Pubblicato il 02/02/2026

N. 00065/2026REG.PROV.COLL.

N. 00269/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 269 del 2025, proposto da
UT s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B163BA131F, rappresentata e difesa dall’avvocato Natale Bonfiglio, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

S.R.R. Messina Provincia s.c.p.a., Comune di Brolo, Comune di Tusa, non costituiti in giudizio;
Regione Siciliana - Assessorato delle infrastrutture e della mobilità, Dipartimento regionale tecnico (REGI), Ufficio regionale di committenza (URC), in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, 182;

nei confronti

IN s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Salvatore Buscemi, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione quarta), n. 820/2025, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Siciliana - Assessorato delle infrastrutture e della mobilità, REGI e URC;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di IN s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 16 luglio 2025 il Cons. AN TT e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

S.R.R. Messina Provincia s.c.p.a. indiceva il 23 aprile 2024 gara per l’affidamento, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dei servizi di spazzamento, raccolta e trasporto allo smaltimento di rifiuti ed altri servizi di igiene pubblica nei Comuni di Brolo e Tusa, per la durata di sette anni. Espletate le relative operazioni, la procedura era aggiudicata a IN s.r.l..

UT s.r.l., partecipante alla gara quale mandataria della costituente associazione temporanea di imprese con mandante Gilma s.r.l., impugnava avanti il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania, l’aggiudicazione e gli atti presupposti (ivi compresa, occorrendo, la lex specialis ), di cui sosteneva l’illegittimità sotto vari profili; domandava l’annullamento dei provvedimenti gravati, la condanna della stazione appaltante ad aggiudicarle la gara, la declaratoria di inefficacia, se stipulati, del contratto normativo con la stazione appaltante e dei contratti attuativi con i predetti Comuni, in cui chiedeva di subentrare.

L’Amministrazione regionale e la contro-interessata si costituivano in resistenza, quest’ultima anche interponendo ricorso incidentale.

Con la sentenza in epigrafe l’adito Tar: assorbiva le questioni preliminari spiegate dalla contro-interessata; respingeva il ricorso nel merito; dichiarava improcedibile il ricorso incidentale; condannava la ricorrente alle spese del giudizio nei confronti di entrambe le parti resistenti.

UT ha proposto appello; sostenuta l’erroneità delle motivazioni del primo giudice, ha domandato la riforma della sentenza gravata, con vittoria di spese, e ha riproposto le domande demolitorie e risarcitorie, in forma specifica, formulate in primo grado.

L’Assessorato regionale delle infrastrutture e della mobilità, il Dipartimento regionale tecnico - REGI, e Ufficio regionale di committenza - URC si sono costituiti in appello; con successive memorie hanno domandato, prima, l’estromissione dal giudizio per carenza di legittimazione passiva, esponendo che l’URC ha svolto soltanto un’attività endoprocedimentale servente in favore della stazione appaltante S.S.R. Messina Provincia s.c.p.a., poi, hanno concluso per la conferma della sentenza impugnata.

IN s.r.l. si è costituita in resistenza; con successive memorie, ha riproposto le eccezioni preliminari svolte in primo grado, ivi rimaste assorbite, e ha illustrato l’infondatezza del gravame, concludendo per il suo rigetto.

UT ha replicato alle difese in rito e nel merito svolte da IN.

Con ordinanza n. 102/2025 questo Consiglio ha respinto la domanda cautelare formulata nell’atto di appello.

Nel prosieguo, l’appellante e la contro-interessata hanno affidato a memorie lo sviluppo delle rispettive tesi difensive.

La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 16 luglio 2025.

DIRITTO

1. In via preliminare:

- va respinta la richiesta dell’Amministrazione regionale di essere estromessa dal giudizio sul presupposto che Ufficio regionale di committenza - URC ha svolto soltanto un’attività endoprocedimentale servente in favore della stazione appaltante. Detto Ufficio ha invero adottato la determina n. 625/2024, di aggiudicazione della gara per cui è causa;

- l’appello si rivela infondato. Le eccezioni di rito spiegate dalla controinteressata possono pertanto restare assorbite.

2. Si rende necessaria un’altra notazione di carattere preliminare.

2.1. L’art. 40 del Libro II del Codice del processo amministrativo, come sostituito dall’art. 1, lett. f), del d.lgs. 14 settembre 2012 n. 160 (c.d. secondo decreto correttivo), applicabile anche al giudizio di appello in virtù della disposizione di rinvio interno di cui all’art. 38 dello stesso Codice, prescrive al comma 1 che il ricorso deve contenere “distintamente: […] c) l’esposizione sommaria dei fatti ; d) i motivi specifici su cui si fonda il ricorso […]” e al comma 2 che “ I motivi proposti in violazione del comma 1, lettera d), sono inammissibili ”.

L’inammissibilità dei motivi del ricorso di appello può dunque conseguire non solo al difetto di specificità – requisito autonomamente previsto per l’appello dall’art. 101, comma 1, Cod. proc. amm. – ma anche alla loro mancata indicazione, “ distintamente ”, in apposita parte dell’atto dedicata a tale elemento, di cui essi costituiscono il nucleo essenziale e centrale: lo scopo dell’art. 40 Cod. proc. amm. è infatti quello di incentivare la redazione di ricorsi dal contenuto chiaro e di porre argine alla prassi dei ricorsi non strutturati secondo una esatta suddivisione tra “fatto” e “motivi”, con il conseguente rischio che trovino ingresso i c.d. “motivi intrusi”, ossia i motivi inseriti nelle parti del ricorso dedicate al “fatto”, che ingenerano il rischio della pronuncia di sentenze che non esaminino tutti i motivi per la difficoltà di individuarli in modo chiaro e univoco e, di conseguenza, incorrano in un vizio revocatorio (tra altre, C.G.A. Sez. giur., 1° aprile 2025, n. 233; 5 agosto 2024, n. 359; 8 aprile 2024, n. 263; 25 marzo 2024, n. 222; Cons. Stato, V, 17 marzo 2022, n. 1951; 9 aprile 2020, n. 2343; 31 ottobre 2016, n. 4561; 31 marzo 2016, n. 1268; VI, 4 gennaio 2016, n. 8. Per la casistica relativa ai “motivi intrusi”, V, 5 ottobre 2017, n. 4643; 15 luglio 2016, n. 3166; VI, 25 ottobre 2012, n. 5469).

2.2. Ciò posto, deve osservarsi che l’appellante, nella redazione della parte in “diritto” del gravame, ha dichiarato di seguire la seguente tecnica:

- quanto al primo motivo, relativo al capo della sentenza gravata che ha respinto il secondo motivo del ricorso di primo grado: “ 1) Si trascriverà il secondo motivo di ricorso; 2) Si riporterà la difesa spiegata da UT con la memoria conclusiva del 27.1.2025 con la quale ha confutato la posizione assunta dalle controparti; 3) Si riporterà il capo della sentenza impugnata; 4) Si censurerà il capo della sentenza chiedendosi l’accoglimento del secondo motivo di ricorso di primo grado ”;

- quanto al secondo motivo, relativo al capo della sentenza gravata che ha respinto il terzo motivo del ricorso di primo grado: “ Si procederà nell’ordine come segue: 1) Si trascriverà il terzo motivo di ricorso; 2) Si riporterà la posizione assunta dalle controparti; 3) Si riporterà il capo della sentenza impugnata; 4) Si censurerà il capo della sentenza chiedendosi l’accoglimento del secondo motivo di ricorso di primo grado ”;

- quanto al terzo motivo: “ Si trascrive il primo motivo del ricorso di primo grado. I. Eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà con il disciplinare di gara, nonché sotto il profilo della violazione dell’art. 57, comma 2, del Dl.vo n. 36/2023 e s.m.i. e dell’art. 83, comma 3, del Dl.vo n. 36/2023, in relazione al bando tipo n. 1 approvato dall’ANAC con deliberazione n. 309 del 27 giugno 2023 pure violato unitamente ai Criteri Ambientali Minimi (da rispettare in virtù delle testé citate prescrizioni) approvati con il D.M. del Ministero dell’Ambiente e della Transizione Ecologica del 23 giugno 2022, nonché di quelli approvati con il D.M. del Ministero dell’Ambiente e della Transizione Ecologica del 17 giugno 2021. I.1. La disciplina generale ”.

L’appellante ha poi effettivamente seguito il descritto andamento argomentativo nell’illustrazione dei tre motivi di appello.

2.3. Al riguardo, non può non rilevarsi che si tratta di una modalità espositiva che, ancorchè svolta in “diritto” e non in “fatto”, attiene più propriamente a quest’ultimo, e, stante la diffusione e la sovrapposizione delle argomentazioni introdotte in questa sede anche mediante il ripetuto riferimento agli atti del contraddittorio di primo grado, rende la prospettazione esposta all’evidente rischio di “motivi intrusi”.

2.4. Il Collegio non ritiene pertanto superfluo precisare che la perimetrazione dell’ambito di cognizione rimesso all’odierno scrutinio viene effettuata in esclusiva relazione a quanto delineato nella parte che i singoli motivi di appello hanno dedicato alle critiche rivolte alla sentenza impugnata.

3. Può passarsi ora all’esame del primo motivo di appello, che, come già accennato, si rivolge al capo della sentenza gravata che ha respinto il secondo motivo di ricorso di primo grado.

3.1. Sostiene UT che il Tar ha travisato detto motivo, in quanto la ivi denunziata irrealizzabilità dell’offerta di IN di svolgere il servizio di cui in fatto nel Comune di Brolo si fondava non sulla carenza di offerta di una seconda figura addetta alla conduzione del mezzo con “vasca 2/3 mc” – sola questione su cui il primo giudice ha incentrato le motivazioni della sua reiezione – bensì sul fatto, emergente dall’offerta tecnica della contro-interessata, che le ore di impiego sia del predetto mezzo che dell’ulteriore mezzo con vasca “da 5 mc” offerte da IN eccedono (di 1147 h) il monte ore di impiego del personale “mono-operatore” offerto per la loro conduzione. Ha quindi concluso per la riforma dell’impugnato capo di sentenza, in quanto erroneo, e per l’accoglimento del “ sopra esteso secondo motivo di ricorso che deve ritenersi qui riproposto ”.

3.2. Il motivo è infondato.

3.3. Dalla lettura del ricorso di primo grado è dato evincere che:

a) il motivo in parola afferma, sulla base della “ tabella riepilogativa del monte ore stimato per lo svolgimento dei servizi, calcolato come prodotto tra il numero delle risorse (addetti e automezzi), le frequenze previste e le settimane di lavoro (52) ”, di cui alla pagina 23 dell’offerta tecnica di IN, che “ il personale indicato non è sufficiente a condurre i seguenti mezzi indicati per l’esecuzione della raccolta di rifiuti: ”.

b) lo stesso motivo, nell’elenco immediatamente successivo al predetto assunto, e segnatamente nei punti da 1 a 5, che declinano la censura in base alle varie tipologie del servizio di raccolta, riferisce l’insufficienza sopra denunziata alla “ vasca 2/3 mc per ore … per la quale non è stata prevista la necessaria presenza dell’operatore da adibire alla relativa conduzione ”;

c) nel prosieguo, e solo a conferma del predetto assunto, il motivo in commento, sulla ulteriore base della tabella di riepilogo dell’impiego del monte ore delle risorse umane di cui a pagina 97 dell’offerta tecnica di IN, sempre argomentando in base alle varie tipologie del servizio di raccolta (punti da 1 a 5), si riferisce anche al “costipatore 5 metri cubi”.

Alla luce di quanto sopra, va escluso che il Tar sia incorso nel travisamento siccome qui denunziato.

Emerge infatti, molto più semplicemente, che il primo giudice, richiamata la discrezionalità di cui gode la stazione appaltante in materia di valutazione delle offerte tecniche formulate in una gara pubblica, ha vagliato il motivo di che trattasi nelle sue parti qualificanti, ovvero quelle sopra descritte sub a) e b), in specie osservando che “ la ricorrente principale, muovendo dal presupposto di una ritenuta insufficienza del personale indicato nell’offerta della controinteressata, lamenta che essa avrebbe dovuto essere ritenuta irrealizzabile, e per ciò esclusa ” dalla gara, perché, alla luce della tabella riportata nel ricorso, “ in relazione al mezzo denominato ‘vasca 2/3 mc’, non sarebbe stata prevista «…la necessaria presenza dell’operatore da adibire alla relativa conduzione…» ”. Ha indi ritenuto l’infondatezza sia siffatta censura, sia dell’ulteriore censura inerente la sottostima del costo del lavoro indicato nell’offerta della contro-interessata, rilevando trattarsi di un mezzo “mono-operatore”.

Caduto come sopra l’unico rilievo che l’appellante ha rivolto al capo della sentenza di che trattasi, non vi è luogo per la disamina del motivo originario riproposto.

4. Il secondo motivo di appello si rivolge al capo della sentenza gravata che, rimandando alle stesse ragioni già rassegnate al riguardo del secondo motivo, ha respinto il terzo motivo del ricorso di primo grado, che, per il Tar, denunziava “ la sottostima del costo del lavoro indicato nell’offerta della società controinteressata per non essere stato computato il costo del « … personale (autista) che avrebbe dovuto condurre i mezzi dedicati ai trasporti …».

4.1. L’appellante sostiene che tale conclusione è erronea, carente di motivazione e viziata in via derivata dall’erroneità della motivazione richiamata.

A sostegno della censura l’appellante rappresenta che il terzo motivo di ricorso era volto a sostenere l’anomalia dell’offerta, e a segnalare la necessità dell’avvio, da parte della stazione appaltante, della relativa verifica, non solo per quanto atteneva alla questione trattata al capo che precede (cioè in relazione all’offerta del servizio per il Comune di Brolo), ma anche per altri autonomi motivi, che ha così sintetizzato:

- l’offerta della controinteressata “ non ha tenuto conto del necessario impiego del personale (autista) che avrebbe dovuto condurre i due mezzi, autocompattatore tre assi e scarrabile per trasportare i rifiuti dei Comuni di Brolo e Tusa per i corrispondenti monti orari indicati a pagina 43 ” dell’offerta, ed era pertanto sottostimata per € 240.726,32;

- la controinteressata, “ per effetto della mancata adibizione del personale mono operatore al mezzo con vasca da 2/3 mc e al mezzo con vasca da 5 mc … aveva tratto un risparmio ” pari a € 160.270,02.

4.2. Il motivo non può essere favorevolmente apprezzato.

In primo luogo, alla luce del capo che precede, la qui contestata motivazione non risulta affetta da illegittimità derivata.

Inoltre, come noto, l’omessa pronunzia del giudice di primo grado su una censura non configura un error in procedendo e non inficia la relativa decisione, trattandosi di vizio dell’impugnata sentenza che il giudice di appello è legittimato a eliminare, integrando la motivazione carente o, comunque, decidendo sul merito della causa (tra tante, C.G.A.R.S., Sez. giur., 3 marzo 2025, n. 151; Cons. Stato, III, 26 settembre 2022, n. 8299).

Quanto al resto, si osserva quanto segue.

Per un consolidato orientamento giurisprudenziale, anche di recente ribadito (Cons. Stato, III, 4 luglio 2025, n. 5822), il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto, e per tale motivo la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, e non concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo ( ex multis , Cons. di Stato, V, 2 maggio 2019, n. 2879; III, 29 gennaio 2019, n.726; V, 23 gennaio 2018, n. 430; 30 ottobre 2017, n. 4978).

Correlativamente, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine all’anomalia dell’offerta non può estendersi oltre l’apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria; ciò essendo preclusa all’organo giurisdizionale “ la possibilità di svolgere … un’autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell’anomalia, trattandosi di questione riservata all’esclusiva discrezionalità tecnica dell’amministrazione ”. Pertanto, il sindacato giurisdizionale in materia è “ limitato al caso in cui le valutazioni della pubblica amministrazione siano inficiate da macroscopiche illegittimità, quali gravi e plateali errori di valutazione o errori di fatto che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta ”, e non può risolversi “ in una parcellizzazione delle singole voci di costo ed in una 'caccia all’errore' nella loro indicazione nel corpo dell’offerta ” (così, Cons. Stato, V, 5 maggio 2023, n. 4559).

Alla stregua di tali principi, e anche considerato che, nello specifico, il disciplinare di gara (art. 23) ha previsto tale subprocedimento di verifica dell’anomalia per le offerte “ i cui costi della manodopera dichiarati si discostino in maniera significativa da quelli stimati dalla stazione appaltante ”, che la legge di gara ha stimato il costo della manodopera nell’importo pari a € 3.780.171,61, che la controinteressata ha calcolato lo stesso costo nel maggiore importo di € 3.939.025,15, e, infine, che le censure in trattazione sono fondate esclusivamente sulle prospettate modalità organizzative di esecuzione del servizio, non si ravvisano ragioni per ritenere la mancata sottoposizione dell’offerta della controinteressata a verifica di anomalia illogica e irragionevole o frutto di gravi carenze istruttorie.

5. L’ultimo motivo di appello si dirige avverso la parte della sentenza che ha respinto il primo motivo di ricorso.

5.1 . Conviene premettere che l’appellante, con detto motivo, lamentava che l’offerta tecnica della controinteressata andava esclusa dalla gara per mancato rispetto dei CAM relativi ai livelli di emissioni dei mezzi offerti di cui al decreto del Ministero della transizione ecologica 17 giugno 2021, ritenuto applicabile alla fattispecie in ragione del rinvio a esso operato sia dalla legge di gara che dal punto 7.1.1. del decreto dello stesso Ministero 23 giugno 2022; sicchè la sua ammissione alla procedura era, in tesi, viziata da eccesso di potere e da violazione, oltre che degli stessi CAM, degli artt. 57, comma 2, e 83, comma 3, del d. lgs. 36/2023, delle prescrizioni di cui al bando-tipo n. 1 approvato dall’ANAC con deliberazione n. 309/2023, nonchè del disciplinare di gara, nella parte in cui rinvia al d.lgs. 36/2023 e ai CAM.

La deducente rimarcava ancora che la controinteressata, al fine di comprovare il rispetto dei CAM, non aveva fornito le schede tecniche di alcuni dei mezzi offerti, e, in via subordinata, per l’ipotesi di ritenuta inapplicabilità alla gara delle specifiche tecniche dettate dai predetti decreti, impugnava la lex specialis nella parte in cui non ne aveva prescritto il rispetto.

5.2. E’ ancora utile riferire che il Tar, articolatamente illustrate le norme di rilievo della proposta questione, nel respingere le descritte censure, ha rilevato che il d.m. 23 giugno 2022:

- distingue gli appalti per il servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani (punto 4), e di pulizia e spazzamento (punto 5), da quelli di fornitura (a vario titolo) di mezzi per la raccolta e trasporto dei rifiuti e per lo spazzamento stradale;

- richiama i CAM del d.m. 17 giugno ai punti 4.3.18 e 5.3.4 “ non quali specifiche tecniche, da inserire necessariamente, ma quali criteri premianti, suscettibili di giustificare l’attribuzione di un eventuale punteggio aggiuntivo ”;

- richiama i CAM del d.m. 17 giugno 2021 “ quali specifiche tecniche, da inserire necessariamente ”, al punto 7.1.1 invocato dalla deducente, il quale è inapplicabile alla gara de qua , perché afferente a “ una diversa tipologia di appalto ”.

5.3. Tanto chiarito, le censure al riguardo formulate dall’appellante sono infondate.

In particolare:

- l’argomentazione con cui si sostiene che, anche a prescindere dalle prescrizioni della lex specialis , il Tar avrebbe mancato di rilevare che la stazione appaltante “ avrebbe comunque dovuto applicare, e, comunque, aveva in concreto applicato la disciplina dei CAM nel valutare erroneamente ” l’offerta della controinteressata, posto che la medesima si era impegnata ad applicare i CAM 2022, così “ connotando la relativa offerta come rispettosa dei CAM che, come tale, è stata valutata ”, si profila non del tutto comprensibile nell’impostazione, nonché frontalmente contrastante con il disciplinare di gara, che ha stabilito all’art. 16, punto 3, esclusivamente il rispetto da parte delle offerte tecniche “ delle specifiche tecniche di cui al paragrafo 4.3 del D.M. 23 giugno 2022 ”;

- per la stessa ragione di cui appena sopra, non convince l’argomentazione con cui si sostiene, anche ai fini dell’obbligo della controinteressata di produrre le schede tecniche dei mezzi offerti, nonché della dimostrazione dell’illegittimità, sul punto, della lex specialis , che la disciplina delle emissioni di cui alla parte 7 dei CAM 2022 (che rinvia ai CAM emissioni 2021) avrebbe dovuto essere applicata anche all’appalto de quo per via del subparagrafo 4.2.13 del d.m. 23 giugno 2022, che, al punto 2, rimanda a tale parte “7- FORNITURA; LEASING...”, la quale, a sua volta richiama la disciplina dei CAM 2021. La previsione in parola è infatti correlata specificamente all’ipotesi di “ nuova acquisizione ” di veicoli.

6. In definitiva, nulla aggiungendo alle questioni come sopra trattate le memorie difensive depositate dall’appellante in corso di causa, l’appello va respinto.

Le spese di lite seguono, in parte, la soccombenza, e sono liquidate come in dispositivo, e per il restante sono compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe, lo respinge.

Condanna la parte appellante alla refusione in favore della parte resistente privata delle spese del grado, che liquida nell’importo pari a € 2.500,00 (duemilacinquecento/00). Compensa le altre.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del 16 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

TO GI, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

AN TT, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN TT	TO GI

IL SEGRETARIO