Pubblicato il 09/03/2026

N. 00157/2026REG.PROV.COLL.

N. 00294/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 294 del 2023, proposto dall’istituto di ricerca per lo sviluppo economico e sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Rosa Viviana Sidoti, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

l’Assessorato dell’istruzione e formazione professionale della Regione Siciliana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato presso i cui uffici distrettuali è per legge domiciliato, in Palermo, via M. Stabile n. 182;

nei confronti

Associazione Eris, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (Sezione prima) n. 02544/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato dell’istruzione e della formazione professionale della Regione Siciliana;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza Cons. giust. amm. sic., sez. giur., n. 35 del 2019, di riforma dell’ordinanza di reiezione dell’istanza cautelare di primo grado;

Designato relatore il cons. PP La EC;

Uditi nell’udienza pubblica del 5 marzo 2026 i difensori delle parti come specificato nel verbale;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Oggetto della domanda di annullamento veicolata con il ricorso di primo grado era il DDG del Dipartimento dell’istruzione e della formazione professionale della Regione Siciliana di adozione del catalogo regionale dell’offerta formativa a valere sull’avviso pubblico n.2/2018 nella parte in cui l’Istituto di ricerca per lo sviluppo economico e sociale, che pure aveva partecipato alla procedura indetta con DDG n. 915 del 26 marzo 2018, non risultava tra gli enti ammessi. La domanda caducatoria era estesa alla lex specialis della procedura.

L’adozione del predetto catalogo era preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento nei confronti del medesimo Istituto volto alla sua non ammissione alla procedura in ragione della violazione dell’art. 7.1, comma 1, dell’avviso, secondo cui i partecipanti avrebbero dovuto sottoscrivere l’istanza con firma digitale in corso di validità, a pena di « non ammissione ».

2.- Avverso i predetti atti il ricorrente Istituto deduceva la asserita non conformità del bando ad alcune disposizioni in tema di firma digitale, la mancata formale conclusione del procedimento in conseguenza della comunicazione di avvio, l’intervenuta sottoscrizione digitale della domanda con la normale procedura da sempre utilizzata per il rinnovo dell’accreditamento.

Evidenziava che:

- secondo il dato normativo di riferimento, si sarebbe profilata una sovrapposizione tra PEC e firma digitale al fine di collegare un documento al soggetto che lo ha inviato, ciò in quanto lo strumento della posta elettronica certificata presuppone che il titolare della relativa casella sia stato previamente identificato e che gli siano state rilasciate credenziali identificative, personali ed incedibili, da parte di un soggetto a ciò legittimato;

- l’Amministrazione avrebbe così aggravato il procedimento;

- la PEC avrebbe dato luogo ad una sottoscrizione elettronica ai sensi dell’art. 21, comma 1, d. lgs. n. 82 del 2005, con conseguente necessaria disapplicazione della corrispondente disposizione dell’avviso pubblico che prevedeva la non ammissione in ipotesi di mancata sottoscrizione digitale dell’istanza;

- sarebbe stato omesso l’esame delle osservazioni della ricorrente;

- la firma digitale sarebbe stata apposta all’istanza in data 24.04.2018 ore 11:12 e, verosimilmente solo per un conflitto informatico, il sistema non sarebbe riuscito a leggerla, sebbene nessun errore fosse segnalato dal sistema al termine della procedura.

4.- L’intimato Assessorato regionale si opponeva all’accoglimento del ricorso.

5.- Con sentenza n. 2544 del 2022, il T.a.r. per la Sicilia, sez. I, rigettava il ricorso osservando, in via di estrema sintesi, tra l’altro che: a) la spedizione a mezzo PEC non avrebbe soddisfatto la necessità della firma digitale; b) non poteva darsi luogo alla disapplicazione del bando, costituente norma di autovincolo; c) non sussistevano i presupposti per il soccorso istruttorio (« non venendo in considerazione un’integrazione documentale, bensì l’integrazione di un requisito fondamentale dell’istanza, concernente l’individuazione della provenienza, cioè l’identificazione dell’autore; non si tratta di allegare o certificare circostanze di cui la P.A. è in possesso, bensì della stessa imputabilità della domanda al suo autore con conseguente piena e rigorosa applicazione del principio di autoresponsabilità dell’istante»).

6.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello la parte privata la quale ne ha chiesto la riforma sulla base di doglianze così esposte:

1) Violazione di legge (art. 65 d.lgs. n. 82 del 2005, art. 61 d.P.C.M. 22.2.2013, art. 9 d.P.R. n. 68 del 2005 e circolare del Dipartimento della funzione pubblica, n. 12/2010 del 3 settembre 2010); violazione dei principi di favor partecipationis , di proporzionalità e di soccorso istruttorio; violazione dell’art. 1, comma 2, della legge n. 241 del 1990 sotto il profilo del divieto di aggravamento; difetto di motivazione. Sostiene l’appellante che:

- la normativa vigente (art. 61 DPCM 22.2.2013; art. 65, comma 1, lett. c-bis d. lgs. n. 82 del 2005) prevedrebbe quali requisiti alternativi, volti a garantire la provenienza di un documento dal suo autore e quindi idonei a fondare la validità di un’istanza presentata per via telematica, la sottoscrizione dell’atto mediante firma digitale o la provenienza dello stesso da una casella di posta elettronica certificata (PEC);

- l’invio dell’istanza tramite pec era sarebbe stato di per sé satisfattivo ai fini della ammissibilità della domanda poiché l’invio per posta certificata costituirebbe una modalità alternativa (e non cumulativa) alla sottoscrizione delle istanze dirette alla p.a. con firma digitale;

- l’omessa sottoscrizione avrebbe potuto essere sanata con il soccorso istruttorio in assenza del quale risulterebbe aggravato il procedimento amministrativo;

2) Erroneità della sentenza nella parte in cui non ha accolto il secondo motivo di ricorso; violazione dell’art. 6 e 7 dell’avviso n. 2/2018; eccesso di potere sotto vari profili. Sostiene l’appellante che la domanda, generata dalla piattaforma informatica, sarebbe stata inviata previa sottoscrizione digitale in formato « p7m », circostanza che sarebbe stata resa nota all’Assessorato (il quale non avrebbe però dato riscontro) e che sarebbe stata pure verificata dal gestore Aruba;

3) Erroneità della sentenza per violazione e falsa applicazione degli art. 2 e 10- bis l. 241 del 1990, art. 2, 3, 11- bis della l.r. 10 del 1991, dell’art. 7 avviso n. 2/2018; violazione e falsa applicazione del principio di partecipazione al procedimento amministrativo; violazione art. 97 Cost. Erroneamente il T.a.r. avrebbe ritenuto non avere carattere invalidante la mancata comunicazione dell’esclusione e conseguente possibilità di esercizio delle facoltà partecipative, risultando, peraltro, non esaminate le osservazioni ed i documenti prodotti con note del 23 e del 24 maggio 2018.

3.- Si è costituito in giudizio l’Assessorato all’istruzione e formazione della Regione Siciliana il quale, con memoria, ha chiesto il rigetto dell’appello. L’Associazione Eris, pur ritualmente intimata, non si è costituita in giudizio.

4.- Con memoria l’appellante ha, tra l’altro, ribadito che « lo stesso gestore Aruba attestava l’esistenza della firma digitale nell’istanza presentata dall’Irses. Il medesimo dato emergeva da un altro report verificabile dal sito DSS.AGID.GOV.IT, nonché da un ulteriore report prodotto da Poste Italiane. Da tutti questi report si evince che il documento del 24/04/2018 alle 11.18.42, era stato inviato regolarmente con firma digitale ».

5.- All’udienza pubblica del 5 marzo 2025, presenti i procuratori delle parti che si sono riportati alle già rassegnate domande e conclusioni, l’appello, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.

6.- L’appello è fondato nei sensi appresso specificati.

7.- Deve premettersi che, in una situazione come quella di specie, in cui l’istanza è pervenuta all’Amministrazione tramite casella PEC, non poteva ritenersi sussistente alcuna situazione di assoluta incertezza circa la provenienza della stessa. Ne consegue che la scelta dell’Amministrazione di non attivare il soccorso istruttorio appare improntata a un eccesso di formalismo, piuttosto che effettivamente finalizzata alla tutela delle esigenze di interesse pubblico cui l’azione amministrativa è preordinata.

Al di là della circostanza evidenziata dall’appellante, secondo cui l’istanza sarebbe stata sottoscritta con firma digitale poi non rilevata dal sistema, occorre osservare che – anche in considerazione della natura non concorsuale della procedura oggetto di causa – l’assoggettamento dell’istanza al soccorso istruttorio non avrebbe arrecato alcun pregiudizio né agli interessi che l’Amministrazione è chiamata a tutelare, né a quelli degli altri partecipanti alla procedura. Ciò, peraltro, in un contesto procedimentale nel quale la specifica tipologia di procedura, per la sua natura, non poneva simili criticità.

8.- Né, ancora, si mostra condivisibile, ed anzi essa non si sincronizza con l’ordinamento, l’affermazione del T.a.r. secondo cui il mancato soccorso istruttorio sarebbe dipeso dalla circostanza che nel caso di specie non sarebbe venuta in evidenza « un’integrazione documentale, bensì l’integrazione di un requisito fondamentale dell’istanza ».

A parte la circostanza che una siffatta tesi riecheggia la disciplina del soccorso istruttorio in materia di contratti pubblici alla quale la procedura per cui è causa è, all’evidenza, del tutto estranea, va osservato che, nel caso di specie, diversamente, viene in evidenza il soccorso istruttorio previsto all’art. 6, comma 1, lettera b), della (ormai abrogata) l.r. n. 10 del 1991, vigente ratione temporis , in virtù del quale il responsabile del procedimento poteva (e può) « chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete […]». Tale disposizione aveva (ed ha nella omologa disciplina statale e in quella regionale successiva) valenza generale dovendo la p.a. consentire la regolarizzazione di documenti incompleti in ossequio ai principi di tutela dell’affidamento e buona fede (parametro, quest0ultimo, cui deve uniformarsi anche l’attività della p.a.).

9.- Poiché nel caso di specie veniva in rilievo una incompletezza documentale discendente da istanza priva di sottoscrizione, la presenza della PEC e il complessivo assetto del procedimento, imponevano il soccorso istruttorio, erroneamente non disposto.

10.- Un’ulteriore considerazione è d’obbligo.

10.1.- La scelta della p.a. di imporre l’impiego di piattaforme digitali per la presentazione di istanze, richieste e documenti quale quella impiegata nella procedura per cui causa, impone alle stesse un’attività collaborativa nel segno della c.d. buona fede, volta ad agevolare gli operatori o semplici cittadini nel rapporto con la parte pubblica, nel segno non solo della riduzione degli oneri amministrativi ma anche di un orientamento all’utente, vieppiù in presenza di procedimenti che si avvalgono di strumenti automatizzati.

10.2.- Nel caso di specie, d’altronde, il soccorso istruttorio si rendeva vieppiù necessario in assenza di un sistema idoneo – nella piattaforma informatica – a rappresentare tempestivamente al privato, con un alert , l’anomalia discendente dalla (asserita) omessa firma digitale in seno all’istanza.

11.- Conclusivamente, previo assorbimento degli ulteriori motivi, l’appello va, nei sensi sopra esposti, accolto, e, in riforma dell’impugnata sentenza, va annullata la disposta « non ammissione ».

12.- Le spese seguono la regola della soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo; le spese vanno dichiarate irripetibili nei confronti dell’Associazione Eris, non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado.

Condanna l’appellato Assessorato regionale alla rifusione, in favore dell’Istituto appellante, delle spese del doppio grado di giudizio che liquida in € 3.000,00 (euro tremila/00), oltre accessori come per legge. Dichiara irripetibili le spese nei confronti dell’Associazione Eris.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

OB AG, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

PP La EC, Consigliere, Estensore

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PP La EC	OB AG

IL SEGRETARIO