Sentenza n. 1524/2026
Depositata il 16/02/2026
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della CAMPANIA Sezione 5, riunita in udienza il
11/02/2026 alle ore 11:00 con la seguente composizione collegiale:
DI MAIO GABRIELE, Presidente
BA IO, AT
ITRI OLGA MARIA, Giudice
in data 11/02/2026 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

- sull'appello n. 909/2025 depositato il 03/02/2025

proposto da

Comune di Salerno - Via Roma 1 84100 Salerno SA
Difeso da
Difensore 1 Dott. - CF_Difensore_1
Difensore 2 Dott. - CF_Difensore_2
Difensore 3 Dott. - CF_Difensore_3
ed elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

Resistente_1 - CF_Resistente_1
Difeso da
Difensore_4 Avv. - CF_Difensore_4
ed elettivamente domiciliato presso Email_2
Resistente_2 - CF_Resistente_2
Difeso da
Difensore_4 Avv. - CF_Difensore_4
ed elettivamente domiciliato presso Email_2 Resistente_3 - CF_Resistente_3
Difeso da
Difensore_4 Avv. - CF_Difensore_4
ed elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- pronuncia sentenza n. 4678/2024 emessa dalla Corte di Giustizia Tributaria Primo grado SALERNO sez. 12 e pubblicata il 28/10/2024
Atti impositivi:
- AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 4326/2024 IMU 2018
- AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 4200/2024 IMU 2018
- AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 4325/2024 IMU 2018
a seguito di discussione in camera di consiglio
Richieste delle parti:
Ricorrente/Appellante: Come in Atti.
Resistente/Appellato: Come in Atti.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Le ricorrenti Resistente_1, Resistente_3 e Resistente_2 proponevano Ricorsi separati avverso i relativi avvisi di accertamento IMU anno 2018, emessi dal Comune di Salerno, per omesso versamento dell'imposta, oltre sanzioni ed interessi, in quanto comproprietarie di aree site nel territorio del Comune di Salerno ricadenti nell'ambito di un “comparto edificatorio”. Con tali atti il Comune lamenta il versamento di un'imposta inferiore a quella determinata mediante l'applicazione del principio della “perequazione urbanistica”, applicando alle
“aree edificabili” il valore venale di €/mq. 94,92 come da Delibera di Giunta n. 240 del febbraio 2007. Eccepivano l'inapplicabilità del criteri di stima del “valore venale” delle particelle oggetto di accertamento di cui all'art. 36, comma 7, D.L. 223/2006. Evidenziavano che il valore attribuito dal Comune nel 2007, non trova riscontro nel valore di mercato attuale e che detto valore, come da perizia di stima, doveva essere contenuto in circa €/mq. 50,00 o un valore minore. Facevano presente che già nel 2015 il proprio genitore Nominativo_1 aveva protocollato una missiva al Comune, allegando una perizia giurata dell'arch. Nominativo 3 in cui si invitava l'Amministrazione a considerare come congruo, i cespiti ricadenti nel comparto
CR 14, un valore venale pari a €/mq. 47,46, e che nel 2018, non avendo avuto riscontro alla precedente richiesta, protocollava una nuova richiesta supportata da altra perizia giurata che determinava il valore in €/ mq. 33,37, ovvero 1/3 del valore attribuito dal Comune. Allegavano a comprova sia relazioni e perizie tecniche.
Chiedevano: a) in via pregiudiziale, la riunificazione dei vari ricorsi, per connessione oggettiva;
b) nel merito,
l'annullamento degli avvisi e c) in subordine, la nomina di un CTU per determinare l'effettivo valore venale.
Il tutto con vittoria delle spese di giudizio da attribuire ai difensori antistatari.. Il Comune di Salerno si costituiva in giudizio in entrambi i ricorsi e con successive memorie illustrative si associava alla richieste di riunificazione dei giudizi con quello presentato dalla comproprietaria Resistente_2
. Deduceva le infondatezze delle eccezioni di parte. Ribadiva che ai fini dell'imposizione fiscale, assume rilevanza la mera potenzialità e non l'effettiva e concreta capacità edificatoria dei terreni trasformati in aree edificabili in sede di adozione del PUC. Precisava che il valore delle aree fabbricabili sono determinati nel rispetto dei criteri indicati dall'art. 7 del Regolamento Comunale adottato in ottemperanza alla disposizione di cui all'art. 5, comma 5 del D.Lgs. n. 504/1992 e che le parti ricorrenti non avevano tenuto conto nelle loro rimostranze né della natura perequativa del PUC di Salerno né dei suoi meccanismi applicativi. Chiedeva:
a) in via preliminare di disporre la riunione dei ricorsi e b) nel merito, il rigetto dei singoli ricorsi in quanto infondati in fatto ed in diritto, riconoscendo la debenza della pretesa tributaria dell'Ente, con vittoria delle spese di giudizio.
La CGT di 1° grado di Salerno con sentenza monocratica n. 4678/12/24 del 09/09/2024, depositata il
28/10/2024, dopo aver riunito i ricorsi come richiesto dalle parti, li accoglieva compensando le spese, ritenendo che “le argomentazioni delle ricorrenti esplicitate nella perizia tecnica, sono da ritenersi quali elementi di prova sufficienti a dimostrare il minor valore delle aree che non può prescindere dalle fluttuazioni del mercato, non potendo il contribuente essere assoggettato alle conseguenze del mancato aggiornamento dei valori venali in comune commercio indicati nella Delibera di G.C. risalente al 2007”.
Il Comune di Salerno proponeva atto di appello in data 03/02/2025 e ne chiedeva la riforma per i seguenti motivi: 1) Violazione dell'art. 7 del D.Lgs. n. 546/1992; Violazione e falsa applicazione dell'art. 36, comma 2 del D.Lgs. n. 546/1992 in disposizione combinata con l'art. 132, comma 2, n. 4 del c.p.c., con l'art. 118 disp. att. trans. c.p.c. e con l'art. 111 della Cost.; 2) Violazione e/o falsa applicazione dell'art. 5, comma 5 del D.Lgs. n. 504/1992 (applicabile all'imposta IMU ai sensi dell'art. 13, comma 3 del D.L. n. 201/2011, convertito dalla legge n. 214/2011) in disposizione combinata con l'art. 2697 c.c. (onere della prova) e 3) Nullità della sentenza per violazione e falsa applicazione dell'art. 112 c.p.c. e dei principi generali in materia di contenzioso tributario. Concludeva, in riforma della sentenza impugnata, di accogliere l'appello per tutti i motivi esposti, riconoscendo la debenza della pretesa tributaria degli avvisi di accertamento emessi, parametrata al valore di €/mq. 94,92. Con vittoria delle spese di giudizio.
Le ricorrenti Resistente_1, Resistente_3 e Resistente_2 si costituivano in giudizio in data 14/03/2025 controdeducendo alle motivazioni dell'appellante ed evidenziavano che la decisione del giudice di prime cure è del tutto conforme a legge ed immune da vizi logico-giuridici. Riproponevano le argomentazioni difensive già proposte nel primo grado avvalorate dal decisum del giudice. Precisavano che lo stesso si era espresso anche nella determinazione del quantum, ma in modo indiretto avallando sic et sempliciter il valore risultante dai versamenti “F24” effettuati pari ad €/mq. 47,75, in linea a quanto addivenuto nella perizia di parte (€/mq.
50,00 per l'anno 2018 e di circa€/mq. 40 per gli anni successivi). Chiedevano di rigettare l'appello in quanto infondato, pretestuoso e superficiale, con conferma della sentenza impugnata. Il tutto con vittoria di spese di giudizio da attribuirsi ai difensori antistatari.
La Corte, letti ed esaminati l'atto di appello e tutti gli atti depositati, letta la costituzione e le controdeduzioni dell'Ufficio, all'esito della camera di consiglio, provvedeva come da dispositivo.

MOTIVI DELLA DECISIONE

L'appellante ripropone sostanzialmente le medesime controdeduzioni già scrutinate dal giudice di prime cure e l'illegittimità della sentenza sia per violazione dell'obbligo di motivazione e sia per non aver determinato la pretesa nel quantum. Ribadiva che ai fini dell'imposizione fiscale, assume rilevanza la mera potenzialità
e non l'effettiva e concreta capacità edificatoria dei terreni trasformati in aree edificabili in sede di adozione del PUC e che i valori delle aree fabbricabili erano state determinate nel rispetto dei criteri indicati dall'art. 7 del Regolamento Comunale adottato in ottemperanza alla disposizioni di cui all'art. 5, comma 5, del D.
Lgs. n. 504/1992. Gli appellati ribadiscono quanto già esposto nel ricorso di primo grado e che il giudice di prime cure aveva valutato e deciso tenendo conto anche delle controdeduzioni di parte, ora appellante, ed aveva accolto i ricorsi riuniti sulle prove fornite con la perizia tecnica di stima depositata, in cui si era dimostrato il minor valore delle aree rispetto a quello fissato dal Comune in €/mq. 94,92,risalente al 2007, rispetto al valore venale corrente.
Il Collegio ritiene non del tutto infondate le eccezioni dell'appellante.
In merito al primo motivo di doglianza relativo al difetto di motivazione della sentenza, l'art. 312 c.p.c., applicabile anche al rito tributario, dispone che la motivazione della sentenza deve contenere “la concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione [disp. att. 118 c.p.c.] “.
La motivazione, quindi, deve essere sufficiente, nel senso che deve contenere ragioni oggettivamente idonee a giustificare la decisione;
logica, ossia coerente nelle diverse osservazioni in cui essa si articola, anche in relazione al dispositivo.
La Corte di Cassazione non richiede al giudice del merito di dar conto dell'esito dell'avvenuto esame di tutte le prove prodotte o comunque acquisite e di tutte le tesi prospettategli, ma di fornire una motivazione logica ed adeguata dell'adottata decisione.
Con l'Ordinanza la n. 26477/2022 la Suprema Corte di Cassazione si è occupata anche del vizio di motivazione delle sentenze tributarie, con particolare riferimento alla cosiddetta motivazione meramente apparente. I Giudici di Piazza Cavour ricordano che “...ricorre il vizio di omessa o apparente motivazione della sentenza allorquando il giudice di merito ometta ivi di indicare gli elementi da cui ha tratto il proprio convincimento ovvero li indichi senza un'approfondita loro disamina logica e giuridica, rendendo, in tal modo, impossibile ogni controllo sull'esattezza e sulla logicità del suo ragionamento" (Cass. n. 9105 del 07/04/2017; Cass. 25456 del 2018; n. 26766 del 2020). Come è noto, la Suprema Corte, ripercorrendo l'evoluzione giurisprudenziale e normativa in materia di contenuto della motivazione, è consolidata nell'affermare il principio secondo cui “la conformità della sentenza al modello di cui all'art. 132 n. 4 c.p.c. e l'osservanza degli artt. 115 e 116 c.p.c. non richiedono che il giudice del merito dia conto di tutte le prove dedotte o comunque acquisite e di tutte le tesi prospettate dalle parti, essendo invece sufficiente e necessario che egli esponga in maniera concisa gli elementi in fatto e in diritto posti a fondamento della sua decisione (v. tra numerosissime altre Cass. n. 22801 del 2009), dovendo reputarsi per implicito disattesi tutti gli argomenti, le tesi e i rilievi che, seppure non espressamente esaminati, siano incompatibili con la soluzione adottata (tra le moltissime v. Cass. nn. 17145 del 2006 e 2272 del 2007), nonché la giurisprudenza secondo la quale anche la motivazione in forma sintetica è idonea a suffragare il convincimento in fatto, non costituendo vizio di omessa o insufficiente motivazione deducibile con ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 360 n. 5 c.p. c. la ridotta estensione della sentenza ed essendo sufficiente che nella motivazione del provvedimento risulti esplicitato, ancorché sinteticamente, l'iter logico-giuridico seguito dal giudice per pervenire alla decisione” (Cass. sentenza n. 15489/2007).
Il Collegio ritiene infondata tale doglianza in quanto il Giudice di prime cure ha compiutamente ed esaurientemente motivato le ragioni della decisione adottata, riallacciandosi alla giurisprudenza in materia e alle prove fornite.
Anche il secondo motivo non può essere accolto sulla violazione e/o falsa applicazione dell'art. 5, comma
5, del D.Lgs. n. 504/92 sulla determinazione del valore delle aree edificabili (onere della prova).
Il tema da affrontare è quello relativo ai criteri per determinare il valore dei terreni edificabili al fine di individuare la base imponibile per il calcolo dell'IMU.
L'art.5, comma 5, D.L. n. 504/92 recita: “per le aree edificabili, il valore è costituito da quello venale in comune commercio dal 1° gennaio dell'anno di imposizione, avendo riguardo: 1) alla zona territoriale di ubicazione, 2) all'indice di edificabilità, 3) alla destinazione d'uso consentita, 4) agli oneri per eventuali lavori di adeguamento del territorio necessari per la costruzione, 5) ai prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche”.
La Corte ritiene che ai fini dell'imposizione fiscale in materia di ICI/IMU, assume rilevanza la mera potenzialità
e non l'effettiva e concreta capacità edificatoria dei terreni trasformati in aree edificabili in sede di adozione del PUC, come ribadito dalla Corte di Cassazione laddove “… in punto di diritto, deve considerarsi che il D. Lgs. n. 504 del 1992, art. 2, comma 1, delinea, ai fini fiscali, una nozione di area edificabile ampia ed ispirata alla mera potenzialità edificatoria, con riferimento anche alla sua attualità (Cass. sentenza n. 4952/2019); per cui, rimossi gli eventuali vincoli esistenti, la edificabilità di un terreno si potenzia e si attualizza” (Cass. sentenza n. 27176/2020).
La natura di terreno edificabile nasce dalla qualifica che al terreno viene dato nel piano regolatore generale approvato dal Comune.
Il giudice di legittimità, in tema di imposta comunale sugli immobili, ha avuto modo più volte di precisare che "è legittimo l'avviso di accertamento emanato sulla base di un regolamento del Consiglio Comunale che, in forza del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, artt. 52 e 59 e del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 48, abbia indicato periodicamente i valori delle aree edificabili per zone omogenee con riferimento al valore venale in comune commercio, trattandosi di atto che ha il fine di delimitare il potere di accertamento del comune qualora l'imposta sia versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato e, pur non avendo natura imperativa, integra una fonte di presunzioni idonea a costituire, anche con portata retroattiva, un indice di valutazione per l'Amministrazione ed il giudice, con funzione analoga agli studi di settore" (Cass. n. 15312/2018; Cass. n. 5068/2015; Cass. n. 22254/2016; Cass. 3 maggio 2005, n. 9135; Cass. 7 maggio 2010, n. 11171; Cass. 13 marzo 2015, n. 5068: Cass. 6635/2019).
La giurisprudenza di legittimità ha anche più volte ribadito “ … la delibera comunale di valutazione omogenea delle diverse aree del territorio comunale ha sicuramente un valore probatorio presuntivo, che impone alla parte contribuente di allegare, dimostrare il minor valore dei terreni posseduti, gravando sul contribuente l'onere di fornire elementi di prova oggettivi sul minor valore dell'area edificabile rispetto a quello accertato dall'ufficio” (Cass. Ord. n. 10651/2019).
La Suprema Corte, con la sentenza n. 23894 depositata il 1 agosto 2022 è tornata ad occuparsi della determinazione del valore venale delle aree fabbricabili ai fini dell'imposizione immobiliare locale. Anche se la controversia riguardava la vecchia ICI, il principio affermato è pienamente estendibile all'attuale disciplina
IMU.
Dai su esposti principi si evince che la problematica deve incentrarsi sull'esatta individuazione del valore venale dell'area fabbricabile, avuto riguardo alla distribuzione degli oneri probatori. Orbene, acclarato il valore presuntivo dei valori attribuiti per zone omogenee da parte della delibera comunale, occorre accertare se il contribuente sia riuscito a dimostrare l'inattendibilità di tali valori.
Secondo l'insegnamento della Cassazione, difatti, le determinazioni di stima di tali valori non hanno natura imperativa per cui i contribuenti, nel determinare le imposte dovute, non sono obbligati ad attenersi ai valori di riferimento deliberati, ma sono liberi di discostarsi in presenza di validi elementi contrari. I criteri di valutazione deliberati dalle Giunte Comunali, infatti, costituiscono esclusivamente una base per orientare l'esercizio discrezionale dell'amministrazione a fronte del quale il contribuente che intende contestare la valutazione operata ha l'onere di portare all'attenzione del giudice tributario elementi probatori idonei a dimostrarne l'incongruità (Cassazione nn. 16700/2007 e 21764/2009). Tali elementi, se non di prova, ma come elementi istruttori, possono essere rappresentati da una perizia di stima, con le quali il contribuente intende rideterminare il valore imponibile, pur non potendo qualificarsi quali fatti decisivi data la loro natura di elementi istruttori, non possono essere disattese genericamente dal giudice di merito, a priori. Ciò posto, questo Collegio fa presente che gli appellati hanno offerto al giudice parametri di valutazione tecnica ed oggettiva volti a dimostrare che quei valori non sono da considerarsi attendibili attenendosi ad un preciso onere secondo il principio più volte ribadito dalla giurisprudenza di legittimità “ … gravando sul contribuente l'onere di fornire elementi di prova oggettivi sul minor valore dell'area edificabile rispetto a quello accertato dall'ufficio”. Hanno depositato Perizia di stima datata marzo 2024 oltre a due Perizie una dell'Arch. Nominativo 3 datata 2015 e la seconda dell'Ing. Nominativo_2 del 2018 da cui risulta una valutazione nettamente inferiore a quella applicata dal Comune e risalente all'anno 2007.
Si evidenzia che tutte le eccezioni tecniche rassegnate dal Comune non sono assistite dai necessari presupposti tecnico-estimativi.
La Corte di Cassazione con sentenza n. 17248/2019 ha statuito che se il giudice ritiene dimostrato che ad un'area edificabile non può essere attribuito il valore individuato dal Comune, può disattenderlo e procedere ad una autonoma stima utilizzando i parametri di legge.
Va accolto il terzo motivo in cui il primo giudice non ha determinato la pretesa fiscale nel quantum.
Uno dei principi cardine del processo tributario è il giudizio di «impugnazione-merito», che non è diretto alla mera eliminazione dell'atto impugnato, ma a una pronuncia di merito motivatamente sostitutiva dell'accertamento dell'ufficio.
La Corte di Cassazione con l'Ordinanza n. 39660/2021 del 13/12/2021 ribadisce il principio che il processo tributario è annoverabile tra quelli di "impugnazione-merito", in quanto diretto ad una decisione sostitutiva sia della dichiarazione resa dal contribuente, sia dell'accertamento dell'Ufficio. Di conseguenza il giudice, ove ritenga invalido l'avviso di accertamento per motivi non formali, ma di carattere sostanziale, non può limitarsi al suo annullamento, ma deve esaminare nel merito la pretesa e ricondurla alla corretta misura, entro i limiti posti dalle domande di parte. Principio ribadito dalla Corte di Cassazione, sezione tributaria, ordinanza n. 1707 del 16 gennaio 2024.
Nel processo tributario il giudice, se l'atto impugnato è illegittimo solo in parte, non può limitarsi ad annullarlo, ma deve procedere a riquantificare la pretesa tributaria nella misura dovuta.
La Corte fa propria la relazione di stima, depositata già in primo grado dalle appellate, in cui si evince che il valore delle aree fabbricabili attribuito dal Comune, che risale all'anno 2007, non risulta aggiornato né rispetto alle attuali condizioni del mercato immobiliare delle aree di interesse né rispetto agli attuali costi di costruzione. Il valore delle aree fabbricabili extraurbane fissato ai fini IMU dal Comune pari ad €/mq. 94,92 risulta di molto superiore al valore attuale di circa €/mq. 50,00, dedotto attraverso il procedimento del valore di trasformazione dato dagli aumenti dei costi necessari alla trasformazione edilizia ed alle specifiche caratteristiche intrinseche delle aree.
Per le stesse aree, ricadenti nel comprensorio CR 14, come quelle delle ricorrenti, l'Agenzia delle Entrate di Salerno, in un avviso di accertamento relativo all'anno 2018 e per altro contribuente proprietario di terreni edificabili, determinava il valore di €/mq.50,00.
Per le considerazioni svolte e su menzionate ed in riforma parziale della sentenza di prime cure, la Corte accoglie parzialmente l'appello determinando il valore dell'area fabbricabile in €/mq. 50,00, mandando al
Comune di rideterminare l'imposta e le sanzioni se dovute.
In considerazione dell'esito globale del giudizio e comunque della peculiarità e della controvertibilità delle questioni trattate, si compensano per intero tra le parti le spese.

P.Q.M.

Accoglie parzialmente l'appello, come in motivazione, compensa per l'intero le spese di giudizio.
Salerno, li 11/02/2026
Il AT Il Presidente