Sentenza n. 77/2026
Depositata il 11/02/2026
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di VENEZIA Sezione 2, riunita in udienza il 09/10/2025 alle ore 09:30 con la seguente composizione collegiale:
SANTORO ROBERTO, Presidente
MARRA PAOLO, Relatore
BORGHI RAFFAELE, Giudice
in data 09/10/2025 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

- sul ricorso n. 669/2024 depositato il 25/09/2024

proposto da

Ricorrente_1 - P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 - CF_Difensore_1
Difensore_2 - CF_Difensore_2
Rappresentato da Rappresentante_1 - CF_Rappresentante_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

Ministero Della Giustizia Tribunale Venezia
Difeso da
Difensore_3 - Indirizzo_1 30100 Venezia VE
ed elettivamente domiciliato presso Email_2
Ag.entrate - Riscossione - Venezia
Difeso da
Difensore_4 - CF_Difensore_3
ed elettivamente domiciliato presso Email_3 Equitalia Giustizia S.p.a. - 09982061005
Difeso da
Difensore_5 - CF_Difensore_4
Difensore_5 - CF_Difensore_4
ed elettivamente domiciliato presso Email_3
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- CARTELLA DI PAGAMENTO n. 119 2024 00095848 71 000 REGISTRO 2016
- CARTELLA DI PAGAMENTO n. 119 2024 00095849 72 000 REGISTRO 2017
- CARTELLA DI PAGAMENTO n. 119 2024 00095850 73 000 REGISTRO 2017
- CARTELLA DI PAGAMENTO n. 119 2024 00095851 74 000 REGISTRO 2017
- CARTELLA DI PAGAMENTO n. 119 2024 00095852 75 000 REGISTRO 2017
- CARTELLA DI PAGAMENTO n. 119 2024 00095853 76 000 REGISTRO 2019
- CARTELLA DI PAGAMENTO n. 119 2024 00103705 23 000 REGISTRO 2018
a seguito di discussione in pubblica udienza e visto il dispositivo n. 451/2025 depositato il
16/10/2025
Richieste delle parti:
Ricorrente/Appellante: chiede accogliersi la causa.
Resistente/Appellato: insiste per il respingimento del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

In data 13 giugno 2024, l'Agenzia delle Entrate Riscossione ha notificato all'Ricorrente_1 sei cartelle di pagamento ed una settima in data 19 luglio 2044, tutte riferite ad altrettante Sentenze del
Tribunale di Venezia inerenti contenziosi civili conclusi sfavorevolmente per l'Ente.
In data 10 settembre 2024, all'Ricorrente_1, rappresentata e difesa dal. dott. Difensore_2 e dal dott. Difensore_1 ha impugnato le suddette cartelle di pagamento, regolarmente e tempestivamente, l'apposito ricorso a:
Ministero della Giustizia - Tribunale ordinario di Venezia - Ufficio Recupero Crediti;

Equitalia Giustizia S.p.A.;
Agenzia delle Entrate Riscossione di Venezia.
La ricorrente, oltre a specificare il numero delle sette cartelle di pagamento impugnate, riporta, per ciascuna cartella, gli estremi della sentenza richiamata e l'importo richiesto (tra cui: € 11.521,00; € 17.271,00;
€ 3.327,00; € 648,00; € 1.909,00; € 5.699,00; € 25.950,00).
In sintesi eccepisce:
decadenza / prescrizione della pretesa in relazione alla tempistica del recupero;
difetto assoluto di motivazione delle cartelle (assenza di base imponibile, aliquota, norma applicata e criteri di calcolo;
cartella quale primo atto conosciuto);
violazione / erronea applicazione dell'art. 59 del Decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986 n.
131 nell'ipotesi (prospettata in via prudenziale) di prenotazione a debito;

mancata indicazione degli elementi essenziali a tutela del diritto di difesa e corretto incardinamento del contraddittorio, con ricorso proposto “prudenzialmente” nei confronti di più soggetti, in ragione della scarsa intelligibilità dell'atto.
In data 25 settembre 2024, il ricorso è stato iscritto nel Registro generale dei Ricorsi al n. 669/2024.
In data 7 novembre 2024, si è costituita in giudizio l'Agenzia delle Entrate - Riscossione, sostenendo la propria carenza di legittimazione passiva rispetto alle censure afferenti il merito del credito e le fasi antecedenti al ruolo e la sufficienza della cartella quanto agli elementi informativi, con richiesta di rigetto.
In data 23 novembre 2024, si è costituita in giudizio Equitalia Giustizia S.p.A., rappresentata e difesa dall'Avv. Difensore_5, resistendo al ricorso e sostenendo la legittimità dell'iter (liquidazione “a futura memoria”, iscrizione a debito e successiva iscrizione a ruolo), nonché l'infondatezza delle doglianze in tema di motivazione e prescrizione, richiamando, peraltro, norme e ricostruzioni non del tutto sovrapponibili a quelle prospettate dagli altri resistenti.
In data 24 settembre 2025, si è costituito in giudizio il Ministero della Giustizia (Difensore_3), chiedendo il rigetto.
In data 9 ottobre 2025, il ricorso è stato trattato in pubblica udienza.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il ricorso è fondato.
1) Difetto di legittimazione passiva del Ministero della Giustizia: estromissione
Il Collegio, preliminarmente, valuta la posizione del Ministero della Giustizia, evocato in quanto collegato al circuito dei cd. crediti di giustizia.
Orbene, l'oggetto dell'impugnazione è costituito da cartelle di pagamento emesse / notificate dall'Agente della riscossione, a valle di un'attività di gestione / ruolazione che, per quanto emerge dalle difese, è curata operativamente da Equitalia Giustizia S.p.A..
Nel processo tributario, la legittimazione passiva deve essere riferita al soggetto cui è imputabile l'atto impugnato e/o al soggetto che ha concretamente formato e veicolato la pretesa azionata (art. 10 D.Lgs.
546/1992, in combinato con l'art. 19 per l'impugnabilità degli atti della riscossione).
L'Agenzia delle Entrate Riscossione ha eccepito il difetto di legittimazione passiva sulle questioni afferenti il merito della pretesa impositiva e sostenendo la sufficienza motivazionale della cartella.
L'assunto sul suo difetto di legittimazione passiva è parzialmente fondato.
Tale ente ha emesso e notificato la cartella impugnata, contestata dalla parte ricorrente, sia nel merito dell'imposizione che sotto il profilo della motivazione. In base alla nota giurisprudenza sulla legittimazione passiva a seconda del vizio dedotto, come enunciato anche nelle avvertenze dell'atto oggetto principale del ricorso, sussiste la legittimazione dell'Agenzia della
Riscossione in ordine al dedotto vizio motivazionale della cartella, mentre, come eccepito, non sussiste la sua legittimazione passiva nel merito.
La concreta sequenza procedimentale risultante dagli atti di causa evidenzia che la cartella è stata emessa e notificata dall'Agente della riscossione;
la gestione / quantificazione / emissione del ruolo relativo al credito
è veicolata (per quanto qui rileva) tramite Equitalia Giustizia S.p.A., soggetto operativo che materialmente cura la formazione dei carichi (secondo le deduzioni della stessa resistente) in seguito a convenzione
(risalente al 2010 e rinnovata/aggiornata, da ultimo, il 23/10/2023) che disciplina l'acquisizione, la quantificazione e il recupero dei crediti relativi a spese di giustizia, pene pecuniarie e spese di mantenimento in carcere, in attuazione dell'art. 1, commi 367 ss, della legge n. 244/2007.
Ne consegue che, nel presente giudizio avente ad oggetto principale la cartella di pagamento (atto della riscossione), la legittimazione processuale passiva va riconosciuta, in via principale, ai soggetti che hanno formato e veicolato l'atto presupposto ( il ruolo) e la cartella impugnata (Equitalia Giustizia ed Agenzia delle
Entrate Riscossione) e non già al Ministero, pur indicato in cartella quale “ente creditore”, la cui evocazione si appalesa non necessaria ai fini del decidere in questa sede, con conseguente suo difetto di legittimazione passiva ed estromissione.
Infatti, durante l'attività di riscossione l'ente impositore conserva la propria qualità di creditore, ma la legge sancisce una scissione fra la titolarità del credito e la legittimazione all'esercizio delle azioni e delle tutele correlate alle situazioni giuridiche soggettive nascenti dal rapporto di imposta, spettando queste ultime all'agente della riscossione: ne deriva, sul piano processuale, la sostituzione dell'agente riscossione all'ente impositore (cfr. Cassazione n. 31476 del 2019
Il Tribunale di Venezia e l' Ufficio Recupero Crediti sono incaricati della gestione delle attività connesse alla riscossione ex art. 208 T.U. Spese di Giustizia, ma, se non altro a questi fini, costituiscono una mera articolazione periferica del Ministero della Giustizia e, non essendo dotati di una propria soggettività giuridica distinta da quella dell'Amministrazione centrale, sono privi della capacità di stare in giudizio per le controversie derivanti dalla suddetta gestione (cfr. Cass. n. 560 del 09/01/2025).
Nel caso di specie, il Ministero non risulta l'autore della cartella né il soggetto che, in concreto, abbia predisposto l'atto nei suoi elementi essenziali, mentre risultano in giudizio i soggetti che hanno posto in essere la riscossione e la gestione del carico.
Pertanto, va dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero della Giustizia con conseguente estromissione, compensando le spese nei relativi rapporti.
La controversia riguarda la cartella di pagamento e, soprattutto, il ruolo che essa riproduce.
2) Accoglimento nei confronti di Agenzia delle Entrate-Riscossione ed Equitalia Giustizia: nullità delle cartelle per difetto assoluto di motivazione e parziale decadenza
Il ricorso è fondato e va accolto per una ragione dirimente: le cartelle non consentono di comprendere l'an ed il quantum della pretesa.
Dagli atti emerge che le cartelle costituiscono, per la ricorrente, il primo atto con cui viene richiesto il pagamento dell'imposta di registro su atti giudiziari e non risulta un previo atto di liquidazione recante l'esplicitazione degli elementi essenziali (base imponibile, aliquota, causale giuridica della solidarietà o dell'obbligazione principale / sussidiaria, norma applicata tra artt. 57, 59, 60 del Decreto del Presidente della
Repubblica 26 aprile 1986, n. 131 - Testo Unico Imposta di Registro). La ricorrente lamenta – non a torto – che gli atti si limitano ad un rinvio agli estremi delle Sentenze civili e agli importi richiesti, senza rendere intelligibile come si sia determinata quella specifica imposta.
In diritto, trova applicazione il principio – ormai stabilizzato in giurisprudenza di legittimità – secondo cui quando la cartella è il primo atto con cui l'amministrazione esercita la pretesa, essa deve essere motivata
“come un atto impositivo sostanziale”, contenendo gli elementi indispensabili per consentire al destinatario di verificare la correttezza dell'imposizione e di approntare consapevolmente le proprie argomentazioni difensive (art. 7 Legge 27 luglio 2000, n. 212; art. 3 Legge 7 agosto 1990, n. 241; principi costituzionali di cui agli artt. 24 e 97 della Costituzione;
cfr. Cass., Sez. Un., n. 11722/2010; Cass., Sez. Un., n. 22281/2022, in tema di contenuto minimo informativo e funzione garantistica della motivazione).
Nel caso in esame, dagli stessi scritti difensivi delle parti resistenti, si può evincere la fondatezza della doglianza: le ricostruzioni normative offerte in giudizio risultano non univoche (con richiami differenziati, ad es. agli artt. 57 e 60 D.P.R. n. 131 del 1986 ovvero alla prenotazione a debito ex art. 59), mentre proprio tale scelta delle modalità di quantificazione della pretesa imposta avrebbe dovuto costituire la motivazione resa nota negli atti contesati.
E, peraltro, è del tutto pacifico che la motivazione deve esistere ab origine.
In argomento, tra le tante, si può richiamare il contenuto di Cass. 560 del 2025 che sull'obbligo di motivazione degli atti tributari e, più in generale, degli atti amministrativi, richiamando Cass., Sezioni Unite, Sentenza n.
22281 del 14/07/2022, enuncia che “ costituisce un principio cardine dell'ordinamento, espressione di molteplici valori ancorati alla Carta costituzionale (artt. 3, 24, 97, 111, 113 Cost.), completando altresì - insieme al diritto all'informazione e alla partecipazione al procedimento amministrativo - il coacervo di garanzie che si impongono all'interno del principio del c.d. giusto procedimento. Si tratta di un canone che, quindi, non può non riguardare anche la motivazione della cartella di pagamento, come confermato da Corte cost., 21 aprile 2000, n.117. Con la pronunzia appena ricordata la Corte ha ritenuto la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 25 del d.P.R. n. 602/1973, rispetto ad un asserito difetto di previsione legislativa dell'obbligo di motivazione della cartella di pagamento, evidenziando che l'obbligo di motivazione trova un generale referente normativo nell'art. 3 della legge n. 241/1990, ponendosi una diversa interpretazione in insanabile contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost.
L'obbligo di motivazione opera anche per la cartella esattoriale per la sua natura di atto prodromico all'esecuzione coattiva tributaria. È infatti per il tramite della cartella che il contribuente deve essere in grado di apprezzare il contenuto della richiesta avanzata dall'agente della riscossione in modo da evitare, in caso di sua illegittimità, la successiva procedura esecutiva.». Una volta individuata la finalità della motivazione del provvedimento, la succitata sentenza delle S.U. (la quale, peraltro, costituisce sviluppo dei principî già sanciti da Cass., Sez. U, Sentenza n. 11722 del 14/05/2010) chiarisce che spetta all'agente della riscossione individuare, nella cartella, i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche posti a base della richiesta e che – nell'ipotesi in cui la pretesa non sia mai stata manifestata prima al debitore e costituisca, perciò, essa stessa atto impositivo in senso sostanziale – occorre una motivazione completa, dovendo l'agente esternare gli elementi essenziali che consentano al contribuente di verificarne la legittimità e di impugnarla, anche per contestarne il merito;
anzi, «tale motivazione deve dunque assumere i caratteri della congruità, sufficienza ed intelligibilità»; un attenuato obbligo di motivazione concerne, invece, la cartella di pagamento che faccia riferimento ad uno specifico atto già comunicato al contribuente, al debito ed alla base normativa dalla quale desumere, per esempio, il calcolo degli interessi.
Va aggiunto, come già accennato, che all'iniziale mancanza di motivazione dell'atto impugnato non sopperisce nemmeno quella giurisprudenza che – in considerazione della ratio dell'art. 3 della legge n. 241 del 1990 (garantire il diritto di difesa) e del principio di leale collaborazione tra privato ed amministrazione – attenua le conseguenze del provvedimento carente;
infatti, la successiva esternazione di una compiuta motivazione è ammessa soltanto nei casi quando ciò: – non abbia leso il diritto di difesa dell'interessato;
– nei casi in cui, in fase infraprocedimentale, risultano percepibili le ragioni sottese all'emissione del provvedimento gravato;

– nei casi di atti vincolati» (Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza n. 1018 del 4/3/2014, pronuncia richiamata anche da Cass., Sez. 5, Ordinanza n. 28560 del 18/10/2021).
Tali ipotesi non sono presenti nella presente fattispecie, in cui nella cartella c'è solo un richiamo alle Sentenza civili del 2016 (rinvio per relationem che non è ex se sufficiente ad integrare una congrua motivazione) e non c'è stato, prima della sua emissione, un atto prodromico conosciuto e comunicato alla parte contribuente con relativa spiegazione.
Infine, anche la mera conformità della cartella a modelli o schemi fissati in astratto da provvedimenti amministrativi generali o perfino da norme di rango secondario non vale di per sé a garantire la presenza di tutti gli elementi e i dati indispensabili per la compiuta estrinsecazione del diritto di difesa del soggetto a cui l'atto si rivolge con la minaccia di un'esecuzione forzata ( cfr. Cass. 560 del 2025, già richiamta).
Ne consegue che le cartelle impugnate sono affette da difetto assoluto di motivazione, vizio proprio che impone l'annullamento, con accoglimento del ricorso nei confronti di Agenzia delle Entrate -Riscossione
(quale notificatore dell'atto) e di Equitalia Giustizia S.p.A. (quale soggetto che, secondo gli atti, ha curato la gestione / ruolazione del credito).
Peraltro, nel merito, anche il secondo motivo relativo alla prescrizione /decadenza è fondato per 6 delle 7 cartelle di pagamento impugnate.
In proposito si rinvia alle motivazioni della sentenza emessa tra le stesse parti nel procedimento iscritto sub RGR n. 554/2024, deciso nella stessa udienza..
Pertanto, con esclusione della cartella nr. 119 2024 00095853 76 000 per la quale non è stata eccepito il motivo, si deve escludere la debenza dell'imposta anche sotto tale profilo.
Ad ogni modo, l'annullamento per difetto assoluto di motivazione, essendo assorbente, rende superfluo l'esame delle ulteriori censure (prescrizione / decadenza e dedotta violazione dell'art. 59 del Testo Unico
Imposta di Registro), che restano pertanto assorbite.
4) Spese di lite compensazione tra ricorrente e soggetto estromesso (Ministero della Giustizia); compensazione tra ricorrente e Agenzia delle Entrate - Riscossione, avuto riguardo alla natura delle questioni e alla posizione dell'agente della riscossione, il quale ha operato sulla base del ruolo ricevuto;
condanna di Equitalia Giustizia S.p.A. alla rifusione delle spese in favore della ricorrente, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte di Giustizia Tributaria di Primo Grado di Venezia – Sez. II -,
A) dichiara il difetto di legittimazione passiva del Ministero della Giustizia e ne dispone l'estromissione dal giudizio, compensando le spese tra le parti;

B) accoglie il ricorso nei confronti dell'Agenzia delle Entrate Riscossione e di Equitalia S.p.A. del Ministero della giustizia e, per l'effetto, annulla le cartelle impugnate;
C) compensa le spese tra la ricorrente e Agenzia delle Entrate Riscossione;

D) condanna Equitalia S.p.A. alla rifusione delle spese del giudizio nei confronti della ricorrente che si liquidano per compensi in € 7.923,00 e € 780,00 per spese materaili di contributo unificato, oltre accessori come per legge.
Così deciso in Venezia 9 ottobre 2025
Il Relatore
Paolo Marra Il Presidente
RO TO