricorrente -OMISSIS- ha acquistato dalla società Francia Corta 2000 un compendio immobiliare abbandonato, sito nel Comune di -OMISSIS- (LO), Località Coste e Fornaci s.n.c. (mappale 67 del foglio 29), composto da un capannone diruto della superficie di 3.000 mq, precedentemente adibito a deposito agricolo, e da area pertinenziale incolta. In data 20 agosto 2022, la ricorrente -OMISSIS- incaricata dell’esecuzione delle opere, ha presentato al Comune, su mandato della proprietaria -OMISSIS-, una s.c.i.a. per la ristrutturazione del capannone mediante demolizione e ricostruzione e livellamento del terreno, con annessa rimozione della copertura friabile in eternit del predetto capannone, già oggetto di due ordinanze sindacali, tuttavia mai adempiute. Con provvedimento del 15 settembre 2022, il Comune ha vietato la prosecuzione dell’attività sul presupposto che (i) il livellamento del terreno, non finalizzato all’uso agricolo, avrebbe attuato una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, configurando quindi un “intervento di nuova costruzione”, e non sarebbe stato realizzabile mediante s.c.i.a., ma esclusivamente con permesso di costruire e (ii) l’intervento di ristrutturazione edilizia, comportando anche modifiche alla volumetria complessiva, non rientrerebbe tra quelli realizzabili mediante s.ci.a., presupponendo invece il rilascio di un permesso di costruire o di una s.c.i.a. alternativa al permesso di costruire. In conseguenza di ciò, in data 21 settembre 2022, l’incaricata -OMISSIS- ha presentato una s.c.i.a. ordinaria per la rimozione dell’eternit individuato nella copertura del capannone di 3.000 mq e per la formazione di rilevato (terrapieno) temporaneo sul sedime, allo scopo di eseguire le necessarie lavorazioni; il successivo 17 ottobre 2022, sempre la -OMISSIS- ha presentato al Comune una domanda di permesso di costruire per l’esecuzione dell’intervento di ristrutturazione, mediante demolizione e ricostruzione, del predetto capannone, al fine di adibirlo a sito di ricerca e sviluppo in campo agroalimentare, e per la modellazione delle aree esterne pertinenziali con innalzamento della quota di 190 cm (“terrapieno”), al fine di riqualificare il paesaggio naturale. Durante l’esecuzione dei lavori di rimozione dell’eternit, il capannone sarebbe crollato a causa del precario stato delle sue strutture portanti e ciò avrebbe reso necessario estendere il terrapieno per prevenire danni ambientali e per mettere in sicurezza gli addetti impegnati nelle attività di rimozione e smaltimento (secondo quanto previsto con la s.c.i.a. del 28 novembre 2022). Con riguardo alla domanda del permesso di costruire, il Comune, con note del 4 novembre e del 3 dicembre 2022, ha richiesto integrazioni e chiarimenti, in particolare con riguardo all’estensione del previsto terrapieno e alla sua distanza dai confini con altri proprietari. Pur avendo la ricorrente -OMISSIS- provveduto a sottoscrivere le convenzioni con i proprietari dei lotti confinanti, il Comune, in data 14 giugno 2023, ha adottato un’ordinanza di sospensione lavori attinente alle opere di cui alla s.c.i.a. del 21 settembre 2022 (correlata alla rimozione dell’eternit) contestando (i) una maggiore estensione del terrapieno temporaneo rispetto all’assentito, (ii) la realizzazione di una vasca con pareti di contenimento in blocchi di calcestruzzo posati a secco e (iii) la demolizione di alcuni manufatti. Quindi dopo alcune interlocuzioni con gli Uffici comunali, in data 23 giugno 2023 la ricorrente -OMISSIS- anche nell’interesse di -OMISSIS-, ha presentato una domanda di accertamento di conformità ex art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001 per ottenere la sanatoria (i) della diversa modellazione delle aree esterne pertinenziali con innalzamento della quota del terrapieno, (ii) dell’aumento dell’estensione del predetto terrapieno rispetto allo stato risultante dalla s.c.i.a. del 21 settembre 2022 e (iii) della formazione di una vasca di raccolta delle acque piovane. Il successivo 5 agosto 2023, il Comune ha comunicato il preavviso di diniego della domanda di sanatoria, ritenendo che (i) «dalla documentazione agli atti si evince che il terrapieno è stato realizzato con “aggregato riciclato per il confezionamento di conglomerati cementizi” e “calcestruzzi per usi non strutturali”; tale opera si configura come ‘intervento di nuova costruzione’ ai sensi dell’art. 3 c.1 lett. e del DPR 380/2001 e pertanto non ammessa dalle Norme Tecniche di Attuazione del PGT vigente art. 20 – Nuclei agricoli - privi di valore storico ambientale (b)» e che (ii) «dalla ‘Relazione di sopralluogo’ trasmessa da ARPA Lombardia - Dipartimento di Pavia e Lodi, su delega della procura della Repubblica di Monza e Brianza, prot. arpa_mi.2023.0117699 del 28/07/2023, pervenuta il 31/07/2023 prot. 22814, si evince che il materiale utilizzato per la realizzazione del terrapieno è un rifiuto». Il 9 agosto 2023 la ricorrente -OMISSIS- ha presentato domanda di accesso anche alla richiamata “Relazione di sopralluogo” trasmessa da A.R.P.A., senza però ricevere riscontro.

Successivamente, in data 11 agosto 2023, la -OMISSIS- ha presentato osservazioni sul preavviso di rigetto del 5 agosto 2023, rilevando che il Comune in precedenza non avrebbe mai evidenziato o anche solo ipotizzato l’incompatibilità dell’edificazione del terrapieno con le prescrizioni del vigente P.G.T., anzi avendo gli stessi Uffici rilevato che le opere, seppure da qualificare come “intervento di nuova costruzione”, avrebbero potuto essere legittimate attraverso la presentazione di una domanda di permesso di costruire; inoltre, è stato segnalato che nell’area oggetto di intervento, l’art. 20 delle N.T.A. del Piano delle Regole del P.G.T. relativamente ai Nuclei agricoli privi di valore storico ambientale (b) consentirebbe di realizzare anche interventi di “ristrutturazione urbanistica”; la parte privata ha altresì contestato la natura di “rifiuto” del materiale usato per il terrapieno, trattandosi piuttosto di “End of Waste” prodotto da essa -OMISSIS-, conformemente all’Autorizzazione integrata ambientale (A.I.A.) rilasciatale dalla Provincia di Lodi. Infine, si è segnalato l’ingente impegno economico sostenuto per soddisfare le richieste del Comune, ivi compreso il previsto smaltimento di circa 500 tonnellate di rifiuto di cui alle due ordinanze comunali n. 36 del 28 maggio 2010 e n. 65 del 19 agosto 2010, mai eseguite. In seguito all’esame delle osservazioni prodotte dalle società istanti, il Comune ha emesso (i) il provvedimento, prot. n. 30080 del 18 ottobre 2023, con il quale ha rigettato la domanda di accertamento di conformità presentata ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001 e (ii) l’ordinanza n. 56 del 13 novembre 2023, con la quale, in conseguenza del diniego di sanatoria, ha imposto “di provvedere, entro 90 giorni, alla demolizione delle opere e al rispristino dello stato legittimo dei luoghi”.

2.1. Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, le citate società, in relazione agli atti ivi impugnati, hanno lamentato, in primo luogo, la violazione di legge (artt. 3 e 97 Cost. e art. 3 della legge n. 241 del 1990 per insufficienza della motivazione, con invalidità derivata dell’ordinanza di riduzione in pristino); ulteriormente sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 1, 3 e 6 della legge n. 241 del 1990, degli artt. 3, 20 e 36 del D.P.R. n. 380 del 2001 e delle N.T.A. del P.d.R. del P.G.T. del Comune di -OMISSIS- “Nuclei agricoli privi di valore ambientale (b) - art. 20 nuclei agricoli”, stante la coerenza dell’intervento edilizio (terrapieno) con la normativa urbanistica applicabile in concreto, con invalidità derivata dell’ordinanza di riduzione in pristino. Infine, si è lamentata la violazione degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 3 e 6 della legge n. 241 del 1990, dell’art. 184-ter del D. Lgs. n. 152 del 2006, del D.M. 5 febbraio 1998, come modificato dal D.M. n. 186 del 2006, delle Norme tecniche UNI EN 12620 e UNI EN 206 e per erroneità della qualificazione del materiale non quale “EoW” ma come rifiuto.

2.2. Al ricorso hanno resistito il Comune di -OMISSIS- e l’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente (A.R.P.A.) - Lombardia, che hanno chiesto il rigetto dell’impugnativa.

2.3. Con il ricorso per motivi aggiunti (notificato in data 22 febbraio 2024) le società ricorrenti, assumendo di aver conosciuto solo a seguito delle avverse produzioni in giudizio la “Relazione di sopralluogo’” prot. 2023.0117699 del 28 luglio 2023 (con la quale l’A.R.P.A. della Lombardia aveva qualificato il materiale utilizzato per realizzare il terrapieno come “rifiuto”), hanno sollevato ulteriori censure avverso gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, lamentando la violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e degli artt. 3 e 6 della legge n. 241 del 1990, dell’art. 184-ter del D. Lgs. n. 152 del 2006, del D.M. 5 febbraio 1998, come modificato dal D.M. n. 186 del 2006, delle Norme tecniche UNI EN 12620 e UNI EN 206 e per erroneità della qualificazione del materiale non quale “EoW” ma come rifiuto; la violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e degli artt. 3, 6 e 10-bis della legge n. 241 del 1990.

2.4. Le Amministrazioni resistenti hanno eccepito, in via preliminare, l’irricevibilità del ricorso per motivi aggiunti e, di conseguenza, l’inammissibilità dell’intero gravame per carenza di interesse, mentre nel merito hanno insistito per l’infondatezza dei predetti ricorsi.

2.5. Con la sentenza n. 3357 del 25.11.2024 il T.a.r. per la Lombardia ha respinto il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti, condannando le società ricorrenti al pagamento delle spese di giudizio in favore del Comune di -OMISSIS- e di A.R.P.A. Lombardia nella misura di € 2.000,00 ciascuna.

3. A fondamento di tale decisione il primo giudice ha posto i rilievi che possono riassumersi nei termini seguenti.

3.1. Ritenendo le eccezioni preliminari (delle Amministrazioni resistenti) assorbite dall’infondatezza nel merito, il T.a.r. ha rilevato che il diniego di permesso di costruire in sanatoria (adottato dal Comune di -OMISSIS- in data 18 ottobre 2023) si fonda su due motivazioni autonome tra di loro: da una parte, che (1) «il terrapieno realizzato con: “Aggregato riciclato per il confezionamento di conglomerati cementizi” e “calcestruzzi per usi non strutturali”; si configura come “intervento di nuova costruzione” ai sensi dell’art.3 c.1 lett. e del DPR 380/2001 e pertanto non ammesso dalle Norme Tecniche di Attuazione del PGT vigente art.20 – Nuclei agricoli - privi di valore storico ambientale; dall’altra, che (2) «con la Relazione di sopralluogo trasmessa con prot. arpa_mi.2023.0117699 del 28/07/2023, ARPA Lombardia - Dipartimento di Pavia e Lodi si rileva che il materiale utilizzato per realizzare il terrapieno è un rifiuto e pertanto non conforme alle norme igienico sanitarie previste dal RLI». Ciò posto, quanto al primo profilo di criticità, il T.a.r. ha osservato che:

- il provvedimento comunale del 3 luglio 2023 ha negato il rilascio del permesso di costruire richiesto in data 21 ottobre 2022 da -OMISSIS- in quanto dai sopralluoghi comunali era emersa la “non conformità dello stato dei luoghi oggetto del Permesso di Costruire”;

- il successivo rigetto dell’istanza di rilascio di permesso di costruire in sanatoria (presentata in data 23 giugno 2023 da -OMISSIS- “per diversa modellazione delle aree esterne pertinenziali con innalzamento della quota del terrapieno ed aumento dell’estensione del medesimo rispetto allo stato assentito e formazione di vasca di raccolta delle acque piovane”) è stato adottato in data 18 ottobre 2023 sul rilievo che l’importante innalzamento della quota di terreno, effettuato con conglomerati cementizi per almeno 12.000,00 mq, si configura come ‘intervento di nuova costruzione’ ai sensi dell’art.3 c.1 lett. e del DPR 380/2001, non ammesso dalle Norme Tecniche di Attuazione del PGT vigente, art.20 – Nuclei agricoli - privi di valore storico ambientale, non potendo neppure essere iscritto nel concetto di “ristrutturazione urbanistica” (attività invece consentita dall’art. 20 delle N.T.A. del Piano delle Regole del P.G.T. di -OMISSIS-);

- che sebbene la fondatezza del primo rilievo già fosse idonea a sorreggere il provvedimento di diniego in questione, anche il secondo rilievo del Comune (quello attinente alla natura di “rifiuto” del materiale cementizio utilizzato per realizzare il terrapieno di specie, con conseguente contrarietà del progetto rispetto alle previsioni del Regolamento Locale d’Igiene) era fondato sulle risultanze della Relazione del 28 luglio 2023 di A.R.P.A., giudicata attendibile e ben motivata.

4. Avverso tale decisione le società in epigrafe indicate hanno proposto il presente giudizio di appello, affidandolo ai motivi che possono riassumersi nei termini seguenti:

4.1. ERROR IN JUDICANDO - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE – TRAVISAMENTO IN FATTO E IN DIRITTO; in estrema sintesi, con riferimento ai capi 3 e 4 della sentenza T.a.r., si lamenta che il Comune ha lasciato maturare il silenzio assenso sull’istanza di permesso di costruire avente a oggetto la demo-ricostruzione del capannone (da destinare a sito di ricerca e sviluppo in campo agroalimentare) e per la modellazione delle aree esterne pertinenziali con innalzamento della quota di cm 190 (terrapieno); il successivo tardivo rigetto non è stato impugnato dalle esponenti che hanno confidato nell’affidamento ingenerato dal Comune sul percorso di sanatoria, atteso che, prima che intervenisse il diniego dell’istanza di sanatoria, il Comune non aveva mai messo in dubbio la conformità urbanistica della realizzazione dell’intervento edilizio di causa; il primo giudice ha poi errato nell’interpretazione del concetto di ristrutturazione urbanistica, che ben può ricomprendere quello di nuova costruzione; nella specie non è stata realizzata una “costruzione” idonea a modificare (per la prima volta) il contesto urbanistico, ma si è trattato di un intervento di ripristino, che ha riportato la quota del terreno (per diversi anni adibito a maneggio con relativa pista) alle condizioni esistenti prima che essa venisse modificata (a seguito del Nulla Osta n. 1312 del 1966, e delle successive C.E. n. 135/88 e C.E. n. 40/91) e che lo ha uniformato all’intorno e alle quote delle aree limitrofe; trattandosi di area agricola esterna al TUC (tessuto urbano consolidato), manca un’area già urbanizzata che necessiti di un riassetto complessivo; il preavviso di diniego non fa alcun riferimento alla mancanza di conformità urbanistica dell’intervento; né in fase istruttoria erano emersi elementi in tal senso.

4.2. ERROR IN JUDICANDO ET IN PROCEDENDO – OMESSA PRONUNCIA –VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE –TRAVISAMENTO IN FATTO E IN DIRITTO, in relazione ai capi 5 e ss. della sentenza impugnata, si ripropongono le questioni di violazione dell’art. 10 bis della l. 241/90, sul contenuto della relazione A.R.P.A. e su equivalenza del materiale cementizio con quanto previsto nell’A.I.A. .

4.3. Con l’appello è stata anche avanzata istanza di sospensione cautelare della sentenza impugnata, nella parte in cui rigetta l’impugnazione dell’ordinanza di demolizione; istanza successivamente rinunciata, al verbale dell’udienza camerale del 17.6.2025, a fronte dell’impegno dell’amministrazione comunale a non dar corso ad attività esecutive.

5. Si è costituito il Comune appellato contrastando analiticamente il gravame e riproponendo ex art. 101, c. 2 c.p.a. le eccezioni non esaminate dalla sentenza: tardività del ricorso per motivi aggiunti e inammissibilità per carenza di interesse del ricorso introduttivo e del ricorso per motivi aggiunti. Lamenta inoltre la presenza di nuovi profili di censura, non proposti in primo grado (questione del silenzio-assenso formatosi sull’istanza di permesso di costruire, finalità del livellamento del terreno per riportarlo alla quota originaria, contestazione circa la qualificazione del relativo intervento edilizio quale “nuova costruzione”, data per pacifica in primo grado).

6. Si è pure costituita A.R.P.A., contrastando l’appello per i profili di più stretto interesse (qualificazione del materiale utilizzato per realizzare il terrapieno quale “rifiuto”).

7. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato documentazione, memorie difensive e di replica, con le quali hanno insistito sulle rispettive prospettazioni; è opportuno evidenziare al riguardo che:

- con nota del 17.12.2025 le appellanti hanno depositato documentazione (atti dell’agosto/settembre 2025 di archiviazione di un procedimento penale a carico di NI IC per reati in tema di gestione di rifiuti, ortofoto del 1975 e del 1954, pratica edilizia 1312 del 1966);

- con memoria del 23.12.2025 il Comune di -OMISSIS- ha ricordato i limiti posti dagli artt. 345 c.p.c. e 104 c.p.a. rispetto ai nova in appello, contrastando la produzione avversaria perché tardiva o ininfluente (in particolare, la licenza edilizia n. 1312/1966 è stata già prodotta dal Comune in primo grado);

- con memoria del 24.12.2025 A.R.P.A. Lombardia, mediante il nuovo difensore medio tempore designato, ha ulteriormente articolato difese in tema di natura di rifiuto del materiale utilizzato per livellare il terreno di specie, da considerare rifiuto e non End of Waste (EoW), come invece sostenuto dalle odierne appellanti;

- con memoria del 24.12.2025 le appellanti hanno contrastato le eccezioni preliminari proposte dal Comune di -OMISSIS- e hanno insistito sui motivi di gravame, reiterando ulteriormente le proprie difese con la memoria di replica del 31.12.2025;

- con memoria di replica del 5.1.2026 il Comune ha insistito sui propri assunti;

- con memoria di replica del 5.1.2026 A.R.P.A Lombardia ha insistito sugli argomenti relativi alla qualificazione come rifiuto del materiale utilizzato per realizzare il terrapieno di causa; quanto alle produzioni finali delle appellanti relative a provvedimenti penali di archiviazione(“Richiesta di Archiviazione” e “Decreto di archiviazione” disposto dal Tribunale di Lodi in favore della sig.ra NI indagata per ipotesi di reato ex art 29 quater decies D.L.vo 152/2006, accertato in data 27/05/2024 in -OMISSIS-), ne ha contestato la pertinenza agli atti di causa, per come desumibile già dalla data di accertamento del fatto/reato ivi considerato (indicata come maggio 2024, quindi successiva all’accertamento di specie, svolto presso la Untouchable e il cantiere di -OMISSIS- nel maggio-giugno 2023).

8. Sulle difese e conclusioni in atti la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 27.1.2026.

9. L’appello è in parte inammissibile e in parte infondato, per le ragioni infra precisate.

10. Con riferimento al primo aspetto, giova ricordare che, secondo pacifica giurisprudenza, nel processo amministrativo deve considerarsi nuova e, come tale, inammissibile in appello, non soltanto una domanda avente petitum e/o causa petendi diversi da quelli della domanda originaria, ma anche una domanda che, pur mantenendo detti elementi, si risolva nella prospettazione di fatti costitutivi diversi da quelli dedotti in primo grado e idonei ad integrare una pretesa diversa, determinando in tal modo l'introduzione di un nuovo tema di indagine e di decisione (cfr., Cons. Stato, sez. II, 5 febbraio 2024, n. 1184; Consiglio di Stato sez. III, 08/09/2014, n.4530).

10.1. Come correttamente eccepito dal Comune appellato, con il primo mezzo di gravame le odierne appellanti censurano, per la prima volta in secondo grado, che il diniego di sanatoria sarebbe illegittimo perché l’Amministrazione non aveva considerato che si era già consolidato per silentium il permesso di costruire avente ad oggetto la demo-ricostruzione del capannone da destinare a sito di ricerca e sviluppo in campo agroalimentare e per la modellazione delle aree esterne pertinenziali con innalzamento della quota di cm 190 (il terrapieno).

Ebbene, questa censura non è stata formulata in primo grado, rivelandosi qui inammissibile, al pari di quella con cui le appellanti sostengono la tardività dell’atto di rigetto del permesso di costruire in data 3 luglio 2023.

Del resto, come emerge pacificamente dagli atti, le società interessate non solo non hanno impugnato il provvedimento comunale di rigetto della richiesta di permesso di costruire avanzata in data 17 ottobre 2022, bensì, al contrario, hanno presentato istanza di permesso di costruire in sanatoria, così confermando la consapevolezza dell’abusività dell’intervento. Evidente, quindi, è la diversa prospettazione del primo motivo di appello da quanto dedotto nel ricorso introduttivo in primo grado.

Parimenti nuove e inammissibili in appello sono le prospettazioni di censure in tema di qualificazione degli interventi descritti in sede di domanda di sanatoria, laddove ora le appellanti affermano che non si dovrebbe neppure parlare di “nuova costruzione”, atteso che nella specie non vi sarebbe alcun nuovo edificio, il livellamento del terreno sarebbe stato compatibile urbanisticamente sotto un profilo funzionale (perché il manufatto è adibito “a centro di ricerca e sviluppo in campo agroalimentare”, compatibile con la preesistenza avente destinazione di “deposito agricolo”) e sarebbe stato volto al ripristino della quota preesistente a interventi effettuati nel 1966.

Ebbene, anche a prescindere dalla carenza di dimostrazione, in atti, di quale fosse l’esatta quota del terreno antecedente all’intervento assentito nel 1966 (e/o dell’identità tra quote preesistenti e attuali), preliminare è il rilievo della inammissibilità delle censure volte a mettere in discussione l’inclusione degli interventi nella categoria della “nuova costruzione”, atteso che il primo giudice, con affermazione incontestata, ha espressamente affermato che le società ricorrenti “.., pur concordando sulla qualificazione di nuova costruzione dell’intervento data dagli Uffici comunali, ne sostengono, di contro, l’ammissibilità, con conseguente illegittimità del diniego comunale, poiché essendo consentiti nell’ambito interessato gli interventi di “ristrutturazione urbanistica”, a fortiori dovrebbero rientrarvi quelli di “nuova costruzione”, che nei primi sono certamente ricompresi essendo meno invasivi e di più ridotto impatto .”

Risultano dunque inammissibili le censure di appello tese a ricondurre l’intervento ad altra categoria.

11. Così delimitato il perimetro di ammissibilità delle censure articolate nel primo mezzo di gravame, osserva il Collegio che le stesse sono infondate.

Giova ricordare che l’art. 20 delle NTA del P.d.R. del P.G.T. del Comune di -OMISSIS-, consente per l’area interessata (“Nuclei agricoli privi di valore ambientale (b) – art. 20 nuclei agricoli”), gli interventi di:

-“manutenzione ordinaria”;

-“manutenzione straordinaria”;

-“ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione”;

-“ristrutturazione urbanistica con cambio di destinazione mantenendo il volume esistente ad esclusione dei volumi tecnici (silos, trincee): la residenza deve essere pari ad almeno il 50% della SLP, tramite piano attuativo e/o permesso di costruire convenzionato e progetto unitario realizzato a stralci, monetizzazione degli standard fino al 100%”.

E’ quindi evidente che nel predetto ambito territoriale sono consentiti anche interventi di ampia portata, quale è la “ristrutturazione urbanistica”; ciò posto, da tale previsioni le appellanti fanno discendere la conseguenza che “… anche la “nuova costruzione” è compatibile con la “ristrutturazione urbanistica ”. In sostanza, il più comprenderebbe il meno.

11.1. Ma l’assunto non può essere condiviso.

Come noto, l’art. 3, comma 1, lett. f) del DPR 6 giugno 2001, n. 380 definisce come "interventi di ristrutturazione urbanistica", quelli rivolti a sostituire l'esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale.

E’ parimenti nota la supremazia delle definizioni statali su quelle contenute negli strumenti urbanistici generali e nei regolamenti edilizi; ne deriva un sistema chiaro, nel quale le definizione degli strumenti territoriali non possono essere intese diversamente dalla cornice contenuta nella norma statale.

Dunque, secondo il chiaro testo del DPR in questione, interpretato dalla consolidata giurisprudenza sviluppatasi in materia, il concetto di “ristrutturazione urbanistica” espresso dal legislatore nazionale rende ben chiara l'idea che l'intervento progettato non sia un semplice intervento di nuova costruzione o di ristrutturazione edilizia, ma risulti essere un intervento di ben più ampia portata e cioè rivolto a sostituire l'esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso mediante un insieme sistematico di opere edilizie che determinano anche la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale.

Deve, pertanto, trattarsi di un intervento di per se stesso complesso e di vaste proporzioni (ben diverso, come affermato anche dal T.a.r., da quello riferibile alla ristrutturazione ovvero alla nuova costruzione di un singolo fabbricato, che come tale modifichi tutto il "tessuto" urbanistico ed edilizio della zona determinando così una variazione molto significativa della stessa, proprio sotto il profilo dell'assetto urbanistico precedente).

In tale cornice si inquadra la previsione contenuta all’art. 20 delle N.T.A. del Piano delle Regole del P.G.T. di -OMISSIS- (sopra riportata), il cui contenuto è espressamente richiamato nel diniego di sanatoria; previsione che non ammette la “nuova costruzione” e che ammette la “ristrutturazione urbanistica” solo al concorrere degli ulteriori requisiti previsti dalla norma stessa (“ con cambio di destinazione mantenendo il volume esistente ad esclusione dei volumi tecnici (silos, trincee): la residenza deve essere pari ad almeno il 50% della SLP, tramite piano attuativo e/o permesso di costruire convenzionato e progetto unitario realizzato a stralci, monetizzazione degli standard fino al 100% ”); requisiti nella specie del tutto carenti.

11.2. Neppure colgono nel segno gli argomenti con cui si ripropongono le censure in tema di contraddittorietà dell’azione del Comune e di violazione dell’affidamento ingenerato nelle controparti, essendo solo in sede di diniego di sanatoria emerso il profilo della non assentibilità della “nuova costruzione”.

11.2.1. Invero, al riguardo non può ignorarsi che solo all’esito dell’accertamento in loco operato dall’Amministrazione in data 18 maggio 2023 è emersa chiaramente la difformità della situazione di fatto rispetto a quanto rappresentato dal carteggio agli atti del Comune (emergeva cioè che “ risultavano eseguite le seguenti opere: 1.1 realizzazione di terrapieno in rilevato esteso a tutta l’area del lotto (foto 2 e 3); 1.2 realizzazione di fossa con pareti laterali di contenimento realizzate in blocchi di cls posati a secco (foto 4); 1.3 demolizione dei fabbricati/strutture preesistenti (foto 2 area sulla destra) eccetto un serbatoio pensile in struttura metallica, L’area sulla quale insistevano i fabbricati preesistenti è stata portata a livello del nuovo terrapieno. Era presente un cumulo di materiale non identificato in quanto ricoperto da telone impermeabile (foto 2 a sinistra)”) .

Di conseguenza, solo a quella data si è accertato che sotto il profilo edilizio le opere descritte ai punti 1.1 e 1.2 erano state realizzate in assenza dei necessari titoli abilitativi e si configuravano come opere di nuova costruzione, come definita dal DPR 380/01 art. 3 comma 1 lett. e.1); e che le opere relative al punto 1.3 costituiscono variazione essenziale a sensi art. 54 comma 1 lett. d)” (cfr. verbale di sopralluogo).

Per giunta:

- è solo poco prima che l’Amministrazione negasse il permesso di costruire (con atto del 3 luglio 2023) e ricevesse l’esito degli accertamenti ARPA, in data 23 giugno 2023, che la IN ha presentato istanza di rilascio di permesso di costruire in sanatoria “ per diversa modellazione delle aree esterne pertinenziali con innalzamento della quota del terrapieno ed aumento dell’estensione del medesimo rispetto allo stato assentito e formazione di vasca di raccolta delle acque piovane ”; selezionando, nella relazione asseverata acclusa all’istanza, la voce relativa agli interventi di nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001;

- è solo con integrazione documentale del 25 luglio 2023 che detta società ha per la prima volta chiarito che la superficie del terrapieno era stata realizzata con “i materiali di cui alle allegate schede tecniche” (poi giudicati “rifiuto” dall’ARPA), piuttosto che con terra naturale; sicchè del tutto logico appare ravvisare un mutamento di prospettazione da parte della richiedente, atteso che le pratiche edilizie anteriormente presentate muovevano dal presupposto di riqualificare il paesaggio naturale;

- comunque, le richiamate previsioni dello strumento urbanistico, in merito alla esclusione della “nuova costruzione”, sono del tutto esplicite, sicchè nessuna posizione di affidamento poteva formarsi, come pure nessuna diversa determinazione poteva essere assunta dall’Amministrazione resistente, considerando pure che nella comunicazione comunale del 15 settembre 2022, peraltro adottata in una fase in cui l’Amministrazione aveva una conoscenza del tutto parziale dello stato dei luoghi e dei lavori effettuati, si era puntualizzato che i rilievi ivi contenuti e le connesse indicazioni erano effettuati a titolo collaborativo e non esaustivo.

11.2.2. Del tutto infondati, dunque, sono gli argomenti tesi a prospettare un immotivato mutamento di atteggiamento del Comune, che piuttosto ha ricevuto dalla parte prospettazioni di fatti mutevoli nel tempo, per giunta risultati anche difformi da quanto poi riscontrato in occasione del sopralluogo sopra citato.

11.3. In definitiva, il primo motivo di appello, il cui nucleo centrale residuo (in quanto non travolto dalla preliminare scrematura dei profili di censura inammissibili) è rappresentato dalle doglianze appena affrontate (cfr. pag. 5 della memoria difensiva delle appellanti del 22.12.2025), non può essere accolto.

11.4. Analogamente è a dirsi in relazione all’ordinanza di demolizione, essendo stata quest’ultima censurata in primo grado solo per illegittimità derivata rispetto al diniego di sanatoria, e non per vizi propri (con l’ulteriore precisazione che ogni ulteriore censura dovrebbe incorrere nel divieto dei nova in appello).

12. La riscontrata fondatezza di uno degli autonomi motivi posti a base di un provvedimento di rigetto plurimotivato renderebbe superflua la disamina del secondo motivo di appello.

12.1. Reputa tuttavia il Collegio, per ragioni di completezza, di esaminare anche le doglianze, in appello riproposte, attraverso le quali sono stati contestati i provvedimenti comunali e la relazione ARPA a proposito della qualificazione come rifiuto del materiale utilizzato per realizzare il terrapieno nell’area di proprietà di -OMISSIS- (definito “aggregato riciclato per il confezionamento di conglomerati cementizi” e “calcestruzzi per usi non strutturali”).

12.1.1. A tale proposito, in primo luogo, pare al Collegio fondata l’eccezione, in appello riproposta dal Comune appellato, di irricevibilità, per tardività, dei motivi aggiunti di primo grado (introdotti con atto notificato in data 22 febbraio 2024); invero, dagli atti risulta che la Provincia di Lodi, su richiesta del Comune di -OMISSIS-, ha attestato che “è stata inviata copia della Relazione di Arpa alla società -OMISSIS- a seguito di formale istanza di accesso agli atti” con atto del 6 settembre 2023 (cfr. nota della Provincia di Lodi del 6/9/2023, prot. Prov. n. 30755). E, come si evince da detta nota, e dall’atto di trasmissione della copia integrale della Relazione ARPA, l’istanza di accesso era stata presentata “da parte della sig.ra IC NI in qualità di legale rappresentante della Società -OMISSIS-”.

Orbene, dagli atti emerge pure che la Sig.ra NI è anche Amministratrice Unica e legale rappresentante pro tempore della -OMISSIS-.

Dunque, con la predetta trasmissione da parte della Provincia, quantomeno a far data dal 6 settembre 2023 entrambe le società ricorrenti (rappresentate dalla medesima persona fisica) debbono essere considerate come a conoscenza del contenuto integrale della Relazione ARPA, atteso che, sebbene la nota di trasmissione sia stata trasmessa dalla Provincia di Lodi ad una sola delle ricorrenti originarie (-OMISSIS-), non può negarsi tuttavia che di tale provvedimento abbiano avuto la materiale e piena conoscenza anche l’altra ricorrente, attesa l’identità del legale appresentante.

Infatti, è pacifico che nel processo amministrativo la "piena conoscenza" del provvedimento impugnabile - il cui verificarsi determina il dies a quo per il computo del termine decadenziale per presentare il ricorso giurisdizionale - non va intesa quale conoscenza piena, integrale e formale del provvedimento stesso, ma come adeguata percezione dell'esistenza di un provvedimento amministrativo, del suo contenuto dispositivo essenziale e degli aspetti che ne rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, in modo da configurare l'attualità dell'interesse ad agire contro di esso, salva la facoltà di proporre motivi aggiunti al momento della conoscenza di ulteriori profili di illegittimità dell'atto impugnato (cfr., tra le molte, Cons. Stato, sez. VI, 23 marzo 2020, n.2030; Cons. St., sez. IV, n. 1532/2018).

Invece, nella vicenda di causa la Relazione ARPA è stata impugnata solo con i motivi aggiunti del febbraio 2024; e ciò, nonostante che nel preavviso di diniego della sanatoria, emesso in data 5 agosto 2023, il Comune aveva già evidenziato – tra gli altri motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza – che “ dalla relazione di sopralluogo trasmessa da ARPA Lombardia -Dipartimento di Pavia e Lodi, su delega della procura della Repubblica di Monza e Brianza, prot. arpa_mi.2023.0117699 del 28/07/2023, pervenuta il 31/07/2023 prot. 22814, si evince che il materiale utilizzato per la realizzazione del terrapieno è un rifiuto ”.

Dunque, già dal 5 agosto 2023 le società ricorrenti avevano avuto notizia dell’esistenza della relazione ARPA in questione e del suo contenuto di massima; mentre, dal 6 settembre 2023 ne hanno avuto piena e integrale conoscenza. Sicchè, ben prima che l’Amministrazione emettesse, il successivo 18 ottobre 2023, il rigetto definitivo di sanatoria, le ricorrenti avrebbero potuto pienamente argomentare, già in fase procedimentale, rispetto alla Relazione ARPA. Aspetto, quest’ultimo, che rende comunque priva di concreta rilevanza pregiudizievole (a tacer di altri profili di infondatezza della censura) la dedotta mancata allegazione della stessa al preavviso di rigetto.

Risulta comunque dimostrato, in relazione alla eccepita tardività dei motivi aggiunti di primo grado, che, nel caso di specie, le circostanze di fatto che hanno permesso alle appellanti di acquisire la materiale conoscenza della Relazione ARPA, al di là di ogni questione circa la posizione formale della sig.ra NI, evidenziano l’intempestività dei motivi aggiunti tesi a censurare la Relazione in questione – in quanto proposti a oltre cinque mesi di distanza dalla piena conoscenza dell’atto impugnato.

12.2. Infine, quanto al residuo profilo di merito del secondo motivo del presente giudizio di appello (pretesa erroneità della qualificazione del materiale come rifiuto e non quale “EoW”), questione da ritenere ammissibile perché proposta già in sede di ricorso principale avverso il provvedimento di diniego di sanatoria (atto notificato il 14.12.2023), osserva il Collegio che gli argomenti delle società appellanti appaiono manifestamente infondati.

Invero, emerge chiaramente dagli atti che il rilievo comunale inerente alla qualificazione come rifiuto del materiale utilizzato per formare il terrapieno si fonda totalmente su quanto accertato dal soggetto specificamente competente (l’ARPA) all’esito di accurato svolgimento di accertamenti ispettivi incentrati anche sulla provenienza dell’inerte e sulla verifica della sua consistenza e del macchinario utilizzato per produrlo.

Né dubbi di rilievo sussistono sulla adeguatezza e legittimità dell’affidamento riposto dal Comune sulla Relazione ARPA Lombardia, che ha svolto gli accertamenti di specie nell’ambito delle funzioni attribuite dall’Agenzia medesima, peraltro su disposizione della Procura della Repubblica di Monza.

Dalla relazione in questione, tra l’altro, emergeva che il terrapieno realizzato conteneva materiale prodotto dalla medesima proprietaria dell’area, che era difforme da quanto dichiarato (End of Waste) nell’ambito degli accertamenti (e non anche nelle pratiche edilizie), dunque riconducibile allo status di rifiuto; dalla Relazione ARPA emergeva altresì che “ come dichiarato nel verbale di sopralluogo e verificato in campo, la platea e gli spiccati dei pilastri sono stati lasciati in posto e completamente coperti dal prolungamento della rilevato in misto cementato, di fatto costituendo un tombamento di rifiuti […] preme evidenziare che, viste le precarie condizioni in cui versava la copertura di cemento amianto, non si può escludere che sia la platea e gli spiccati dei pilastri coperti dal rilevato, sia il compost fuori specifica depositato sopra possano presentare tracce di amianto, per cui sarà necessario effettuare le opportune valutazioni ”.

Tutto ciò, a tacere delle plurime violazioni delle prescrizioni AIA pure accertate da ARPA presso l’installazione Untouchable (utilizzo di rifiuti non ammessi in ricetta, mancata caratterizzazione analitica dei lotti, carenza di certificazione di conformità, utilizzo di impianto trattamento diverso da quello autorizzato, miscelazione “a palate” dei rifiuti in violazione della ricetta, ….) e dal fatto pacifico, confermato dai documenti di trasporto prodotti dalla stessa società, che i detti rifiuti fossero stati trasportati ed utilizzati nel cantiere di -OMISSIS-.

Per giunta, come correttamente sostenuto dall’appellata ARPA, la Dichiarazione di Conformità (che attesta il rispetto dei criteri tecnici definiti in AIA, a garanzia della cessazione della qualifica di rifiuto e che determina la cessazione della qualifica di rifiuto), deve essere prodotta prima dell'uscita di ogni singolo lotto di materiale dall'impianto, preceduta da campionamento e analisi; non già all’esito dell’utilizzo. Ed è solo con la Dichiarazione di Conformità, riferita al lotto di End of Waste prodotto (in questo caso misto cementato) e non ai singoli componenti che lo costituiscono, che si verifica la cessazione della qualifica di rifiuto; nel caso di Untouchable, invece, dall’impianto di specie uscivano lotti di “End of Waste” che tali non potevano definirsi, anche perché prodotti in violazione delle prescrizioni AIA e privi di analisi e Dichiarazione di Conformità.

A fronte di ciò, si ripete, del tutto logico, conseguenziale, legittimo, e financo doveroso, appare il rilievo comunale della contrarietà del materiale in questione con quanto previsto dal vigente regolamento in materia (RLI capitolo 2).

12.3. Né le conclusioni suddette sono validamente contraddette dalla produzione finale delle appellanti, avente ad oggetto due provvedimenti dell’autorità penale relativi ad un procedimento per reati ambientali a carico della sig.ra NI; invero, anche a tacere del fatto che la ragione della detta archiviazione non risiede nella esclusione materiale dei fatti ivi ascritti, ma in una loro differente qualificazione giuridica (illecito amministrativo piuttosto che penale), è rimasta priva di replica la deduzione di ARPA secondo la quale detta produzione si riferisce ad atti relativi a procedimento penale per fatti (ispezione ARPA del 27.5.2024) diversi da quelli di causa.

12.4. In definitiva, ritiene il Collegio che gli argomenti sopra esposti, in quanto univocamente attestanti la legittimità degli atti impugnati, risultino assorbenti rispetto ad ogni ulteriore profilo e deduzione delle appellanti, anche se non espressamente trattata.

13. Dunque, il gravame deve essere dichiarato parzialmente inammissibile, mentre va rigettato nel resto perché infondato, nei termini sopra precisati.

14. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e lo rigetta nel resto.

Condanna le società appellanti in solido al pagamento delle spese di lite sostenute nel presente grado dagli enti appellati, liquidandole in complessivi € 4000 (quattromila), oltre accessori di legge, per ciascuno di essi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo a identificare i privati coinvolti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LU LI TA, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

NO LI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NO LI	LU LI TA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.