Pubblicato il 15/04/2026

N. 00250/2026REG.PROV.COLL.

N. 01230/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1230 del 2024, proposto da
AN SU, rappresentato e difeso dall'avvocato Pieranna Filippi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Alcamo, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) n. 1072/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. IO TO LE LA e udito l’avvocato dell’appellante come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con l’istanza assunta al prot. n. 10021 dell’11.2.2019 il ricorrente domandava la riclassificazione urbanistica del terreno di sua proprietà sito in Alcamo alla via SS. Salvatore o Montagna e censito in catasto al foglio 54, part. 2988, (sem.2 di are 3,45 RD. 3,45 RA. 862).

Con provvedimento assunto al prot. n. 53685 del 28 luglio 2020 il Comune di Alcamo rigettava l’istanza poiché: a) il lotto di terreno in questione ricadrebbe secondo il Piano Regolatore Generale all’interno del comparto n. 23/a, rappresentato nella Tav. 6 delle Prescrizioni esecutive a sud del centro urbano, in spazi di sosta o parcheggio, verde di arredo stradale e viabilità di progetto (art.24 delle N.T.A.); b) sul lotto in questione, ai sensi dell’art. 5 comma 3 delle N.T.A. delle Prescrizioni Esecutive a sud del centro urbano era prevista la possibilità della formazione del comparto su iniziativa dei privati, ai sensi dell’art. 23 della L.1150/1942 e dell’art. 11 della L.R. 71/78; c) considerato quanto previsto dall’art. 17 co. 3 L. n. 1150/1942, il terreno sarebbe gravato da un vincolo conformativo e non espropriativo.

Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado il ricorrente domandava l’annullamento del predetto provvedimento, contestualmente chiedendo con separata istanza all’Amministrazione di rivedere in autotutela la propria decisione.

Tuttavia, con la nota assunta al prot. n. 86834 del 30.11.2020 l’Amministrazione comunale confermava il provvedimento n. 53685 del 28.7.2020, rigettando con identica motivazione la richiesta di conferimento di nuova destinazione urbanistica.

Avverso siffatto provvedimento il ricorrente proponeva motivi aggiunti.

Il Comune di Alcamo si opponeva all’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti.

Con la sentenza n. 1072/2024 pubblicata il 26 marzo 2024 il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, sez. IV, rigettava il ricorso e i motivi aggiunti, compensando le spese processuali tra le parti in causa.

Con l’appello notificato il 25 ottobre 2024 e depositato il 28 ottobre 2024 il ricorrente domandava la riforma della predetta sentenza, criticandone le conclusioni e censurandone le motivazioni in ragione dell’asserita fondatezza dei motivi dedotti in primo grado e in questa sede riproposti ai sensi dell’art. 101 c.p.a..

Il Comune di Alcamo non si costituiva in giudizio nonostante la regolare notifica dell’appello.

All’udienza pubblica del 20 novembre 2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, dopo avere udito il difensore dell’appellante, tratteneva l’appello in decisione.

DIRITTO

Con l’appello in esame si ripropongono le censure dedotte in primo grado avverso gli atti impugnati.

Il Collegio, anzitutto, osserva che il secondo dei due provvedimenti oggetto di causa assume la valenza di un atto di conferma del primo.

Al riguardo occorre richiamare l’orientamento giurisprudenziale secondo cui devono ritenersi “meramente confermativi” gli atti che, a differenza di quelli propriamente “di conferma”, si connotano per la ritenuta insussistenza, da parte dell’Amministrazione, di valide ragioni di riapertura del procedimento conclusosi con la precedente determinazione; mancando detta riapertura e la conseguente nuova ponderazione degli interessi coinvolti, nello schema tipico dei c.d. “provvedimenti di secondo grado”, essi sono insuscettibili di autonoma impugnazione per carenza di un carattere autonomamente lesivo (Cons. Stato, sez. V, 4 ottobre 2021, n. 6606; id. 8 novembre 2019, n. 7655; id. 17 gennaio 2019, n. 432; id., sez. III, 27 dicembre 2018, n. 7230; id., sez. IV, 12 settembre 2018, n. 5341; id., sez. VI, 10 settembre 2018, n. 5301; id., sez. III, 8 giugno 2018, n. 3493; id., sez. V, 10 aprile 2018, n. 2172; id. 27 novembre 2017, n. 5547; id., sez. IV, 27 gennaio 2017, n. 357; id. 12 ottobre 2016, n. 4214; id. 29 febbraio 2016, n. 812).

In pratica, l’atto meramente confermativo sussiste quando l’Amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento, senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione (Cons. Stato, sez. V, 22 giugno 2018, n. 3867); esso si connota per la sola funzione di illustrare all’interessato che la questione è stata già delibata con precedente espressione provvedimentale, di cui si opera un integrale richiamo. Tale condizione, quale sostanziale diniego di esercizio del riesame dell’affare, espressione di lata discrezionalità amministrativa, lo rende privo di spessore provvedimentale, da cui, ordinariamente, la intrinseca insuscettibilità di una sua impugnazione (Cons. Stato, sez. IV, 3 giugno 2021, n. 4237; id. 29 marzo 2021, n. 2622).

Di contro, l’atto di conferma in senso proprio è adottato all’esito di una nuova istruttoria e di una rinnovata ponderazione degli interessi ed è, pertanto, connotato anche da una nuova motivazione (Cons. Stato, sez. VI, 13 luglio 2020, n. 4525; id., sez. II, 24 giugno 2020, n. 4054; id., sez. VI, 30 giugno 2017, n. 3207; id., sez. IV, 12 ottobre 2016, n. 4214; id. 29 febbraio 2016, n. 812;id. 12 febbraio 2015, n. 758; id. 14 aprile 2014, n. 1805; Consiglio di Stato, Sez. III, 24 dicembre 2021 n. 8590).

Con riguardo al caso in esame, il Comune di Alcamo ha riesaminato l’istanza del ricorrente all’esito di un nuovo procedimento contraddistinto da una nuova istruttoria culminata con il secondo diniego impugnato con i motivi aggiunti e l’espressa conferma del precedente provvedimento assunto al prot. 53658 del 28 luglio 2020.

Pertanto, essendo quest’ultimo provvedimento sostituivo di quello (di conferma) assunto al prot. 86834 del 30 novembre 2020, il ricorso introduttivo deve dichiararsi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, residuando soltanto l’esame dei motivi aggiunti.

Così definitivo il thema decidendum , occorre precisare che con i motivi aggiunti sono state riproposte le medesime doglianze dedotte con il ricorso introduttivo, ossia: a) un primo motivo di carattere formale preordinato a lamentare la violazione dell’art. 10 bis L. n. 241/1990 per omessa comunicazione del preavviso di diniego; b) e un secondo motivo volto a confutare la natura asseritamente conformativa anziché espropriativa del vincolo gravante sul terreno del ricorrente.

Prescindendo dall’esame del primo motivo – giacché assorbito nello scrutinio del secondo, essendo quest’ultimo idoneo a produrre, ove accolto, un effetto conformativo più satisfattivo delle aspirazioni del ricorrente – il Collegio ritiene di poter procedere all’esame del secondo, in ragione della sua fondatezza e, come detto, maggior idoneità a soddisfare l’interesse sostanziale del ricorrente.

Il terreno in questione ricade, secondo il Comune di Alcamo, nell’ambito del comparto 23/a delle PP.EE. a Sud del Centro Urbano “ in spazi di sosta e /o parcheggio, verde di arredo stradale e viabilità di progetto (art. 24 delle N.T.A. )”, mentre secondo il ricorrente ricadrebbe soltanto in parte nel predetto comparto (circa mq. 169) e in quanto tale sarebbe gravato dal vincolo della viabilità e della destinazione di arredo stradale, mentre per la restante parte (ossia mq. 176) sarebbe compreso nel Piano Particolareggiato di Recupero Urbanistico (P.P.R.U.) con destinazione a viabilità di progetto.

Il T.A.R. richiama l’art. 23 co. 3 L. n. 1150/1942 (aggiunto dall’art. 5 co. 8 bis D.L. 13 maggio 201 n. 70) nella parte in cui prevede che “ Qualora, decorsi due anni dal termine per l'esecuzione del piano particolareggiato, non abbia trovato applicazione il secondo comma, nell'interesse improcrastinabile dell'Amministrazione di dotare le aree di infrastrutture e servizi, il comune, limitatamente all'attuazione anche parziale di comparti o comprensori del piano particolareggiato decaduto, accoglie le proposte di formazione e attuazione di singoli sub-comparti, indipendentemente dalla parte restante del comparto, per iniziativa dei privati che abbiano la titolarità dell'intero sub-comparto, purché non modifichino la destinazione d'uso delle aree pubbliche o fondiarie rispettando gli stessi rapporti dei parametri urbanistici dello strumento attuativo decaduti. I sub-comparti di cui al presente comma non costituiscono variante urbanistica e sono approvati dal consiglio comunale senza l'applicazione delle procedure di cui agli articoli 15 e 16 ”.

Pertanto, sarebbe possibile anche dopo la decadenza del Piano Particolareggiato l’accoglimento di proposte volte a realizzate sub-comparti purché venga rispettata la destinazione d’uso delle aree pubbliche.

Inoltre, secondo il T.A.R. il vincolo di destinazione a viabilità di progetto non sarebbe di per sé espropriativo, come tale soggetto a decadenza, e il suo inserimento in un comparto edificatorio implicherebbe, comunque, la natura conformativa del vincolo ogniqualvolta al privato sia garantita la piena facoltà di realizzare direttamente gli interventi edilizi ammessi sul comparto, come nel caso in questione, essendo consentita la realizzazione del vincolo di destinazione impresso sull’area del ricorrente anche su iniziativa dell’interessato e non soltanto della Pubblica Amministrazione.

L’appellante ritiene che i vincoli gravanti sul proprio terreno siano espropriativi.

Il motivo è fondato.

Come già chiarito dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (sez. giur. 2/3/2021, n.168), « Il vincolo può ritenersi conformativo quando l'attività consentita ai proprietari possa essere realizzata in regime di libero mercato.

"Il Consiglio, sulla scorta dei propri precedenti, dai quali non vi è ragione di discostarsi, ritiene che, sul piano sostanziale, il vincolo sia ad effetto espropriativo tutte "le volte in cui la destinazione della area permetta la realizzazione di opere destinate esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica, nel senso di riferirla esclusivamente all'ente esponenziale della collettività territoriale. E pertanto nel caso di parcheggi pubblici come nei casi di strade e spazi pubblici, spazi pubblici attrezzati, parco urbano, attrezzature pubbliche per l'istruzione. In tali casi, evidentemente, l'utilizzatore finale dell'opera non può che essere l'ente pubblico di riferimento ed essa, in nessun caso, può essere posta sul mercato per soddisfare una domanda differenziata che, semplicemente, non esiste" (C.G.A., n. 344/2015).

Lungo una linea di riflessione inaugurata dalla pronuncia n. 1113/2008, tesa a valorizzare le novità della giurisprudenza EDU, saldandola alla ricordata storica giurisprudenza costituzionale sul contenuto minimo del diritto di proprietà (e su una più attenta lettura di Corte cost. 179/1999, cui invece si richiamano gli indirizzi di diverso segno), si debbono richiamare i precedenti offerti dalle sentenze di questo C.G.A. nn. 964/2010, 95/2011 (in entrambi i casi la destinazione era ad attrezzature per la scuola dell'obbligo), 212/2012 e, più di recente, 610/2015 e 228/2016.

Si legge nei precedenti richiamati che "Essendo rimesso all'interprete il delicato compito di distinguere, volta per volta, tra i vincoli conformativi e i vincoli espropriativi, tale attività va certamente svolta assumendo a costante parametro di riferimento il contenuto minimo essenziale del diritto dominicale".

Tale contenuto minimo non può più parametrarsi a concezioni diffuse a metà del secolo scorso, essendo invece necessario tenere nel debito conto le ricordate sollecitazioni anche di matrice sovranazionale; che – senza il ricorso a una legittima espropriazione, con conseguente indennizzo ormai a valori di mercato (Corte cost. 24.10.2007 nn. 348 e 349) – non ne consentono la compressione fino a far destinare un fondo privato ad un uso soggettivamente pubblico (nella specie, generale).

Ne deriva, dunque, che se l'ente pubblico vuol destinare un'area a uso pubblico (generale) deve procurarne l'espropriazione, non potendo altrimenti costringere il proprietario a comprimere il suo godimento al di là del contenuto minimo essenziale della proprietà" (C.G.A.R.S. sent. n. 329/2019) ».

Una particolare menzione merita la più recente sentenza resa, in argomento, da questo Consiglio – C.g.a.r.s. 25 agosto 2025, n. 675, che a sua volta richiama i precedenti conformi di questo Consiglio costituiti dalle sentenze n. 613 del 2024, n. 344 del 2015, n. 212 del 2012 e n. 95 del 2011, nonché n. 964 del 2010 e n. 1113 del 2008 – nella quale sono stati ribaditi e compendiati i seguenti principi: cui il Collegio, condividendoli, intende dare continuità.

Tali pronunce hanno operato « una ricognizione dei principi basilari della materia nei termini che possono essere così riassunti:

a) la sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 1999 ha precisato che sono fuori dello schema ablatorio i vincoli che, imponendo destinazioni di contenuto specifico realizzabili anche a iniziativa privata o promiscua (pubblico-privato), non comportano necessariamente espropriazioni o interventi a esclusiva iniziativa pubblica;

b) la realizzabilità dell’opera o del servizio solo dalla mano pubblica o anche dal privato deve essere valutata non tanto con riferimento al suo oggetto specifico, bensì, piuttosto, tenendo conto della destinazione dell’opera, e, quindi, della sua idoneità a soddisfare, oltre che l’interesse pubblico, anche il diritto soggettivo di proprietà;

c) ciò in quanto la sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 1999 ha affermato espressamente che non si è alla presenza di uno schema ablatorio laddove le destinazioni pubbliche siano “ suscettibili di operare in libero regime di economia di mercato ” ovvero siano “ realizzabili anche attraverso l’iniziativa privata in regime di economia di mercato ” (capi 5 e 10): deve quindi trattarsi di opere che non solo possono essere realizzate dal privato, ma che devono poter essere poste sul mercato, o determinarlo secondo il consueto meccanismo di incontro tra domanda e offerta in scarsità di risorse, trovando soggetti interessati alla loro gestione;

d) la tesi non è contraddetta dal fatto che la ridetta sentenza n. 179 del 1999 (capo 5) menzioni i parcheggi, dovendosi la citazione intendersi riferita ai parcheggi privati a pagamento, che determinano un interesse commerciale al loro sfruttamento, come le altre opere pure menzionate in uno a questi, chiaramente destinate allo sfruttamento da parte di privati (impianti sportivi; mercati e complessi per la distribuzione commerciale; edifici per iniziative di cura e sanitarie o per altre utilizzazioni quali zone artigianali o industriali o residenziali, opere tutte ritenute, appunto, “ suscettibili di operare in libero regime di economia di mercato ”), laddove diversa è la situazione per i parcheggi pubblici, in cui l’erogazione del servizio pubblico è riservata all’ente territoriale, il quale la esercita mediante la concessione dei propri poteri, sia pure assicurando l’introito della tariffa;

e) una siffatta interpretazione è l’unica coerente con le norme e i principi del vigente ordinamento nazionale ed europeo (Costituzione; CEDU), e, in generale “occidentale”, secondo cui la proprietà privata costituisce un diritto fondamentale dell’uomo, i cui ampi contenuti, e quindi le relative facoltà, si sostanziano nella utilizzazione a fini economici del bene, “ segnatamente del bene immobile e, nella specie, di area non ancora edificata. L’utilizzazione naturale di tali aree, quindi, è l’edificabilità, cioè la realizzazione di un opus suscettibile di valutazione economica, sia per la fruizione personale del proprietario, sia per la disposizione onerosa a favore di terzi ”;

f) in un siffatto sistema, “ la norma conformatrice dello jus aedificandi non costituisce annullamento del diritto di proprietà e dunque non è riguardata con sfavore (nei limiti della ragionevolezza e del rispetto della natura stessa dei luoghi), mentre la norma ablatoria è considerata eccezione di stretto diritto al principio fondamentale della inviolabilità della proprietà. Tale eccezione è legata alla sussistenza di motivi di interesse pubblico tali da necessitare una deviazione dalla funzione propria della proprietà e quindi una finalizzazione di essa a scopi non economicamente conformi con tale diritto ”;

g) una volta assunta una siffatta ottica, “ la distinzione tra norme conformative e norme ablatorie non può più seguire i criteri tradizionali elaborati dalla giurisprudenza amministrativa sino ad oggi. Si deve, infatti, avere riguardo al tasso di deviazione dalla finalità ordinaria dell’area in questione rispetto alla sua vocazione naturale, che è sicuramente quella di dare luogo ad un opus economicamente e commercialmente idoneo a procurare il massimo profitto al proprietario ”;

h) sicché la norma conformativa va rinvenuta laddove si impongano standard di distanze, cubatura, altezza, tipologia e simili, che si inseriscono in un mercato immobiliare omogeneo, ovvero si stabiliscano restrizioni uguali per gli appartenenti a una determinata classe (proprietari della zona omogenea), determinando i parametri di mercato (valore dell’immobile realizzabile e quindi dell’area edificabile) in relazione a restrizioni omogenee. Si tratta, in questo caso, di “ vincoli economici esterni, accettabili e compatibili con l’economia di mercato e con i principi di uguaglianza, nella misura in cui operino, sostanzialmente, come limiti esterni allo jus aedificandi”, che non costituiscono, giuridicamente, una restrizione del diritto di proprietà, neanche in relazione alla diminuzione di valore dell’area che può derivarne, se il vincolo ha tenuto conto di limitazioni insite e ontologicamente connaturali all’area stessa, ovvero consegua all’obbligo conformativo che operi quale limite generale, quasi naturale, alle facoltà della classe di aree insistenti in zona omogenea. Invero, in tali casi, l’interesse pubblico opera ab extrinseco , “ non incidendo sul diritto di proprietà, ma sulla sua valorizzazione di mercato, a fronte di un potere conformativo, eccezionale ma accettabile, riconosciuto per il bene della collettività ”;

i) viceversa, ove ci si trovi innanzi a una potestà conformativa che imponga realizzazioni difformi dalla naturale destinazione dell’area, ne consegue, di fatto, l’ablazione di una precisa facoltà inerente al diritto di proprietà”. In tal caso non giova la considerazione che l’ opus necessario possa anche essere realizzato dal medesimo privato, poiché è fin troppo evidente che la diminuzione di valore dell’opera realizzabile non risponde ad una conformazione omogenea del mercato della zona, ma ad un intervento autoritario del pubblico che si propone quale terzo indefettibile del successivo rapporto. In altri termini, se l’opera realizzabile, sia pure con le limitazioni dovute alla conformazione, può comunque essere posta sul mercato scontando il meccanismo usuale della domanda ed offerta per la determinazione del prezzo, la destinazione indefettibile ad opera o servizio pubblico individua, necessariamente e senza possibilità di eccezione, il soggetto (pubblico) cui l’opera stessa non potrà che essere destinata. In tal guisa che l’opera non è finalizzata ad essere posta sul mercato, ma necessariamente ad esser posta a disposizione di un solo soggetto. Ciò anche nella ipotesi in cui l’opera sia realizzata dallo stesso privato, magari in convenzione con il soggetto pubblico, poiché ciò che rileva non è chi materialmente la realizzi (il privato o il pubblico dopo l’espropriazione), ma chi concretamente può essere il solo destinatario della sua utilizzazione ”. E “ Non vi è mercato, come è noto, quando uno dei contraenti si pone in posizione di monopolio (nel caso monopolista per l’acquisto) ”, ovvero di monopsonio, forma di mercato caratterizzata dalla presenza di un solo acquirente a fronte di una pluralità di venditori;

l) corollario di questa impostazione è che se un’area serve effettivamente allo scopo di realizzare standard urbanistici, non potrà, alla fine, che essere espropriata, proprio in virtù del fatto che su di essa non può che essere realizzata altro che un’opera asservita a un interesse pubblico e riferita a un ente pubblico;

m) in definitiva, “ sussiste un vincolo preordinato alla espropriazione le volte in cui la destinazione della area permetta la realizzazione di opere destinate esclusivamente alla fruizione soggettivamente pubblica, nel senso di riferita esclusivamente all’ente esponenziale della collettività territoriale ”, ovvero l’utilizzatore finale dell’opera altri non può essere che l’ente pubblico, in quanto la stessa “ in nessun caso, può essere posta sul mercato per soddisfare una domanda differenziata che, semplicemente, non esiste ”;

n) è pertanto “ rimesso all’interprete il delicato compito di distinguere, volta per volta, tra i vincoli conformativi e i vincoli espropriativi ”, attività che va svolta “ assumendo a costante parametro di riferimento il contenuto minimo essenziale del diritto dominicale ”, da parametrarsi non più “ a concezioni diffuse a metà del secolo scorso ” bensì tenendo “ nel debito conto le … sollecitazioni anche di matrice sovranazionale; che – senza il ricorso a una legittima espropriazione, con conseguente indennizzo ormai a valori di mercato (Corte cost. 24 ottobre 2007, nn. 348 e 349) – non ne consentono la compressione fino a far destinare un fondo privato ad un uso soggettivamente pubblico (nella specie, generale )”.

Merita ulteriormente ribadirsi (conformemente a C.g.a.r.s. 27 febbraio 2012, n. 212) che, “ Essendo … rimesso all’interprete il delicato compito di distinguere, volta per volta, tra i vincoli conformativi e i vincoli espropriativi, tale attività va certamente svolta assumendo a costante parametro di riferimento il contenuto minimo essenziale del diritto dominicale ”.

… “ Ne deriva, dunque, che se l’ente pubblico vuol destinare un’area a uso pubblico (generale) deve procurarne l’espropriazione, non potendo altrimenti costringere il proprietario a comprimere il suo godimento al di là del contenuto minimo essenziale della proprietà ” (contenuto minimo essenziale che può non comprendere – quantomeno e inter alia – la permanenza, in capo al proprietario che non venga espropriato, dello ius excludendi alios ).

“ Ciò implica natura ineluttabilmente espropriativa, essendo esso preordinato all’esproprio, del vincolo consistente nella destinazione di un’area privata a “ verde pubblico ” (nella specie “ attrezzato ”, ciò che ovviamente avverrà a cura e spese del soggetto pubblico espropriante, o di soggetti concessionari) ” (C.g.a.r.s., n. 212/2012, cit.) ».

Con riguardo al caso in esame è evidente che la destinazione a viabilità di progetto, destinazione arredo stradale e spazi di sosta o parcheggio sia indicativa di un utilizzo pubblico dell’area non compatibile con uno sfruttamento da parte del privato.

Né, peraltro, può ritenersi decisivo l’inserimento dell’area in un comparto poiché, secondo quanto affermato dal ricorrente e non smentito dal Comune di Alcamo, i Piani Particolareggiati approvati sono decaduti, essendo in tal senso particolarmente significativo il richiamo all’art. 23 L. n. 1150/1942 contemplato nella motivazione del (secondo) provvedimento di diniego impugnato.

La decadenza, infatti, del Piano Particolareggiato coinvolte anche i vincoli espropriativi.

Inoltre, il Collegio non ritiene ostativa all’accoglimento dell’istanza dell’appellante la possibilità prevista dall’art. 23 co. 3 L. n. 1150/1942 di eventuali sub-comparti attuati su iniziative private poiché si tratta di una mera eventualità che per poter avere rilevanza deve concretizzarsi e non meramente prospettarsi quale ipotetica evenienza.

La norma, infatti, subordina l’accoglimento delle predette iniziative dei privati da parte del Comune al rispetto della destinazione d’uso delle aree pubbliche o fondiarie previste dallo strumento attuativo decaduto. Ma, affinché siffatta prospettiva possa ritenersi operante, occorre il consenso del proprietario dell’area coinvolta nel sub-comparto e l’approvazione del Comune, sino ad allora non potendo ritenersi configurabile un eventuale limite alle rivendicazioni del privato volte a ottenere la riqualificazione urbanistica del proprio fondo divenuto zona bianca, considerato che, diversamente opinando, si consentirebbe una sostanziale ultrattività dei vincoli preordinati all’esproprio già decaduti senza alcun limite temporale con conseguente configurabilità di una inammissibile espropriazione sostanziale o di fatto.

Le difese del Comune svolte in primo grado, peraltro, non colgono nel segno, poiché introducono elementi nuovi non contemplati nel provvedimento impugnato e, come tali, integranti la relativa motivazione.

Al riguardo, com’è noto, nel processo amministrativo la motivazione deve precedere e non seguire il provvedimento, a tutela, oltre che del buon andamento e dell'esigenza di delimitazione del controllo giudiziario, degli stessi principi di parità delle parti e giusto processo (art. 2 c.p.a.) e di pienezza della tutela secondo il diritto europeo (art. 1 c.p.a.) i quali convergono nella centralità della motivazione quale presidio del diritto costituzionale di difesa.

Tuttavia, il divieto di integrazione giudiziale della motivazione non ha carattere assoluto, in quanto non sempre i chiarimenti resi nel corso del giudizio valgono quale inammissibile integrazione postuma della motivazione: è il caso degli atti di natura vincolata di cui all'art. 21-octies l. n. 241/990, nei quali l'Amministrazione può dare anche successivamente l'effettiva dimostrazione in giudizio dell'impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell'atto, oppure quello concernente la possibilità di una successiva indicazione di una fonte normativa non prima menzionata nel provvedimento, quando questa, per la sua notorietà, ben avrebbe potuto e dovuto essere conosciuta da un operatore professionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 9 ottobre 2012, n. 5257).

Infatti, sebbene il divieto di motivazione postuma, costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, meriti di essere confermato, rappresentando l'obbligo di motivazione il presidio essenziale del diritto di difesa, non può ritenersi che l'Amministrazione incorra nel vizio di difetto di motivazione quando le ragioni del provvedimento siano chiaramente intuibili sulla base della parte dispositiva del provvedimento impugnato o si verta in ipotesi di attività vincolata (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 27 agosto 2012, n. 4610 e sez. IV, 7 giugno 2012, n. 3376).

Inoltre, e in particolare, la facoltà dell'Amministrazione di dare l'effettiva dimostrazione dell'impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell'atto, nel caso di atti vincolati, esclude in sede processuale che l'argomentazione difensiva dell'Amministrazione, tesa ad assolvere all'onere della prova, possa essere qualificata come illegittima integrazione postuma della motivazione sostanziale, cioè come un'indebita integrazione in sede giustiziale della motivazione stessa.

Allorché, invece, non si tratti di attività vincolata occorre verificare, ai fini della convalida dell’atto viziato da insufficiente motivazione: a) se l’inadeguatezza della motivazione riflette un vizio sostanziale della funzione (in termini di contraddittorietà, sviamento, travisamento, difetto dei presupposti), non potendo il difetto degli elementi giustificativi del potere giammai essere emendato, tantomeno con un mero maquillage della motivazione, con conseguente doveroso annullamento, in questi casi, dell’atto impugnato; b) se, invece, la carenza della motivazione equivale unicamente a una insufficienza delle argomentazioni sul piano giustificativo-formale, ovvero al non corretto riepilogo della decisione adottata, ricorrendo, in questi casi, un vizio formale dell’atto e non della funzione, al punto da non sussistere ragioni per non riconoscere all’Amministrazione la possibilità di esplicitare meglio le risultanze procedimentali, munendo l’atto originario di una argomentazione giustificativa sufficiente e lasciandone ferma l’essenza dispositiva, in quanto riflettente la corretta sintesi ordinatoria degli interessi appresi nel procedimento (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza 27 aprile 2021, n. 3385).

Nella fattispecie, non può ritenersi il potere esercitato dall’Amministrazione vincolato, implicando la riqualificazione urbanistica la valutazione di molteplici profili tecnico-discrezionali da adeguatamente ponderare in sede procedimentale, dapprima, e motivazionale del provvedimento, poi.

Il che implica la classificazione del difetto di motivazione del provvedimento impugnato quale vizio sostanziale della funzione e non quale mera insufficienza giustificativo-formale della decisione, non essendo state indicate dal Comune le ragioni concrete del decidere.

Donde, la non emendabilità in sede processuale del vizio motivazionale lamentato dall’appellante, tanto più con apposite memorie difensive.

Secondo quanto, infatti, affermato dal Consiglio di Stato (Sez. VI, n. 3666/2021), nel processo amministrativo l'integrazione in sede giudiziale della motivazione dell'atto amministrativo è ammissibile, nei limiti in cui lo sia, soltanto se effettuata mediante gli atti del procedimento – nella misura in cui i documenti dell'istruttoria offrano elementi sufficienti e univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta – oppure attraverso l'emanazione di un autonomo provvedimento di convalida (art. 21-nonies, secondo comma, della legge n. 241 del 1990). È invece inammissibile un'integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi. La motivazione costituisce, infatti, il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell'art. 21- octies , comma 2, della legge n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti (Consiglio di Stato, sez. VI, 19 ottobre 2018, n. 5984). In particolare, « la motivazione del provvedimento amministrativo rappresenta il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3 della l. 241/1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990, il provvedimento affetto dai c.d. vizi non invalidanti (si veda Cons. St., Sez. III, 7.4.2014, n. 1629), non potendo perciò il suo difetto o la sua inadeguatezza essere in alcun modo assimilati alla mera violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma. La motivazione del provvedimento costituisce infatti “l’essenza e il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata” (Consiglio di Stato, III, 30 aprile 2014, n. 2247), e non può certo essere emendata o integrata, quasi fosse una formula vuota o una pagina bianca, da una successiva motivazione postuma, prospettata ad hoc dall’Amministrazione resistente nel corso del giudizio » (Consiglio di Stato, sez. V, 10 settembre 2018, n. 5291).

Il giudice, infatti, qualora escluda l’illegittimità del provvedimento impugnato sulla base di rationes decidendi che non trovano fondamento nell’impianto motivazionale dell’atto amministrativo, incorre nel vizio di ultrapetizione, oltre che nella violazione del principio di separazione dei poteri ex art. 34, comma 2, c.p.a..

Sotto il primo profilo, il principio della domanda di cui agli artt. 99 c.p.c. e 2907 c.c. – espressione del potere dispositivo delle parti, completamento del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato in base alla regula juris di cui all'art. 112 c.p.c. e pacificamente applicabile anche al processo amministrativo – comporta la sussistenza del vizio di ultrapetizione, quando l'accertamento compiuto in sentenza finisce per riguardare un petitum e una causa petendi nuovi e diversi rispetto a quelli fatti valere nel ricorso e sottoposti dalle parti all'esame del giudice.

La violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato emerge, altresì, qualora, ammettendo un’integrazione postuma della motivazione sottesa al provvedimento, il giudice statuisca su una fattispecie oggettivamente diversa da quella sottesa al provvedimento gravato, con evidente lesione dei diritti di difesa della controparte (Consiglio di Stato, sez. VI, 2 gennaio 2020, n. 28).

Sotto il secondo profilo, attinente alla violazione del principio di separazione dei poteri, il giudice, qualora abbia formulato argomentazioni a sostegno del provvedimento impugnato che ne alterano l’impianto motivazionale, emette una pronuncia su poteri non ancora esercitati, in violazione del disposto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a., venendo esaminata la legittimità di nuove questioni a sostegno della decisione censurata, non previamente decise dal competente organo amministrativo.

Le predette argomentazioni valgono anche qualora con le difese processuali venga integrata la motivazione del provvedimento impugnato.

Nella fattispecie il Comune di Alcamo ha rappresentato che sarebbe stata presentata una richiesta di parere preventivo da parte del Consorzio Gebbia per la realizzazione di un intervento costruttivo all’interno delle PP.EE. comparto n. 23/a comprendente l’area dell’appellante.

Ma si tratta di una circostanza non contemplata nel provvedimento impugnato e, comunque, di per sé non rilevante, non essendovi, infatti, prova né del consenso del proprietario appellante, né del provvedimento di approvazione del Comune.

Neppure, peraltro, potrebbe disquisirsi su eventuali profili equitativi dipendenti dall’inclusione del fondo in questione in un comparto, non essendo stato siffatto rilievo oggetto di alcuna valutazione nel provvedimento impugnato.

Deve dunque concludersi che i vincoli gravanti sul terreno dell’appellante hanno natura espropriativa e, in ragione della decadenza dei predetti Piani particolareggiati, sono (del pari) decaduti.

L’appellante ha, pertanto, il diritto a ottenere la riqualificazione urbanistica del suo terreno da parte del Comune di Alcamo.

L’accoglimento dell’appello implica, dunque, la riforma della sentenza appellata, con dichiarazione di improcedibilità del ricorso introduttivo e accoglimento dei motivi aggiunti, cui consegue l’annullamento del secondo diniego impugnato.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana precisa, ai sensi dell’art. 34 co. 1 lett. e ) c.p.a., che l’effetto conformativo scaturente dall’accoglimento dell’appello implica per l’Amministrazione l’obbligo di esaminare l’istanza dell’appellante tendente a ottenere la riqualificazione urbanistica del terreno di sua proprietà in ragione della decadenza dei vincoli sostanzialmente espropriativi oggetto di causa con rinveniente necessità che sia a esso attribuita una nuova e congruente destinazione d’uso, salve le ulteriori determinazioni di merito della Pubblica Amministrazione a tal fine necessarie.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate a carico del Comune di Alcamo e a favore dell’appellante nella somma di € 6.000,00 oltre rimborso forfettario al 15,00%, C.P.A. e I.V.A. nella misura di legge e rimborso dei contributi unificati dei due gradi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, dichiara improcedibile il ricorso introduttivo, accoglie i motivi aggiunti e annulla il provvedimento di diniego assunto al prot. 86834 del 30 novembre 2020.

Condanna il Comune di Alcamo alla rifusione delle spese processuali del doppio grado di giudizio sostenute dall’appellante, che si liquidano nella misura complessiva di € 6.000,00 oltre rimborso forfettario al 15,00%, C.P.A. e I.V.A. come per legge, e rimborso dei contributi unificati.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER de IS, Presidente

Giuseppe Chinè, Consigliere

IO TO LE LA, Consigliere, Estensore

Paola La Ganga, Consigliere

AN Lo Presti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO TO LE LA	ER de IS

IL SEGRETARIO