Pubblicato il 31/03/2026

N. 00217/2026REG.PROV.COLL.

N. 01160/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1160 del 2023, proposto da
I.M.C. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vito De Stefano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

I.N.P.S. – Istituto Nazionale Previdenza Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Tiziana Giovanna Norrito, Francesco Gramuglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Prima, n. 2029/2023, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’I.N.P.S. – Istituto Nazionale Previdenza Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il Cons. ZI NT SQ LA e udito il difensore dell’I.N.P.S. come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente aveva chiesto ed ottenuto il collocamento in cassa integrazione del proprio personale ed aveva conseguito dall’I.N.P.S. di Trapani l’autorizzazione all’ammissione dei propri dipendenti al C.I.G.O. industria per il quinquennio 2010-2015 in relazione ai seguenti periodi: dal 27/01/2014 al 22/02/2014; dal 24/02/2014 al 29/03/2014; dal 31/03/2014 al 26/04/2014; dal 28/04/2014 al 31/05/2014: dal 02/06/2014 al 28/06/2014; dal 30/06/2014 al 26/07/2014; dal 01/12/2014 al 27/12/2014; dal 05/01/2015 al 31/01/2015; dal 02/02/2015 al 28/02/2015; dal 25/08/2014 al 30/08/2014; dal 28/07/2014 al 09/08/2014; dal 01/09/2014 al 27/09/2014; dal 29/09/2014 al 25/10/2014; dal 27/10/2014 al 29/11/2014.

Sennonché, con provvedimento del 27 gennaio 2016, l’I.N.P.S. di Trapani comunicava l’annullamento dei precedenti provvedimenti di autorizzazione della C.I.G.O. poiché in alcuni casi era stato riscontrato il superamento del limite delle 52 settimane nel biennio mobile previsto dalla circolare I.N.P.S. n.58 del 29 aprile 2009, quantificando l’importo a debito complessivamente dovuto in € 70.403,98.

La ricorrente impugnava siffatto provvedimento, domandandone l’annullamento per i seguenti motivi:

1) carenza di motivazione ed eccesso di potere per infondatezza del presupposto – poiché il limite delle 52 settimane non sarebbe stato superato, come desumibile dai prospetti inoltrati il 17 luglio 2014 e l’11 marzo 2015 all’I.N.P.S., e la motivazione del provvedimento, in quanto eccessivamente generica, non consentirebbe di comprendere la ragione della decisione in mancanza di alcun riferimento alle posizioni dei singoli lavoratori interessati;

2) violazione dell’art. 7 L. n. 241/1990 – per omessa comunicazione di avvio del procedimento culminato con l’adozione dell’impugnato provvedimento di annullamento in autotutela;

3) violazione dell’art. 21 nonies L. n. 241/1990, eccesso di potere per difetto di motivazione – poiché l’I.N.P.S. non avrebbe rispettato il limite temporale dei 18 mesi e non avrebbe motivato le ragioni di pubblico interesse che giustificherebbero il ritiro in autotutela dei provvedimenti di autorizzazione della C.I.G.O. precedentemente rilasciati, con conseguente violazione del legittimo affidamento destato da siffatti atti.

La ricorrente, inoltre, domandava, in caso di rigetto della domanda di annullamento, il risarcimento del danno nell’occasione patito pari all’ammontare richiesto dall’I.N.P.S. con il provvedimento impugnato.

Si costituiva in giudizio l’I.N.P.S., opponendosi all’accoglimento del ricorso in quanto anzitutto inammissibile per errata indicazione del valore della causa ed omessa notifica ad almeno un controinteressato e, comunque, infondato nel merito.

Con la sentenza n. 2029/2023 pubblicata il 19 giugno 2023, il T.A.R. per la Sicilia, sez. I, dopo avere rigettato le eccezioni di rito sollevate dall’I.N.P.S., riteneva il ricorso infondato, rigettandolo e condannando la ricorrente alle spese processuali.

Con l’appello notificato in data 11 dicembre 2023 e depositato il 13 dicembre 2023 la ricorrente domandava la riforma della predetta decisione, criticandone le conclusioni e censurandone le motivazioni in ragione dell’asserita fondatezza dei motivi dedotti e delle domande proposte con il ricorso di primo grado.

L’I.N.P.S. si opponeva all’accoglimento dell’appello in quanto inammissibile per carenza di interesse ed infondato nel merito.

All’udienza del 17 dicembre 2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, dopo avere udito il difensore dell’I.N.P.S., tratteneva l’appello in decisione.

DIRITTO

I. – L’ordine delle questioni da esaminare.

I.1. Secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato, nella sua più autorevole composizione (A.P. n. 4/11, A.P. n. 9/14, A.P. n. 5/15), la norma positiva enucleabile dal combinato disposto degli artt. 76, co. 4, c.p.a. e 276, co. 2, c.p.c. impone di risolvere le questioni processuali e di merito secondo l’ordine logico loro proprio, assumendo come prioritaria la definizione di quelle di rito rispetto a quelle di merito, e fra le prime essendo prioritario l’accertamento della ricorrenza dei presupposti processuali (nell’ordine, giurisdizione, competenza, capacità delle parti, ius postulandi , ricevibilità, contraddittorio, estinzione), rispetto alle condizioni dell’azione (tale fondamentale canone processuale è stato ribadito dall’Adunanza plenaria 3 giugno 2011, n. 10).

I.2. Pertanto, occorre preliminarmente procedere con l’esame dell’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Amministrazione appellata per poi esaminare il proposto appello nel merito, qualora la predetta eccezione fosse infondata.

II. – L’eccezione di inammissibilità dell’appello.

II.1. L’Amministrazione resistente ha, preliminarmente, eccepito l’inammissibilità dell’appello per omessa formulazione di specifiche censure alla sentenza appellata nella parte in cui si sofferma sul metodo di conteggio che era stato chiarito nel corso del giudizio. Secondo l’I.N.P.S., infatti, quand’anche il provvedimento in questione fosse annullato potrebbe essere nuovamente adottato con il medesimo contenuto dispositivo. Donde, la carenza di utilità dell’intera impugnazione proposta dall’appellante.

II.1.1. L’eccezione è infondata.

II.1.2. Come noto, l’art. 101, comma 1, c.p.a. non consente una generica riproposizione dei motivi di ricorso respinti o ritenuti assorbiti dal giudice di primo grado, ma richiede la deduzione di specifici motivi di contestazione della correttezza del percorso argomentativo sul quale si fonda la decisione impugnata, poiché l’oggetto del giudizio di appello è costituito dalla decisione appellata e non dal provvedimento gravato in primo grado (cfr., tra le ultime, Cons. Stato, Sez. II, 19 agosto 2021 n. 5939). L’effetto devolutivo dell’appello, infatti, non esclude l’obbligo dell’appellante di indicare nel relativo atto le specifiche critiche rivolte alla sentenza impugnata e le ragioni per le quali le conclusioni, cui il primo giudice è pervenuto, non siano condivisibili, non potendo l’appello limitarsi ad una generica riproposizione degli argomenti dedotti in primo grado (cfr., ancora, Cons. Stato, Sez. IV, 26 luglio 2021 n. 5534 e Sez. II, 21 luglio 2021 n. 5504).

Pertanto, è necessaria la deduzione di specifici motivi di contestazione della correttezza del percorso argomentativo che ha fondato la decisione appellata, in mancanza dovendosi dichiarare l’inammissibilità della censura relativa al capo della decisione che è rimasto estraneo alle critiche svolte nell’atto d’appello (Consiglio di Stato, sez. IV, 13 dicembre 2013 n. 6005), con conseguente reiezione del gravame se detto autonomo capo della sentenza è idoneo a sorreggere di per sé la decisione assunta. Dal principio di cui all’art. 329, comma 2, c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo, discende infatti che risultano estranei al thema decidendum i capi della decisione non oggetto di specifica contestazione (Consiglio di Stato, sez. VI, 31 ottobre 2011, n. 5820; Consiglio di Stato, sez. VI, 23/06/2016, n.2782).

II.1.3. Con riguardo al caso in esame, poiché l’appellante principale ha insistito in tutti i motivi dedotti in primo grado, criticando le conclusioni alle quali è pervenuto il giudice di prime cure mediante specifiche censure nei confronti della sentenza appellata, non può ritenersi che l’accoglimento dell’appello sia privo di utilità per l’interessato che lo ha proposto, essendo riemerso l’intero thema decidendum del giudizio di primo grado, che perimetra necessariamente il processo di appello ex art. 104 c.p.a..

II.1.4. L’annullamento del provvedimento impugnato, infatti, precluderebbe all’Amministrazione la possibilità di riesercitare il potere di cui all’art. 21 nonies L. n. 241/1990, essendo ormai decorsi da tempo i 18 mesi previsti dalla citata disposizione legislativa, a meno che non sussistano i presupposti contemplati dal comma 2 bis (ossia l’appellante abbia ottenuto il beneficio poi ritirato con il disposto annullamento d’ufficio in virtù di “ false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione o dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato ”, ossia di circostanze non dedotte dall’I.N.P.S. nell’occasione).

II.1.5. Inoltre, discutendosi dell’esercizio di un potere di ritiro in autotutela, come tale tipicamente discrezionale, assume peculiare rilievo il rispetto del contraddittorio e la completezza della motivazione, tenuto conto dell’affidamento destato presso l’appellante con gli atti di ammissione alla C.I.G.O. poi ritirati nonostante la dimostrazione dei presupposti per beneficiarne in virtù dei prospetti inoltrati il 17 luglio 2014 e l’11 marzo 2015 all’I.N.P.S..

II.2. L’eccezione di rito sollevata dall’Amministrazione resistente è, quindi, destituita di fondamento e, pertanto, l’appello deve essere esaminato nel merito.

III. – Il primo motivo di appello.

III.1. Con il primo motivo si lamenta l’erroneità della decisione assunta dal T.A.R. con riguardo al primo motivo di ricorso, con il quale si sosteneva l’illegittimità del provvedimento impugnato per eccesso di potere dipendente dal difetto dei presupposti e dalla carenza della motivazione. L’appellante deduceva, infatti, che il limite delle 52 settimane del biennio mobile non era stato superato, contrariamente a quanto affermato dall’I.N.P.S., producendo una copiosa documentazione a riprova dell’errore in cui l’Amministrazione sarebbe incorsa.

III.2. Invero, l’I.N.P.S. prima ed il T.A.R. poi hanno ritenuto che, all’esito del controllo sulle domande di C.I.G.O. industria presentate dalla società nel periodo intercorrente da ottobre 2010 ad ottobre 2015, il limite delle 52 settimane nel biennio mobile sarebbe stato superato. Il T.A.R., in particolare, ha affermato che:

« Invero – quale che sia la normativa nazionale applicata ratione temporis – il calcolo deve avvenire solo sulle prestazioni già richieste dall’impresa nel suo insieme nel periodo di riferimento, non tenendo in alcun conto la situazione del singolo lavoratore dell’azienda.

Sotto tale profilo, pertanto, colgono nel segno le difese della resistente Amministrazione.

Per tale ragione, la società ricorrente ha superato le 52 settimane di intervento nel biennio mobile antecedente la domanda di collocamento in cassa integrazione del personale della società istante.

Infondata è anche la stessa censura nella parte in cui lamenta un difetto di motivazione del provvedimento gravato, avendo, per contro, l’amministrazione chiarito sinteticamente le ragioni del diniego, che riposano, peraltro, su disposizioni di legge non differentemente interpretabili ».

III.3. Con il proposto appello si contesta la decisione del T.A.R. poiché il predetto limite non sarebbe stato superato ed il provvedimento non spiegherebbe in che modo non sarebbe stato rispettato il richiamato parametro valutativo.

III.4. Il motivo è fondato.

III.4.1. Come noto, l’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi è inteso dalla consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo una concezione sostanziale/funzionale, nel senso che possa intendersi rispettato quando l’atto reca l’esternazione del percorso logico-giuridico seguito dall’Amministrazione per giungere alla decisione adottata e il destinatario sia in grado di comprendere le ragioni di quest’ultimo e, conseguentemente, di utilmente accedere alla tutela giurisdizionale, in conformità ai principi di cui agli artt. 24 e 113 della Costituzione (da ultimo: Consiglio di Stato, sez. V, 25/05/2017, n. 2457; Cons. Stato, sez. III, 23 novembre 2015, nn. 5311 e 5312; sez. IV, 21 aprile 2015, n. 2011; sez. V, 24 novembre 2016, n. 4959, 23 settembre 2015, n. 4443, 28 luglio 2015, n. 3702, 14 aprile 2015, n. 1875, 24 marzo 2014, n. 1420; sez. VI, 6 dicembre 2016, n. 5150).

III.4.2. Nella fattispecie in esame, con il provvedimento impugnato l’I.N.P.S. annulla in autotutela la nota del 17 dicembre 2015 di ammissione perché “ la Commissione Provinciale per la Cassa Integrazione Guadagni della Provincia di Trapani, effettuato il controllo sulle domande di CIGO industria presentate da codesta azienda nel periodo ottobre 2010-ottobre 2015, ha riscontrato in alcuni casi il superamento del limite delle 52 settimane nel biennio mobile, previsto dalla circolare Inps n. 58 del 29 aprile 2009.

La Commissione ha conseguentemente deliberato di annullare i provvedimenti emessi in violazione del suddetto limite e confermato quelli rientranti entro i parametri di legge.

Nel prospetto allegato – il quale costituite parte integrante della odierna comunicazione – sono riportate le ore e gli importi a debito già conguagliati da Codesta ditta, unitamente alle sanzioni civili di cui all’art. 116 della legge 388/2000 e agli interessi di mora.

Con la presente l’Istituto formula pertanto espresso invito alla regolarizzazione, entro e non oltre il termine di giorni trenta dal ricevimento della stessa ”.

III.4.3. Il Collegio ritiene che la predetta motivazione sia generica ed insufficiente in quanto inidonea a spiegare le ragioni della decisione assunta.

III.4.4. A fronte, infatti, della copiosa documentazione inoltrata all’I.N.P.S. il 17 luglio 2014 e l’11 marzo 2015, le poche righe dedicate per motivare il provvedimento adottato non possono ritenersi adeguate a giustificare il ritiro in autotutela del beneficio precedentemente concesso.

III.4.5. Al riguardo il Collegio rileva che la sintetica motivazione è fondata soltanto ed esclusivamente sul superamento del limite delle 52 settimane nel biennio mobile previsto dalla circolare I.N.P.S. n. 58 del 29 aprile 2009. Ma le modalità tramite le quali si sia pervenuti a siffatta conclusione non sono indicate né sono desumibili con certezza i fattori che avrebbero determinato il superamento del predetto limite, considerata la generica locuzione “ in alcuni casi ” all’uopo adoperata per giustificare l’adozione del provvedimento emanato.

III.4.6. Era, infatti, dovere dell’Amministrazione che ritira un beneficio precedentemente concesso, rivedendo la decisione assunta con dei propri provvedimenti, la puntuale indicazione di tutti gli aspetti critici della posizione dell’interessato prima non rilevati ed in seguito ritenuti decisivi, tenuto conto dell’affidamento destato dalle pregresse autorizzazioni rilasciate e della circostanza che il vantaggio in questione era stato concesso non soltanto all’impresa appellante ma anche e soprattutto ai suoi dipendenti-lavoratori che, al momento del disposto annullamento d’ufficio, avevano già percepito l’indennità stabilita per i periodi autorizzati. L’esercizio del potere di riesame in autotutela impone, invero, un obbligo motivazionale, in linea di principio, rafforzato rispetto ai provvedimenti di primo grado che nel caso di specie non può ritenersi soddisfatto, non essendo precisato se siano state ritenute rilevanti le posizioni di singoli dipendenti ed eventualmente quali o se siano stati computati interi periodi, al punto da non rendere chiaramente desumibili le concrete ragioni della decisione.

III.4.7. Non essendo, dunque, in modo alcuno chiarito come sia stato ipoteticamente superato il limite delle 52 settimane nel biennio mobile “ in alcuni casi ”, mancando appunto l’indicazione specifica di siffatti casi, sussiste il dedotto difetto di motivazione del provvedimento impugnato.

III.4.8. Né elementi utili possono desumersi dalle difese formulate in giudizio dall’I.N.P.S. in quanto integranti la motivazione del provvedimento impugnato.

III.4.9. Al riguardo, come noto, nel processo amministrativo la motivazione deve precedere e non seguire il provvedimento, a tutela, oltre che del buon andamento e dell’esigenza di delimitazione del controllo giudiziario, degli stessi principi di parità delle parti e giusto processo (art. 2 c.p.a.) e di pienezza della tutela secondo il diritto europeo (art. 1 c.p.a.) i quali convergono nella centralità della motivazione quale presidio del diritto costituzionale di difesa.

III.4.10. Tuttavia, il divieto di integrazione giudiziale della motivazione non ha carattere assoluto, in quanto non sempre i chiarimenti resi nel corso del giudizio valgono quale inammissibile integrazione postuma della motivazione: è il caso degli atti di natura vincolata di cui all’art. 21octies l. n. 241/990, nei quali l’Amministrazione può dare anche successivamente l’effettiva dimostrazione in giudizio dell’impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell’atto, oppure quello concernente la possibilità di una successiva indicazione di una fonte normativa non prima menzionata nel provvedimento, quando questa, per la sua notorietà, ben avrebbe potuto e dovuto essere conosciuta da un operatore professionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 9 ottobre 2012, n. 5257).

III.4.11. Infatti, sebbene il divieto di motivazione postuma, costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, meriti di essere confermato, rappresentando l’obbligo di motivazione il presidio essenziale del diritto di difesa, non può ritenersi che l’Amministrazione incorra nel vizio di difetto di motivazione quando le ragioni del provvedimento siano chiaramente intuibili sulla base della parte dispositiva del provvedimento impugnato o si verta in ipotesi di attività vincolata (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 27 agosto 2012, n. 4610 e sez. IV, 7 giugno 2012, n. 3376).

III.4.12. In particolare, la facoltà dell’Amministrazione di dare l’effettiva dimostrazione dell’impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell’atto, nel caso di atti vincolati, esclude in sede processuale che l’argomentazione difensiva dell’Amministrazione, tesa ad assolvere all’onere della prova, possa essere qualificata come illegittima integrazione postuma della motivazione sostanziale, cioè come un’indebita integrazione in sede giustiziale della motivazione stessa.

III.4.13. Allorché, invece, non si tratti di attività vincolata occorre verificare, ai fini della convalida dell’atto viziato da insufficiente motivazione: a) se l’inadeguatezza della motivazione riflette un vizio sostanziale della funzione (in termini di contraddittorietà, sviamento, travisamento, difetto dei presupposti), non potendo il difetto degli elementi giustificativi del potere giammai essere emendato, tantomeno con un mero maquillage della motivazione, con conseguente doveroso annullamento, in questi casi, dell’atto impugnato; b) se, invece, la carenza della motivazione equivale unicamente ad una insufficienza delle argomentazioni sul piano giustificativo-formale, ovvero al non corretto riepilogo della decisione adottata, ricorrendo, in questi casi, un vizio formale dell’atto e non della funzione al punto da non sussistere ragioni per non riconoscersi all’Amministrazione la possibilità di esplicitare meglio le risultanze procedimentali, munendo l’atto originario di una argomentazione giustificativa sufficiente e lasciandone ferma l’essenza dispositiva, in quanto riflettente la corretta sintesi ordinatoria degli interessi appresi nel procedimento (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 27 aprile 2021, n. 3385).

III.4.14. Nella fattispecie, non può il potere esercitato dall’Amministrazione ritenersi vincolato, implicando il riesame in autotutela pacificamente valutazioni discrezionali da adeguatamente ponderare in sede procedimentale, dapprima, e motivazionale del provvedimento, poi.

III.4.15. Il che implica la classificazione del difetto di motivazione del provvedimento impugnato quale vizio sostanziale della funzione e non quale mera insufficienza giustificativo-formale della decisione, non potendo ritenersi concretamente indicate dall’Amministrazione le ragioni concrete del decidere.

III.4.16. Donde, la non emendabilità in sede processuale del vizio motivazionale lamentato dall’appellante, tanto più con apposite memorie difensive.

III.4.17. Secondo quanto, infatti, affermato dal Consiglio di Stato (Sez. VI, n. 3666/2021), nel processo amministrativo l’integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto amministrativo è ammissibile, nei limiti in cui lo sia, soltanto se effettuata mediante gli atti del procedimento - nella misura in cui i documenti dell’istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta - oppure attraverso l’emanazione di un autonomo provvedimento di convalida (art. 21- nonies , secondo comma, della legge n. 241 del 1990). È invece inammissibile un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi. La motivazione costituisce, infatti, il contenuto insostituibile della decisione amministrativa anche in ipotesi di attività vincolata e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21- octies , comma 2, della legge n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti (Consiglio di Stato, sez. VI, 19 ottobre 2018, n. 5984). In particolare, « la motivazione del provvedimento amministrativo rappresenta il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3 della l. 241/1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990, il provvedimento affetto dai c.d. vizi non invalidanti (si veda Cons. St., Sez. III, 7.4.2014, n. 1629), non potendo perciò il suo difetto o la sua inadeguatezza essere in alcun modo assimilati alla mera violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma. La motivazione del provvedimento costituisce infatti “l’essenza e il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata” (Consiglio di Stato, III, 30 aprile 2014, n. 2247), e non può certo essere emendata o integrata, quasi fosse una formula vuota o una pagina bianca, da una successiva motivazione postuma, prospettata ad hoc dall’Amministrazione resistente nel corso del giudizio » (Consiglio di Stato, sez. V, 10 settembre 2018, n. 5291).

III.4.18. Il giudice, infatti, qualora escluda l’illegittimità del provvedimento impugnato sulla base di rationes decidendi che non trovano fondamento nell’impianto motivazionale dell’atto amministrativo, incorre nel vizio di ultrapetizione, oltre che nella violazione del principio di separazione dei poteri ex art. 34, comma 2, c.p.a..

III.4.19. Sotto il primo profilo, il principio della domanda di cui agli artt. 99 c.p.c. e 2907 c.c. - espressione del potere dispositivo delle parti, completamento del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato in base alla regula juris di cui all’art. 112 c.p.c. e pacificamente applicabile anche al processo amministrativo - comporta che sussiste il vizio di ultrapetizione quando l’accertamento compiuto in sentenza finisce per riguardare un petitum ed una causa petendi nuovi e diversi rispetto a quelli fatti valere nel ricorso e sottoposti dalle parti all’esame del giudice.

III.4.20. La violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato emerge, altresì, qualora, ammettendo una integrazione postuma della motivazione sottesa al provvedimento, il giudice statuisca su una fattispecie oggettivamente diversa da quella prospettata nel provvedimento gravato, con evidente lesione dei diritti di difesa della controparte (Consiglio di Stato, sez. VI, 2 gennaio 2020, n. 28).

III.4.21. Sotto il secondo profilo, attinente alla violazione del principio di separazione dei poteri, il giudice, qualora abbia formulato argomentazioni a sostegno del provvedimento impugnato che ne alterano l’impianto motivazionale, emette una pronuncia su poteri non ancora esercitati, in violazione del disposto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a., venendo esaminata la legittimità di nuove questioni a sostegno della decisione censurata, non previamente decise dal competente organo amministrativo.

III.4.22. Le predette argomentazioni valgono anche qualora con le difese processuali venga integrata la motivazione del provvedimento impugnato.

III.4.23. Nella fattispecie non è stato chiarito dall’Amministrazione nella motivazione del provvedimento adottato nell’esercizio del potere discrezionale di riesame in autotutela in quali casi il limite delle 52 settimane sarebbe stato superato e quale criterio di calcolo sarebbe stato seguito per addivenire alla siffatta decisione; e, trattandosi di profili di carattere valutativo, era necessario che fosse l’Amministrazione a pronunciarsi sul punto, non potendo demandare l’integrazione del provvedimento agli scritti difensivi del proprio procuratore depositati nel corso del processo.

III.5. Il primo motivo è, dunque, fondato.

IV. – Il secondo motivo.

IV.1. Con il secondo motivo si contesta la decisione assunta dal T.A.R. con riguardo al corrispondente secondo motivo di ricorso, con il quale si lamentava l’illegittimità della decisione assunta dall’I.N.P.S. in autotutela senza la preventiva comunicazione di avvio del procedimento.

IV.2. Il T.A.R. ha ritenuto il motivo infondato poiché la violazione dell’art. 7 L. n. 241/1990 implicherebbe la prova dell’omessa considerazione di elementi conoscitivi potenzialmente rilevanti ai fini della definizione del procedimento e la ricorrente non avrebbe « assolto al proprio onere probatorio, essendosi limitata a richiamare genericamente la disposizione che prevede la comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo, dolendosi solo della mancata comunicazione del suddetto avviso.

Per contro, la difesa dell’Istituto ha evidenziato le ragioni per le quali il provvedimento di autotutela non avrebbe potuto avere un contenuto diverso ».

IV.3. L’appellante, invece, ritiene che, a fronte della documentazione prodotta, fosse necessario un confronto con l’Amministrazione e che quest’ultima non abbia provato l’ineluttabilità del provvedimento impugnato, ossia l’erroneità delle autorizzazioni precedentemente concesse ed in seguito annullate in autotutela.

IV.4. Il motivo è fondato.

IV.4.1. Come è stato più volte precisato dal Consiglio di Stato (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 13 aprile 2022 n. 2772), la giurisprudenza amministrativa interpreta le norme in materia di partecipazione procedimentale non in senso formalistico, bensì avendo riguardo all’effettivo e oggettivo pregiudizio che la sua inosservanza abbia causato alle ragioni del soggetto privato nello specifico rapporto con la Pubblica Amministrazione.

IV.4.2. Ne deriva che l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento non cagiona l’automatica illegittimità del provvedimento finale qualora possa trovare applicazione l’art. 21- octies , comma 2, della stessa legge, secondo cui non è annullabile il provvedimento per vizi formali non incidenti sulla sua legittimità sostanziale e il cui contenuto non avrebbe potuto essere differente da quello in concreto adottato, poiché detto art. 21- octies , attraverso la dequotazione dei vizi formali dell’atto, mira a garantire una maggiore efficienza all’azione amministrativa, risparmiando antieconomiche ed inutili duplicazioni di attività, laddove il riesercizio del potere non potrebbe comunque portare all’attribuzione del bene della vita richiesto dall’interessato (cfr., tra le tante, Cons. Stato, Sez. II, 18 marzo 2020 n. 1925, 12 febbraio 2020 n. 1081 e 17 settembre 2019 n. 6209; Sez. III, 19 febbraio 2019 n. 1156; Sez. IV, 11 gennaio 2019 n. 256 e 27 settembre 2018 n. 5562).

IV.4.3. Con riguardo al caso in esame occorre sottolineare che il potere nell’occasione esercitato dall’Amministrazione con l’impugnato provvedimento di annullamento d’ufficio è chiaramente di natura discrezionale, essendo riconducibile nell’ambito dell’autotutela.

IV.4.4. Pertanto, all’appellante spettava la comunicazione di avvio del procedimento che, nella circostanza, è stata omessa dall’I.N.P.S..

IV.4.5. La violazione del contraddittorio è, dunque, palese.

IV.4.6. Come noto, la continua evoluzione delle esigenze sociali implica un aggiornamento costante della risposta pubblica soprattutto negli ambiti discrezionali.

IV.4.7. Invero, nei procedimenti contraddistinti dall’esercizio di potestà non vincolate, come quello in questione, la partecipazione dell’interessato assume oggi ancor più rilevanza che in passato sul piano della legittimità.

IV.4.8. Il procedimento è, infatti, sede di confronto dei vari interessi pubblici e privati intercettati dall’agire della Pubblica Amministrazione e può di certo ritenersi l’ambito elettivo in cui si realizza l’unità di tempo, spazio e azione del rapporto di diritto amministrativo.

IV.4.9. Il confronto con l’Amministrazione procedente può, dunque, ritenersi un momento raramente eludibile se non nei pochi casi in cui sia evidente o si dimostri che l’epilogo del procedimento non poteva essere diverso.

IV.4.10. In Sicilia le garanzie procedimentali della legge n. 241/1990 sono state recepite ed anche implementate con delle rilevanti peculiarità.

IV.4.11. L’art. 12 della L.R. 21 maggio 2019 n. 7 (pubblicata in G.U. 23 maggio 2019 n. 23) annovera, ad esempio, tra i diritti dei partecipanti al procedimento, oltre alla visione degli atti ed alla presentazione di memorie e documenti, anche l’audizione personale “ della quale viene redatto verbale scritto allegato al fascicolo istruttorio ” e “ della quale l’amministrazione ha l’obbligo di valutare i risultati in sede di decisione ”.

IV.4.12. Si tratta di un profilo particolarmente significativo poiché consente ai cittadini quel contatto diretto con le Pubbliche Amministrazioni potenzialmente idoneo a favorire la corretta regolamentazione del rapporto amministrativo purché avvenga nel rispetto dei termini previsti per la celere definizione del procedimento e, dunque, al di fuori di qualsivoglia prospettiva meramente dilatoria che tramuterebbe il diritto in abuso.

IV.4.13. All’appellante spettava la comunicazione di avvio del procedimento di autotutela culminato con l’emanazione del provvedimento impugnato onde consentirgli l’esplicazione delle proprie difese, considerato che, in virtù della documentazione prodotta dal medesimo in giudizio, un confronto endoprocedimentale sarebbe stato potenzialmente proficuo e, comunque, avrebbe potuto chiarire i profili ritenuti critici dall’I.N.P.S. che, peraltro, non ha fornito in giudizio una prova certa ai sensi dell’art. 21 octies co. 2 L. n. 241/1990 dell’inevitabilità della controversa decisione assunta, limitandosi soltanto ad affermare il superamento delle 52 settimane nel biennio mobile e, quindi, non dimostrando, con l’indicazione di precisi dettagli, la ragione per la quale il predetto limite sarebbe stato superato.

IV.4.14. Doveva, dunque, consentirsi il confronto procedimentale tra l’Amministrazione e l’appellante in ordine alla sussistenza dei presupposti per il ritiro in autotutela degli atti in questione.

V. – Il terzo motivo.

V.1. Con il terzo motivo si contesta la decisione assunta dal T.A.R. in relazione al corrispondente terzo motivo di ricorso, con il quale si lamentava l’illegittimità del provvedimento impugnato per difetto di motivazione sotto il profilo della mancata indicazione dell’interesse pubblico preminente al ritiro delle autorizzazioni precedentemente concesse e per violazione del termine di 18 mesi previsto dall’art. 21- nonies L. n. 241/1990.

V.2. Il motivo è in parte assorbito ed in parte inammissibile per genericità.

V.2.1. Con riguardo, infatti, al difetto di motivazione, la censura può ritenersi assorbita dall’accoglimento del primo motivo che giustifica l’annullamento del provvedimento impugnato, al pari del secondo motivo.

V.2.2. In ordine, invece, alla violazione del termine di 18 mesi di cui all’art. 21 nonies L. n. 241/1990 l’appellante avrebbe dovuto meglio precisare la censura specificando la sua incidenza sulle singole autorizzazioni complessivamente ritirate dal provvedimento impugnato, onde verificare, in considerazione delle date di rilascio delle stesse e della versione ratione temporis applicabile della citata disposizione legislativa, se ed in quali casi potesse o meno ritenersi superato il limite temporale entro il quale era consentito all’I.N.P.S. provvedere con l’annullamento d’ufficio nell’occasione disposto.

V.2.3. L’indicazione generica, infatti, della violazione dell’art. 21 nonies L. n. 241/1990 non può ritenersi sufficiente tenuto conto dei diversi momenti temporali che hanno contraddistinto l’adozione dei provvedimenti poi annullati d’ufficio, considerato che:

a) il termine di diciotto mesi per l’annullamento d’ufficio resta predicabile nella sua rigida previsione solo in relazione ai provvedimenti di annullamento in autotutela che abbiano ad oggetto provvedimenti che siano, anch’essi, successivi all’entrata in vigore della novella di cui alla legge n. 124 del 2015, in quanto trattasi di un termine che non può applicarsi in via retroattiva, nel senso di computare anche il tempo decorso anteriormente all’entrata in vigore della novella legislativa, atteso che tale esegesi, oltre a porsi in contrasto con il generale principio di irretroattività della legge (art. 11 preleggi), finirebbe per limitare in maniera eccessiva ed irragionevole l’esercizio del potere di autotutela amministrativa; si arriverebbe, infatti, all’irragionevole conseguenza per cui, con riguardo ai provvedimenti adottati diciotto mesi prima dell’entrata in vigore della nuova norma, l’annullamento d’ufficio sarebbe, per ciò solo, precluso (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 8 settembre 2020, n. 5410; Id., sez. III, 2 novembre 2019, n. 7476; Id., sez. VI, 8 maggio 2019, n. 2974; Id., sez. V, 19 gennaio 2017 n. 250; Id., sez. VI, 13 luglio 2017 n. 3462);

b) nel caso di provvedimenti già adottati alla data di entrata in vigore della novella il termine suddetto integra esclusivamente un parametro di riferimento per valutare la “ragionevolezza del termine” dell’intervento in autotutela. Il nuovo termine legislativamente predeterminato non sostituisce in toto il termine ragionevole (e indeterminato) il quale, presente fin dall’originaria formulazione della disposizione delineata dalla legge n. 15 del 2005, continua a costituire il parametro normativo di riferimento laddove non possa trovare applicazione, “ratione temporis”, il termine di diciotto mesi (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. V, 29 maggio 2019, n. 3583; Id., sez. IV, 18 luglio 2018, n. 4374; Id., sez. VI, 19 gennaio 2017, n. 250).

V.2.4. Pertanto, il motivo è in parte qua inammissibile per genericità dipendente dal difetto di allegazione.

VI. – La domanda di risarcimento del danno.

VI.1. Con il ricorso di primo grado l’appellante ha, inoltre, domandato il risarcimento del danno nell’eventualità che la domanda caducatoria non fosse accolta, precisandosi, infatti, che “ Qualora, tuttavia, il provvedimento dell’INPS fosse legittimo e fondato, e cioè, qualora la Cassa Integrazione Guadagni non doveva essere concessa, ma è stata concessa per errore della stessa INPS, quest’ultima sarebbe tenuta al risarcimento dei danni causati alla società ricorrente ”.

VI.2. Il T.A.R., dopo avere ritenuto infondata la domanda di annullamento del provvedimento impugnato, ha rigettato anche la pretesa risarcitoria.

VI.3. L’appellante ha impugnato anche siffatto capo della sentenza, insistendo nella domanda di risarcimento del danno per l’eventualità che il provvedimento impugnato non fosse annullato.

VI.4. L’accoglimento dell’appello ed il conseguente annullamento del predetto provvedimento determina l’assorbimento della domanda risarcitoria, in conformità all’interesse palesato dall’appellante.

VII. – Le spese processuali.

VII. – Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e vanno liquidate a carico dell’I.N.P.S. ed a favore dell’appellante nella somma di € 5.000,00 oltre rimborso forfettario al 15,00%, C.P.A. ed I.V.A. nella misura di legge e rimborso del Contributo Unificato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, riforma la sentenza impugnata e, in accoglimento del ricorso di primo grado, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna l’I.N.P.S. alla rifusione delle spese processuali del doppio grado di giudizio sostenute dall’appellante, che si liquidano nella misura complessiva di € 5.000,00 oltre rimborso forfettario al 15,00%, C.P.A. ed I.V.A. come per legge, e rimborso del Contributo Unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OB LI, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

ZI NT SQ LA, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZI NT SQ LA	OB LI

IL SEGRETARIO