Pubblicato il 19/01/2026

N. 00023/2026REG.PROV.COLL.

N. 00562/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 562 del 2025, proposto da
-OMISSIS-di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 983145989E, rappresentata e difesa dall'Avvocato Letterio Donato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocato Fabrizio Tigano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Randazzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocato Gaetano Callipo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissione Straordinaria presso il Comune di Randazzo, nominata con d.P.R. del 26 gennaio 2024 ai sensi dell’art. 143 Tuel, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, in data 10 aprile 2025 e notificata il 19 aprile 2025, con cui era dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo ed infondato il ricordo pe motivi aggiunti, nel giudizio per l'annullamento per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - della delibera n. -OMISSIS- del 12 settembre 2024 della Commissione Straordinaria, con i poteri della Giunta, conosciuta in data 24 settembre 2024 e della quale si è avuta copia solo in data 22 ottobre 2024;

- della nota prot. n. -OMISSIS- del 12 settembre 2024, conosciuta in data 24 settembre 2024 e della quale si è avuta copia solo nella data sopra indicata;

- della nota prot. n. -OMISSIS- del 24 settembre 2024, con la quale era comunicato l’avvio del procedimento di revoca-annullamento o comunque la cessazione degli effetti della procedura per cui è causa nella misura in cui traspone il contenuto dei superiori atti;

nonché di qualunque atto presupposto, consequenziale o comunque connesso del quale non si conosce il contenuto;

per quanto riguarda i motivi aggiunti: - della delibera della Commissione Straordinaria n. -OMISSIS- del 7 novembre 2024, notificata in data 9 novembre 2024;

- della determinazione n. -OMISSIS- del 21 novembre 2024 del Comune di Randazzo - Area V, lavori pubblici, non notificata agli originari ricorrenti;

- degli atti istruttori e presupposti allo stato non conosciuti che hanno condotto alla elaborazione dei dati oggetto, ed oggetto di istanza d’accesso;

nonché di qualunque atto presupposto, consequenziale o comunque connesso del quale non si conosce il contenuto;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Randazzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il Cons. IG LI e uditi per le parti gli Avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in appello indicato in epigrafe, l’appellante, premesso che nel 2016, il Comune di Randazzo avanzava proposta di intervento in project financing per la progettazione, costruzione, manutenzione e gestione di nuove sepolture nel cimitero comunale, espone di aver depositato proposta ai sensi dell’art. 133 c.19 del d.lgs. n. 163/2006 (nota prot. n. 6937 del 2 maggio 2016), in costituendo RTI con la -OMISSIS- s.r.l. Riferisce, dunque, che la proposta otteneva parere favorevole del RUP, sicché, con delibera di Giunta n. 106 del 25 ottobre 2016 era approvato il progetto preliminare e l’iniziativa dichiarata di pubblico interesse. Nel 2017, il Consiglio Comunale era sospeso e era nominato un Commissario Straordinario fino al 2018, quando si sono tenute le elezioni amministrative. Precisa che il progetto otteneva ulteriori pareri favorevoli senza alcuna modifica, se non per quanto concerneva l’adeguamento dei prezzi, cosicché, con determina n. 147 del 30 maggio 2023 erano approvati i documenti di gara e affidato il suo svolgimento alla CUC Distretto Taormina Etna, per lo svolgimento della gara. Di seguito, con nota del 18 gennaio 2024, era comunicata la proposta di aggiudicazione in favore dell’appellante, in qualità di mandante e della -OMISSIS- s.r.l., in qualità di mandataria del costituendo RTI (verbale di gara n. 11 del 5 gennaio 2024), le quali, medio tempore producevano la documentazione necessaria alla verifica dei requisiti di legge.

L’appellante espone, dunque, che, nel corso della procedura, il Prefetto di Catania, disponeva l’accesso presso il Comune di Randazzo “ al fine di accertare eventuali fenomeni di infiltrazione o di condizionamento di tipo mafioso all’interno dell’apparato politico e amministrativo dell’Ente ” a seguito dell’apertura di una indagine condotta dalla DDA di Catania, a conclusione della quale, nel gennaio 2024, il Comune di Randazzo era destinatario del d.P.R. 26 gennaio 2024, che ha disposto ai sensi dell’art. 143 del TUEL lo scioglimento del Consiglio comunale e l’affidamento della gestione dell’Ente, per la durata di 18 mesi, all’apposita Commissione straordinaria.

Tutto ciò premesso, l’appellante lamenta l’assenza di collegamento tra lo scioglimento del Consiglio comunale e la su descritta procedura di gara, l’inerzia dell’Amministrazione sino al 24 settembre 2024, data di comunicazione dell’avvio del procedimento di “ revoca/annullamento e comunque cessazione dell’efficacia degli atti ” relativi alla procedura di project financing (ad oltre nove mesi dall’aggiudicazione provvisoria). La determinazione n. -OMISSIS- del 21 novembre 2024 ad opera del RUP avrebbe formulato una mera “ Presa atto dei contenuti della Delibera della Commissione Straordinaria extra ordinem n. 1 del 07/11/2024 ”, senza autonoma istruttoria.

Avverso la sentenza di primo grado, con cui il T.A.R. ha dichiarato inammissibile il ricorso principale, atteso il carattere non immediatamente lesivo dei provvedimenti impugnati e ha rigettato quello per motivi aggiunti, condannando l’odierna appellante al pagamento delle spese di lite, la parte istante deduce, dunque, i seguenti motivi di censura:

1) violazione dell’art. 145 TUEL, erronea valutazione dei fatti, omessa valutazione del compendio documentale, contraddittorietà manifesta; la sentenza sarebbe viziata in primo luogo laddove ritiene applicabile la disciplina di cui all’art. 145 TUEL alla procedura oggetto di causa; errata sarebbe l’affermazione del T.A.R. secondo cui l’utilizzo dei poteri sarebbe legittimo, in quanto la procedura in parola rientrerebbe tra i servizi “ interessati da fenomeni di compromissione ”, che – a suo dire – non sarebbe supportata da elementi istruttori; peraltro il legale rappresentante dell’-OMISSIS- avrebbe assunto una carica pubblica solo nel luglio 2022; ancora, rilevante sarebbe la circostanza che la procedura era stata interamente gestita dalla CUC; inoltre, sarebbe errata l’affermazione secondo la quale la delibera di revoca sarebbe legittima in quanto fondata su “ ulteriori irregolarità procedurali e criticità economiche che non consentono di ravvisare alcuna manifesta illogicità nell’operato dell’Autorità prefettizia ”, in quanto le presunte irregolarità procedurali e criticità economiche sarebbero state tutte contestate dall’odierna appellante;

2) violazione degli artt. 145 TUEL, degli artt. 3,6,7 della l. n. 2-OMISSIS-/1990 e dell’art. 97 Cost., manifesta contraddittorietà della motivazione.

Si è costituito per resistere il Comune appellato, eccependo l’inammissibilità dell’appello ex art 101 c.p.a. per difetto di specificità ed ancora per carenza di interesse, a fronte della natura pluri motivata della deliberazione impugnata. Nel merito ha contro dedotto in ordine all’infondatezza dell’appello.

Sotto il profilo dell’interesse evidenzia i molteplici profili di interesse pubblico evidenziati negli atti di revoca. Precisa anche che la procedura di finanza comporterebbe maggior costi. Per l’affidamento dei lavori è stato disposto di avviare le procedure di gara con modalità telematica tramite portale E-Procurament Acquisti in rete (MEPA) e di seguito i lavori sono stati affidati a seguito di “ Documento di Stipula ” del 6 maggio 2025, con determina dirigenziale n. 119/2025.

All’udienza pubblica del 18 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I – L’appello è infondato nel merito, pertanto non è necessario soffermarsi sulle eccezioni di inammissibilità sollevate dall’Amministrazione appellata.

II – I motivi devono essere esaminati congiuntamente in quanto diretti primariamente a contestare l’applicabilità alla fattispecie dell’art. 145 ( Gestione straordinaria ), comma 4, del T.U.E.L. anche in relazione alle garanzie procedimentali di cui alla legge generale sul procedimento amministrativo.

III - La citata disposizione prevede: “ Nei casi in cui lo scioglimento è disposto anche con riferimento a situazioni di infiltrazione o di condizionamento di tipo mafioso, connesse all'aggiudicazione di appalti di opere o di lavori pubblici o di pubbliche forniture, ovvero l'affidamento in concessione di servizi pubblici locali, la commissione straordinaria di cui al comma 1 dell'articolo 144 procede alle necessarie verifiche con i poteri del collegio degli ispettori di cui all'articolo 14 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203. A conclusione degli accertamenti, la commissione straordinaria adotta tutti i provvedimenti ritenuti necessari e può disporre d'autorità la revoca delle deliberazioni già adottate, in qualunque momento e fase della procedura contrattuale, o la rescissione del contratto già concluso ”.

Come è stato evidenziato dalla giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2129/2019) “ La disposizione attribuisce alla commissione straordinaria poteri extra ordinem, in quanto le consente l’adozione, senza limiti temporali, di provvedimenti amministrativi dal contenuto non rigorosamente definito. Sono tuttavia individuati con sufficiente determinazione i presupposti giuridici e di fatto per l’esercizio di tali eccezionali poteri (secondo quanto già evidenziato nel precedente giurisprudenziale, …, di cui a Cons. Stato, V, 22 dicembre 2005, n. 7335).

L’esercizio dei poteri in esame presuppone infatti l’adozione del provvedimento di scioglimento degli organi elettivi dell’ente locale, con riferimento a situazioni di infiltrazione o di condizionamento di tipo mafioso “connesse all’aggiudicazione di appalti di opere o di lavori pubblici o di pubbliche forniture ovvero all’affidamento in concessione di pubblici servizi locali”; presuppone altresì la nomina della commissione straordinaria per la gestione dell’ente ed il conferimento delle relative attribuzioni, contenuto necessario del decreto di scioglimento ai sensi dell’art. 144 T.U.E.L..

L’art. 145, comma 4, T.U.E.L., a sua volta, riconosce alla commissione di nomina governativa -mediante rinvio all’art. 14 del d.-l. n. 152 del 1991, convertito con modificazioni dalla legge n. 203 del 1991- eccezionali poteri ispettivi, finalizzati al raggiungimento dello scopo istituzionale dell’intera gestione straordinaria dell’ente locale (o della sua articolazione territoriale), vale a dire -per quanto qui rileva- il ripristino della legalità nello specifico settore di intervento degli appalti pubblici e della gestione di pubblici servizi” .

La finalità predetta deve, dunque, essere perseguita attraverso strumenti di tipo amministrativo, normativamente individuati nella “ adozione di tutti i provvedimenti ritenuti necessari ”; nella “ revoca delle deliberazioni già adottate in qualunque momento e fase della procedura contrattuale ”; nella “ rescissione del contratto già concluso ”.

Per quanto già evidenziato nella sentenza citata “ Si tratta, come evincibile dalla ricostruzione che precede, di disposizione speciale che prescinde da qualsivoglia riferimento ai tradizionali strumenti di esercizio del potere di autotutela decisoria, in primo luogo a quelli disciplinati in via generale dagli artt. 21-quinquies, 21-sexies e 21-nonies della legge n. 2-OMISSIS- del 1990 ”.

La giurisprudenza amministrativa, peraltro, ha già avuto modo di precisare che “ il potere "extra ordinem" affidato alla commissione straordinaria non si atteggia come mero riesame della legittimità formale o dell'opportunità dei provvedimenti amministrativi, ma rappresenta momento autonomo di ricostituzione di un tessuto amministrativo, che può portare anche ad avere effetti ablatori su atti amministrativi consolidati nel tempo con sacrificio di situazioni giuridiche soggettive ad essi collegate, ma che trova la sua giustificazione, ed al tempo stesso il suo parametro di legittimità, nella necessità di chiudere radicalmente qualsiasi via che consenta l’infiltrazione della criminalità organizzata” (Cons. Stato, V, n. 7335/05). Del resto la compatibilità del potere in esame con il principio di legalità è stata vagliata, risultando assicurata dalla predetta specificazione dei presupposti giuridici e fattuali per l’esercizio dell’autotutela. Ne discende che, in presenza dei presupposti di cui agli artt. 143 e 145 del d.lgs. n. 267 del 2000, l’ordinario strumento di autotutela astrattamente adottabile - quali l’annullamento d’ufficio in caso di illegittimità o la revoca per motivi di pubblico interesse - cede il passo all’esercizio dei poteri straordinari di gestione.

L’art. 145, comma 4, del T.U.E.L., nel presupporre il già disposto scioglimento degli organi elettivi, prevede che questo sia stato riferito anche a situazioni di infiltrazione o condizionamento di tipo mafioso connesse all’aggiudicazione degli appalti pubblici o alla gestione dei pubblici servizi.

Al contempo, però, riferendosi genericamente a situazioni connesse alla gestione dei pubblici appalti, non riferisce i poteri della commissione straordinaria a procedure che siano singolarmente individuate negli atti propedeutici al decreto di scioglimento né richiede che le relative condotte siano state oggetto di indagini o procedimenti penali. Per rendere legittimo l’intervento di cui si verte è sufficiente che siano individuati, dunque, nel provvedimento di scioglimento degli organi elettivi o negli atti presupposti, i servizi pubblici locali la cui gestione sia risultata interessata dai fenomeni di compromissione o interferenza con la criminalità organizzata o comunque connotata da condizionamenti o da una condotta antigiuridica, senza che sia necessario (pur essendo ben possibile, come di norma accade) che le singole procedure di affidamento ritenute irregolari siano ivi specificate né che le stesse siano state connotate da condotte aventi autonoma rilevanza penale.

III - Così precisato il perimetro del potere di cui all’art. 145 citato anche in relazione alle disposizioni generali di cui alla l. n. 2-OMISSIS- del 1990 e di buona amministrazione, il caso di specie è conforme al paradigma normativo sopra delineato.

Neppure trova fondamento la censura di incompetenza, spettando per legge alla Commissione straordinaria l’assunzione del provvedimento.

IV - La stessa parte appellante non nega il riferimento nel provvedimento censurato alla procedura d’interesse, limitandosi a proporre una contestazione che, di contro, appare confermare il legittimo esercizio del potere: “ la Relazione prefettizia si occupa di esaminare gli affidamenti di servizi e lavori nella sezione che va da pagina 22 a 25, nel corso della quale l’amministrazione elenca le criticità che presume di riscontrare, puntando l’attenzione su alcune imprese locali, spiegando per quali motivi possano considerarsi “in odor di mafia”. In mezzo a tutto ciò inserisce un inciso, non supportato da alcuna argomentazione, ossia: “si è già detto della ditta L’-OMISSIS-, di cui è titolare l’Assessore -OMISSIS-, che ha avuto in affidamento, in RTI con la f.-OMISSIS- s.r.l., lavori all’interno del cimitero ”.

L’esercizio dei poteri ex art 145 comma 4 TUEL, risulta, peraltro, anche supportato dalla documentazione versata in atti dal Comune. In particolare la sentenza n. -OMISSIS- del 2 aprile 2025 con la quale la Corte di Appello di -OMISSIS- ha dichiarato la incandidabilità ai sensi dell’art. 143 T.U.E del sindaco ( omissis ) e dell’assessore legale rappresentate della ditta appellante. La Corte di Appello, con articolata motivazione, ha accertato che le plurime e variare condotte del predetto rappresentante, nella sua veste di amministratore pubblico e contemporanee di imprenditore destinatario di commesse dello stesso ente amministrato o di offerente, hanno contribuito a determinare lo scioglimento dell'ente comunale avendo favorito e l'ingerenza della criminalità e la cattiva gestione della cosa pubblica. La sentenza di incandidabilità conferma in modo inequivocabile il legame tra il soggetto appellante, proponente della finanza di progetto e le cause dello scioglimento. In particolare la sentenza si sofferma sulla “ La condotta omissiva ” del sindaco “ consumata in un comune a forte densità mafiosa ” che “ assume un significato simbolico estremamente preciso e destinato ad essere amplificato in ragione del ristretto ambito territoriale in cui si è svolta (il comune di Randazzo conta circa 10.000 abitanti). Essa conferma pienamente la forte infiltrazione mafiosa nelle istituzioni comunali, succubi e timorose della stessa al punto tale dal non dare esecuzione agli ordini di demolizione di fabbricati abusivi realizzati su terreni di proprietà comunale. Sminuire la gravità di tale episodio e negare che lo stesso si inquadri tra quelli che giustificano la declaratoria di incandidabilità ex art.143 TUEL appare impresa davvero ardua. L’ulteriore episodio richiamato dal Ministero reclamante e che dà piena conferma di quanto appena sopra esposto è quello che coinvolge oltre” al sindaco anche l’assessore “ e che concerne la mancata assegnazione degli immobili confiscati definitivamente alla mafia … Come non qualificare altrimenti, se non come chiara manifestazione dell’infiltrazione mafiosa, la scelta … di rifiutare l’assegnazione di un terreno confiscato definitivamente alla mafia. Gesto di fortissimo impatto sociale e sintomatico di una scelta di campo che gli odierni reclamati non hanno voluto/potuto compiere, preferendo che lo stesso rimanesse nella disponibilità della famiglia (omissis), e che non avrebbe, peraltro, comportato oneri economici di sorta, attesa la disponibilità alla gestione manifestata da alcune cooperative ”.

Ancora con riferimento alla parte appellante la sentenza della Corte d’appello riferisce “ Oltre a quanto appena sopra esposto … non può che richiamarsi anche l’episodio risalente all’anno 2017 allorquando il predetto ebbe ad accompagnare (omissis) in carcere per costituirsi. A prescindere dalla indubbia liceità della condotta, non può non stigmatizzarsi, anche in questo caso, la sintomaticità della stessa in ragione della indiscussa caratura criminale che lo (omissis) aveva nel 2017, ... Parimenti non degna di rilievo la collocazione cronologica del fatto (2017), cioè ben prima che ” l’assessore “ assumesse la carica pubblica, che è invece indicativa di una frequentazione risalente nel tempo ”.

Contrariamente poi, a quanto asserito da parte appellante, risulta agli atti che le ditte della costituenda ATI hanno ricevuto affidamenti diretti per lavori di realizzazione di loculi cimiteriali nel periodo esaminato dalla Commissione di accesso ex art 143 TUEL e durante la gestione dell’amministrazione comunale disciolta (cfr doc. 11 depositato in primo grado il 24 dicembre 2024).

V – Tutto quanto sin qui ritento è sufficiente alla reiezione dell’appello, non essendo necessario esaminare gli altri profili attinenti alla carenza di requisiti o alle irregolarità della procedura di project financing , ritenute in sentenza, rispetto alle quali l’appello si limita ad un semplice rinvio alle prospettazioni svolte in primo grado.

VI – Ne discende che l’appello deve essere respinto.

VII - Le spese del presente grado seguono la soccombenza e sono determinate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento nei fronti dell’Amministrazione costituita delle spese del presente grado di giudizio, che sono liquidate in complessivi euro 3000,00 (tremila/00). Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER GN, Presidente

IG LI, Consigliere, Estensore

Michele Pizzi, Consigliere

Paola La Ganga, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IG LI	ER GN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.