Pubblicato il 13/01/2026

N. 00006/2026REG.PROV.COLL.

N. 00795/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 795 del 2023, proposto da
Isole s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Silvano Martella, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana - Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana, Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Messina, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, 182;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione staccata di AN (Sezione seconda), n. 1897/2023, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Siciliana - Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana, Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Messina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del 16 luglio 2025 il Cons. NA GL e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Isole s.r.l. impugnava avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione staccata di AN, i provvedimenti che hanno parzialmente denegato l’istanza presentata dalla società per ottenere il rilascio del nulla-osta paesaggistico, ex art. 146, d.lgs. 42/2004, su un progetto di intervento edilizio relativo a un complesso sito nel Comune di Lipari, destinato ad attività turistico-ricettiva, costituiti: dall’atto della Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Messina n. 7078/2019, che ha espresso parere negativo circa l’ampliamento in sopraelevazione del predetto complesso, munito di ascensore e scala esterna; dal silenzio-rigetto formatosi sul ricorso gerarchico proposto avverso il detto diniego parziale.

Con la sentenza in epigrafe l’adito AR respingeva il ricorso; compensava le spese del giudizio con la Regione Siciliana - Assessorato dei beni culturali e dell’identità siciliana e Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Messina, costituiti in resistenza in primo grado.

La società ha proposto appello. Riepilogate le fasi salienti del procedimento amministrativo culminato negli atti gravati e l’andamento del giudizio davanti al AR, senza rubricare le censure proposte, ha dedotto l’erroneità della sentenza, domandandone la riforma con conseguente annullamento degli atti impugnati.

Le predette Amministrazioni si sono costituite anche in questa sede. Con successiva memoria hanno sostenuto l’infondatezza del gravame e concluso per il suo rigetto.

La società appellante ha depositato una memoria.

La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 16 luglio 2025.

DIRITTO

1. La società odierna appellante ha sostenuto in primo grado la compatibilità dell’intervento edilizio denegato sia con il vigente piano regolatore generale del Comune di Lipari che con il piano territoriale paesistico delle Isole Eolie.

Ciò, in estrema sintesi, rilevando che: il complesso oggetto di intervento, di recente edificazione e non caratterizzato da valore storico, ricade all’interno dell’ambito RCS (recupero centro storico) del PTP in parola, per il quale l’art. 24 prevede un vincolo di inedificabilità e non trasformabilità fino alla redazione dei nuovi strumenti urbanistici e attuativi; detti vincoli sarebbero venuti meno nel 2007, per effetto del sopravvenuto PRG comunale, che ha normato la relativa area come zona D3, ove sono consentiti interventi di ristrutturazione e di ampliamento sino al 30% della volumetria esistente.

Sicchè, per la società, non sussistendo l’incoerenza tra le previsioni del PTP e del PRG affermata dalla Soprintendenza nell’espresso diniego del 2019, la valutazione di incompatibilità dell’intervento era immotivata, anche per non avere indicato le modifiche progettuali che ne avrebbero consentito la realizzazione.

2. Il AR ha respinto la tesi.

Ha innanzitutto richiamato l’art. 24 del PTP, che stabilisce che: “ In linea generale per gli ambiti RCS, RNS, REP il Piano territoriale paesistico mantiene un vincolo di inedificabilità e non trasformabilità assoluta fino alla redazione dei nuovi strumenti urbanistici ed attuativi compresi quelli di recupero di centri e nuclei storici che tenendo conto del decreto legislativo n. 490/99 dovranno considerare la dominanza dei beni paesistici e culturali e andranno concertati con la Soprintendenza competente, determinando per ciascun fabbricato gli ampliamenti e le modificazioni d’uso compatibili con il loro recupero edilizio. Lo strumento generale ed attuativo concorre ad individuare, mediante apposito studio di dettaglio le aree dei beni e le emergenze significanti ”.

La sentenza gravata ha indi osservato che, ai sensi del predetto art. 24, per gli interventi nell’ambito RCS non è sufficiente la semplice approvazione del PRG, occorrendo un piano attuativo (di recupero di centri e nuclei storici) da concertarsi con la Soprintendenza, e che la diversa interpretazione prospettata condurrebbe a “ conclusioni sostanzialmente paradossali, non comprendendosi perché sarebbe inizialmente inibito ogni intervento nel centro storico, ma tale inibizione verrebbe automaticamente meno a seguito della semplice approvazione del Piano Regolatore Generale e in difetto di uno strumento attuativo che contenga l’indispensabile disciplina di dettaglio volta alla conservazione di quei valori che il citato art. 24 intende tutelare ”.

Ha soggiunto il primo giudice che, non a caso, l’art. 24 del PTP prevede che il piano di recupero sia “concertato” con la Soprintendenza (atto diverso dal generico parere che essa rende in occasione dell’adozione del PRG), quale soggetto primariamente deputato alla salvaguardia dei beni paesistici e culturali, e, che, del resto, le disposizioni paesaggistiche prevalgono comunque su quelle urbanistiche (art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42/2004).

Ha così concluso che “ Venendo in rilievo un vincolo - allo stato - di assoluta inedificabilità e tenuto conto della natura conseguentemente vincolata del provvedimento adottato, la decisione amministrativa appare motivata in modo congruo, attraverso il risolutivo riferimento al menzionato art 24, il quale appare idoneo a confutare le osservazioni svolte dalla ricorrente nella sede procedimentale ”.

3. Con un primo ordine argomentativo la società appellante contesta le appena riferite motivazioni della sentenza gravata premettendo che, come essa stessa riconosce, non sono dubbi nè la compatibilità dell’intervento con il PRG adottato successivamente allo strumento urbanistico né “ il rispetto delle disposizioni generali in materia di tutela dei beni culturali e ambientali ” di cui al d.lgs. 490/1999.

Su queste premesse, lamenta la società che il primo giudice, con la sentenza impugnata, si sia discostato dall’orientamento assunto in precedenti sentenze del AR AN (nn. 34 e 258 del 2019), che hanno ritenuto che i vincoli di inedificabilità e non trasformabilità del PTP di che trattasi hanno perso efficacia a seguito dell’approvazione del nuovo PRG del Comune di Lipari. In tal modo, si prosegue, il AR avrebbe disconosciuto l’efficacia di norme dello strumento urbanistico, che ha ritenuto subordinate all’adozione dello strumento attuativo, e travisato l’art. 24 del PTP, che a questo fa invece riferimento. In sostanza, per la società, una volta sopravvenuto il nuovo strumento urbanistico contenente la specifica disciplina per il RCS, non potrebbe più assumersi la permanenza dei predetti vincoli.

Sempre per la società, non sarebbe nemmeno significativo che il PRG faccia “ salvi ulteriori interventi di dettaglio del PUE ”, piano (urbanistico esecutivo) non adottato, e a carattere meramente eventuale e attuativo, inidoneo in quanto tale a stravolgere una dettagliata previsione di PRG quale quella qui invocata, sicchè l’impostazione del primo giudice sarebbe concettualmente errata, e ciò anche quando rimarca che il parere favorevole della Soprintendenza è stato espresso in relazione al solo PRG, avviso che ritiene di per sé sufficiente a far venire meno il vincolo paesistico provvisorio opposto.

3.1. Le predette censure sono destituite di fondamento.

3.2. L’art. 24 del PTP in parola, adottato con DA n. 5180 del 23 febbraio 2001 (G.U.R.S. n. 11/2001), “ mantiene ” per l’ambito RCS qui di interesse il vincolo di inedificabilità e non trasformabilità assoluta “ fino alla redazione dei nuovi strumenti urbanistici ed attuativi ”.

Ciò al fine di permettere la considerazione, in concerto con la soprintendenza competente, della “ dominanza dei beni paesistici e culturali ”, e determinare “ per ciascun fabbricato gli ampliamenti e le modificazioni d’uso compatibili con il loro recupero edilizio ”, e la individuazione “ mediante apposito studio di dettaglio ” delle aree, dei beni e delle emergenze significanti.

Rispetto a tale disposizione, le previsioni del sopravvenuto PRG del Comune di Lipari non costituiscono regole autonome, la cui vigenza, cioè, ne possa comportare la qui asserita caducazione.

Tanto si ricava dallo stesso art. 24 appena citato, il quale prevede espressamente che i vincoli di inedificabilità e non trasformabilità assoluta valgono sino all’adozione dei nuovi strumenti urbanistici e dei relativi strumenti attuativi.

Nel concludere, quindi, che il sopravvenuto PRG, in carenza dello strumento attuativo, non ha fatto venire meno i predetti vincoli, il AR non ha né disconosciuto né il sopravvenuto strumento urbanistico comunale, nè ha travisato l’art. 24 del PTP.

Quest’ultimo, infatti, dispone la persistenza degli stessi vincoli sino all’adozione non solo dei PRG, come sembra ritenere la società, ma anche dei relativi piani attuativi, cui specificamente riconnette il ragionato coordinamento dello sviluppo del territorio in un’area con particolari necessità e vincoli paesistici; operazione che, di suo, come è evidente, non può prescindere dalle valutazioni dell’ente di tutela. Del resto, come chiarisce la “ Premessa giuridico-istituzionale ” del PTP, la competenza alla pianificazione paesistica, in virtù dell’ordinamento della Regione siciliana, è attribuita all’Assessorato (ora denominato) dei beni culturali e dell’identità siciliana, e, per esso, alle soprintendenze territorialmente competenti. Ne viene che le sottese valutazioni, negli specifici sensi precisati dal ridetto art. 24, non possono ritenersi racchiuse nel parere, generico, espresso dall’ente di tutela al riguardo dello strumento urbanistico, né si può predicare, come fa la società, che il PUE previsto dal PRG sia atto meramente eventuale.

Invero, per la giurisprudenza, l’esigenza dei piani attuativi si riconnette alla necessità di programmare la realizzazione di un raccordo tra le previste trasformazioni del territorio e il preesistente, al fine di potenziare conformemente le opere di urbanizzazione, e anche al più limitato scopo di armonizzare aree già compromesse e urbanizzate, ciò che richiede la necessaria pianificazione della relativa maglia (Cons. Stato, V, 29 febbraio 2012, n. 1177), sicchè “ dal piano attuativo può legittimamente prescindersi nei soli casi in cui si dimostri che quest’ultimo non potrebbe più assolvere ad alcuna delle sue funzioni tipiche ” (così, Cons. Stato, VI, 23 febbraio 2023, n. 1850), dimostrazione che nella specie non è stata offerta, e che si profila in ogni caso di assai dubbia praticabilità, sol che si consideri il particolare valore culturale, paesistico e ambientale delle aree di che trattasi.

In questa prospettiva, nulla muta considerando che il PRG del Comune di Lipari qui invocato contenga norme di dettaglio per il recupero dei centri storici, assumendo tali disposizioni valenza chiaramente programmatica, stante la loro congenita inattitudine (per espressa indicazione dello stesso PRG, come ammette in sostanza la stessa appellante), a trovare immediata applicazione in assenza di disposizioni attuative.

D’altra parte, neppure l’adesione a una diversa visuale, che tenga conto anche degli effetti pregiudizievoli potenzialmente derivanti dalla perdurante carenza del piano attuativo previsto dal PRG, consentirebbe di accertare in questa sede la realizzabilità dell’ampliamento per cui è causa, dovendo valere, nel caso, la regola secondo cui i piani paesaggistici “ sono in cima alla piramide degli strumenti di pianificazione del territorio ” (C.G.A.R.S., Sez. giur., 19 marzo 2021, n. 218; Cons. Stato, IV, 4 febbraio 2020, n. 1355), e “ prevalgono su ogni scelta urbanistica adottata dal Comune qualora la stessa risulti in contrasto con i primi ” (C.G.A.R.S., Sez. giur., 26 ottobre 2022, n. 1105).

Si tratta di arresti derivati dal vigente sistema ordinamentale, che pone la tutela primaria del paesaggio in capo ai livelli statale e regionali, e consacrati, allo stato, come pure osservato nella sentenza impugnata, dal d.lgs. 42/2004, artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, cui si rimanda.

Le conclusioni della sentenza impugnata sono pertanto scevre dalle mende qui denunziate, ciò che assorbe ogni questione sollevata dall’appellante in relazione a decisioni di opposto tenore assunte dallo stesso AR AN in un non recente passato.

4. Con una seconda linea argomentativa la società lamenta che la sentenza gravata ha integrato le motivazioni degli atti impugnati, ha richiamato genericamente “ criteri di tutela introdotti dal PTP ”, e si è limitata a rinviare alla natura assoluta del vincolo, non rinvenibile nel più volte citato art. 24, in tal modo ignorando le concrete caratteristiche dell’intervento, così come, precedentemente, la Soprintendenza, la quale, nel parere negativo espresso, ha meramente riproposto la posizione già assunta con la comunicazione di avvio del procedimento, senza confutare le osservazioni endoprocedimentali formulate in risposta dalla società.

4.1. Si tratta di rilievi sprovvisti di qualsiasi capacità persuasiva.

4.2. Il progetto presentato dalla società, come illustrato in fatto, prevede l’ampliamento del complesso edilizio per cui è causa, in violazione del vincolo di inedificabilità e non trasformabilità assoluta di cui all’art. 24 del PTP.

Si tratta di un contrasto frontale, la cui registrazione e validazione in giudizio non rende(va) necessaria la specifica valutazione della tipologia dell’intervento qui pretesa dalla società.

Infine, il diniego espresso dalla Soprintendenza nel 2019 ha specificamente menzionato le difese endoprocedimentali formulate dalla società, ed esposto, sinteticamente ma sufficientemente, le ragioni del loro mancato accoglimento.

5. In definitiva, l’appello va respinto.

Le spese del grado, in considerazione del mutamento della giurisprudenza di primo grado evidenziato in questa sede, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del 16 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

RT IO, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

NA GL, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA GL	RT IO

IL SEGRETARIO