Pubblicato il 20/04/2026

N. 00267/2026REG.PROV.COLL.

N. 00495/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 495 del 2025, proposto da
C.I.S.L. – Funzione Pubblica Segreteria Provinciale di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Dino Caudullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Ospedaliero Universitaria Policlinico “G. Rodolico – S. Marco”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Concetta Currao, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione Quarta) n. 690/2025, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Ospedaliero Universitaria Policlinico “G. Rodolico – S. Marco”;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. ZI NT AS RA e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado notificato il 25 marzo 2024 e depositato il 9 aprile 2024 la C.I.S.L. – Funzione Pubblica Segreteria Provinciale di Catania domandava al T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, l’annullamento della deliberazione n. 193 del 26 gennaio 2024 con la quale l’Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico “G. Rodolico-San Marco” aveva indetto una procedura selettiva interna finalizzata alla costituzione di graduatorie - distinte dai ruoli - per il riconoscimento delle progressioni, nelle aree contrattuali, al personale del comparto dipendente a tempo indeterminato.

In seguito, con motivi aggiunti, la C.I.S.L. impugnava anche: a) la determinazione n. 880 del 11 aprile 2024 con la quale l’Azienda aveva modificato la dotazione organica, istituendo 12 posti di personale del Comparto di Elevata Qualificazione e destinando il 50% dei posti alla progressione verticale interna del personale dipendente del profilo dell’area dei Professioni della salute e dei funzionari in servizio; b) la determinazione n. 881 del 11 aprile 2024 con la quale l’Azienda aveva modificato e aggiornato il Piano Triennale dei Fabbisogni per il triennio 2024-2026.

Costituitasi in giudizio l’Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico “G. Rodolico-San Marco” eccepiva l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva della ricorrente, nonché l’irricevibilità con riguardo all’impugnazione della deliberazione n. 1499 dell’11 luglio 2023 e l’infondatezza nel merito delle doglianze.

Con memoria del 27 dicembre 2024 la ricorrente chiedeva dichiararsi cessata la materia del contendere in relazione agli atti impugnati con motivi aggiunti in ragione del loro annullamento disposto dall’Amministrazione resistente in autotutela, insistendo per l’accoglimento del ricorso introduttivo.

Con sentenza n. 690/2025 pubblicata il 21 febbraio 2025 il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, sez. IV, dichiarava cessata la materia del contendere con riguardo ai motivi aggiunti e in parte improcedibile il ricorso introduttivo, rigettandolo per il resto e compensando le spese processuali tra le parti in causa.

Con l’appello notificato il 22 aprile 2025 e depositato il 7 maggio 2025 la C.I.S.L. domandava la parziale riforma della predetta sentenza, criticandone le conclusioni e censurandone le motivazioni in relazione al mancato accoglimento del ricorso introduttivo.

Si costituiva l’Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico “G. Rodolico-San Marco” opponendosi all’accoglimento dell’appello.

All’udienza pubblica del 20 novembre 2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, dopo avere udito i difensori delle parti, tratteneva l’appello in decisione.

DIRITTO

I. – Il parziale passaggio in giudicato della sentenza di primo grado.

I.1. Con il proposto appello, si lamenta l’erroneità della decisione con la quale il giudice di primo grado ha rigettato il ricorso introduttivo.

I.1.1. L’impugnazione è, infatti, propedeutica a ottenere soltanto la modifica parziale della sentenza impugnata, non essendo stata contestata anche la decisione assunta dal giudice di primo grado nella parte in cui ha dichiarato cessata la materia del contendere in relazione ai motivi aggiunti.

I.2. Pertanto, deve ritenersi passata in giudicato la sentenza appellata con riguardo al capo dedicato alla dichiarazione di cessazione della materia del contendere per quanto concerne i motivi aggiunti.

II. – La legittimazione ad agire della C.I.S.L.

II.1. Deve, preliminarmente, esaminarsi l’eccezione di inammissibilità per difetto di legittimazione a ricorrere della C.I.S.L. sollevata in primo grado dall’Amministrazione resistente e non scrutinata dal T.A.R. in ragione della ritenuta improcedibilità e infondatezza della proposta domanda di annullamento.

II.2. Al riguardo si osserva che, per consolidato orientamento giurisprudenziale ( ex multis , Cons. Stato, III, 19 marzo 2014 n. 1357; IV, 14 aprile 2014 n. 1816; V, 4 agosto 2014 n. 4157; 10 agosto 2016 n. 3568), l'art. 101, comma 2, del Cod. proc. amm. consente alle parti diverse dall'appellante di riproporre le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, mediante memoria difensiva da depositare a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio delle parti medesime; nell'ipotesi, invece, in cui un'eccezione pregiudiziale sia stata esaminata e respinta dal giudice di primo grado, la parte che intende riproporre quella eccezione ha l'onere di impugnare il relativo capo della sentenza nelle forme dell'appello incidentale, anche condizionato (Consiglio di Stato, Sez. V, 20 novembre 2018 n.6551).

II.2.1. Con riguardo al caso in esame, l’Amministrazione resistente si è costituita in questo grado di giudizio il 29 maggio 2025, ossia entro il termine di costituzione di 60 giorni previsto dall’art.46 c.p.a. per le parti intimate a decorrere dal perfezionamento nei loro confronti della notifica dell’appello (nella fattispecie coincidente con il 22 aprile 2025) e in questa sede applicabile in virtù del rinvio interno contemplato dall’art.38 c.p.a.

II.2.2. Pertanto, avendo l’Amministrazione con la memoria di costituzione riproposto le eccezioni di rito già sollevate in primo grado, occorre procedere all’esame delle stesse, muovendo, anzitutto, dall’eccepito difetto di legittimazione a ricorrere dell’appellante.

II.3. Il Collegio, in primo luogo, osserva che, come noto, l’azione di annullamento davanti al giudice amministrativo è soggetta, sulla falsariga del processo civile, a tre condizioni fondamentali: il c.d. titolo o possibilità giuridica dell'azione (cioè, la posizione giuridica configurabile in astratto da una norma come di interesse legittimo o diritto soggettivo ovvero, secondo un altro ordine di idee, la legittimazione a ricorrere discendente dalla speciale posizione qualificata del soggetto che lo distingue dal quisque de populo rispetto all'esercizio del potere amministrativo); l'interesse ad agire (ex art. 100 c.p.c.), ossia il vantaggio attuale e concreto scaturente dall’accoglimento dell’azione; e la legitimatio ad causam (o legittimazione attiva/passiva), discendente dall'affermazione di colui che agisce/resiste in giudizio di essere titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passivo.

Al riguardo si osserva che la legittimazione ad agire:

- si identifica con un interesse sufficientemente differenziato e qualificato, tendente al conseguimento o al mantenimento di un bene della vita ritenuto dall’ordinamento meritevole di tutela al punto da assurgere al rango di situazione giuridica soggettiva qualificabile come diritto soggettivo ovvero interesse legittimo;

- presuppone la titolarità di siffatta qualificata posizione sostanziale.

La personalità dell'interesse azionato costituisce, dunque, la regola generale, in ossequio al principio generale che vieta la sostituzione processuale " fuori dei casi espressamente previsti dalla legge " (art. 81 c.p.c.).

In questa ottica – in disparte le ben diverse questioni concernenti gli interessi diffusi ovvero le tassative forme di legittimazione popolare – personale può essere anche l'interesse, ontologicamente riferibile a una determinata collettività di soggetti, riferibile all’associazione che quella collettività in certo modo "rappresenta" e "tutela".

Donde, il riconoscimento della legitimatio ad causam in capo a soggetti collettivi che rappresentano interessi di " categorie " ben individuate (professionisti, imprenditori, anche per settori merceologici di attività).

Al riguardo, costituisce ius receptum in giurisprudenza il principio secondo cui nel processo amministrativo per la legittimazione attiva di associazioni rappresentative di interessi collettivi è necessario che:

a) la questione dibattuta attenga in via immediata al perimetro delle finalità statutarie della associazione e, cioè, che la produzione degli effetti del provvedimento controverso si risolva in una lesione diretta del suo scopo istituzionale, e non della mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati;

b) l'interesse tutelato con l'intervento sia comune a tutti gli associati, che non vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi e che non siano, in definitiva, configurabili conflitti interni all'associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati), che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio; resta, infine, preclusa ogni iniziativa giurisdizionale sorretta dal solo interesse al corretto esercizio dei poteri amministrativi, occorrendo un interesse concreto e attuale (imputabile alla stessa associazione) alla rimozione degli effetti pregiudizievoli prodotti dal provvedimento controverso (Cons. Stato, Ad. plen., 2 novembre 2015, n. 9).

L'interesse azionato dall’associazione deve, dunque, essere:

- omogeneo, in quanto riferibile indistintamente al "gruppo" di soggetti di cui l'associazione è ente rappresentativo;

- comune ai singoli componenti del gruppo, senza che possa in tal guisa configurarsi qualsivoglia forma, anche solo potenziale, di conflitto tra essi componenti;

- e "diverso" rispetto a quello di cui è portatore il singolo appartenente alla " categoria " rappresentata.

Siffatta posizione sostanziale collettiva – differenziata rispetto a quella spettante ai singoli, sia uti cives che in quanto appartenenti a un determinato gruppo o categoria – deve altresì essere " qualificata ", id est in certa misura "coinvolta" dalle norme di attribuzione del potere oggetto di censura.

Pertanto, la potestà, regolamentare ovvero amministrativa, esercitata in attuazione di quelle norme, deve:

- afferire alle finalità istituzionali dell'ente collettivo;

- incidere sul suddetto interesse omogeneo di "categoria", comune indistintamente alla platea dei membri di essa categoria, sì da escludersi già in nuce e in abstracto qualsivoglia conflitto di interesse " endogeno ".

In ossequio, infatti, ai principi enunciati dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sent. n. 9 del 2 novembre 2015) la legittimazione ad agire delle associazioni rappresentative di interessi collettivi deve essere valutata in ordine:

- alla attinenza della questione dibattuta al perimetro delle finalità statutarie dell'associazione; ciò che avviene allorquando la produzione degli effetti del provvedimento controverso "interessa" lo scopo istituzionale dell'ente collettivo, « e non la mera sommatoria degli interessi imputabili ai singoli associati » (cfr., altresì, Cons. Stato, sez. IV, 16 novembre 2011, n. 6050);

- alla comunanza dell'interesse azionato (di cui si invoca tutela) a tutti gli associati, sì da escludere che « vengano tutelate le posizioni soggettive solo di una parte degli stessi » e, in definitiva, la configurabilità di « conflitti interni all'associazione (anche con gli interessi di uno solo dei consociati), che implicherebbero automaticamente il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione azionata in giudizio (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. III, 27 aprile 2015, n. 2150) » (Cons. Stato, Ad, Plen., n. 9 del 2015).

La legittimazione ad causam delle associazioni è, dunque, fondata sulla titolarità di un interesse collettivo geneticamente derivante da un processo di impersonificazione di interessi c.d. diffusi, ossia interessi omogeneamente distribuiti nella collettività o nella categoria di riferimento, sebbene giuridicamente latenti, in quanto non dotati, a livello individuale, di rilievo giuridico immediato in ragione dell'insussistenza del requisito della differenziazione che tradizionalmente qualifica la situazione giuridica dell'interesse legittimo (Cons. Stato, V, 9.3.1973, n. 253; Cass., S.U., 8.5.1978, n. 2207; Cons. Stato, A.P., 19.11.1979, n. 24).

Sulla questione si è nuovamente pronunciata l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la decisione n. 6/2020, affermando che:

- la legittimazione delle associazioni e degli enti a tutela degli interessi collettivi ad agire nel giudizio amministrativo è stata riconosciuta dalla giurisprudenza negli anni passati per assicurare la protezione degli interessi " diffusi ", ossia “ adesposti ", nascenti dall'esigenza di assicurare adeguata protezione a bisogni non riferibili al singolo (ad esempio in tema di ambiente) e rispetto ai quali quest'ultimo non possa dunque vantare un interesse differenziato azionabile in giudizio (§ 2.1 della parte "in diritto");

- la « collettivizzazione dell'interesse diffuso » consentirebbe all'ente esponenziale di essere considerato titolare di interesse legittimo di natura collettiva al medesimo imputabile, con una c.d. “entificazione” dell'interesse adesposta, altrimenti riferibile « ad una collettività, a una categoria più o meno ampia di soggetti o in generale a una formazione sociale, senza alcuna differenziazione tra i singoli che quella collettività o categoria compongono, e ciò in ragione del carattere sociale e non esclusivo del godimento o dell'utilità che dal bene materiale o immateriale, a quell'interesse correlato, i singoli possono trarre » (§ 4);

- l'interesse diffuso è un interesse sostanziale che « eccede la sfera dei singoli per assumere una connotazione condivisa e non esclusiva, quale interesse di "tutti" in relazione ad un bene dal cui godimento individuale nessuno può essere escluso, ed il cui godimento non esclude quello di tutti gli altri », mentre l'interesse individuale del singolo « inteso quale componente individuale del più ampio interesse diffuso ”, non è tutelabile in giudizio perché non “ suscettibile di appropriazione individuale » (§ 6.1);

- l'interesse collettivo di cui l'ente esponenziale è titolare costituisce la « sintesi e non sommatoria dell'interesse di tutti gli appartenenti alla collettività o alla categoria », ed è soltanto dal medesimo azionabile in giudizio, per cui in ciò non può configurarsi alcuna deroga al divieto di sostituzione processuale previsto dall'art. 81 Cod. proc. civ. (§ 6.2);

- è possibile che in relazione alla singola vicenda contenziosa si prospetti la contemporanea presenza di interessi collettivi e di concorrenti interessi individuali coinvolti dall'esercizio del pubblico potere, con la possibile prospettiva che la tutela dei primi non necessariamente si rifletta in un materiale ed effettivo vantaggio per tutti i singoli componenti della comunità o della categoria di riferimento;

- in questi casi, ossia qualora si rilevi la compresenza di interessi collettivi in capo all'ente associativo e di interessi individuali concorrenti, autonomamente azionabili, è necessario accertare in giudizio che l'ente esponenziale « non stia affiancandosi alle posizioni individuali di più soggetti nella difesa di un interesse che resta individuale pur se plurisoggettivo - il che potrebbe al più sorreggere una legittimazione al mero intervento - e che stia facendo valere un interesse proprio, di natura collettiva che può ben coesistere con più posizioni individuali » (§ 10.2);

- la verifica dell'esistenza nella controversia di un interesse collettivo postula l’identificazione di un interesse diffuso per sua natura adespota, in quanto riferito a beni suscettibili di fruizione collettiva e non esclusiva (come tale ontologicamente diverso ai beni individuali), e non di una " posizione parallela " di un interesse legittimo, comunque, ascrivibile anche in capo ai singoli componenti della collettività (sul punto, Consiglio di Stato, Sez V, 12 marzo 2019, n. 1640);

- il requisito dell'omogeneità è, dunque, proprio del solo " interesse diffuso nella comunità o categoria rappresentata " e non anche degli interessi legittimi individuali (ancora § 10.2);

- non è, quindi, necessario che la tutela dell'interesse collettivo " ridondi anche in un materiale ed effettivo vantaggio per tutti i singoli componenti della comunità o della categoria " poiché l'esistenza di un effettivo interesse collettivo riferibile in modo omogeneo a una categoria unitaria può essere escluso solo se presso quest'ultima " è diffuso un interesse opposto " (§ 10.3).

II.4. Il Collegio osserva che, secondo quanto desumibile dai richiamati principi di diritto enunciati dall’Adunanza Plenaria, la legittimazione degli enti collettivi dipende dalla sussistenza di un interesse collettivo distinto in termini sostanziali da quello individuale, sebbene nella singola vicenda l'esercizio del potere pubblico possa ledere entrambi.

II.4.1. La distinzione tra l’una e l’altra tipologia dipende dall’attitudine del bene della vita al quale l’interesse è connesso di essere suscettibile di appropriazione a opera del singolo o meno. L’interesse diffuso postula, infatti, l’impossibilità per il singolo di vantare una posizione differenziata rispetto al quisque de populo ; donde, la sua classificazione quale adespota.

II.4.2. Per quei beni o utilità suscettibili di appropriazione individuale in quanto idonei a essere ascrivibili al patrimonio di un singolo o di alcuni singoli e dunque a rimanere affidati alla sua, o loro, cura esclusiva, non si configurerebbe alcun interesse adespota.

II.4.3. In alcuni casi è, tuttavia, possibile che la collettivizzazione dell'interesse diffuso e la sua imputazione a un ente esponenziale distinto dal singolo possano implicare il rischio di conflitti o, più in radice, è possibile rilevare che l'ente esponenziale « si sta affiancando alle posizioni individuali di più soggetti nella difesa di un interesse che resta individuale pur se plurisoggettivo » (§ 10.2, sopra citato). Donde, la necessità di accertare, di volta in volta, se sia configurabile un interesse autenticamente collettivo distinto da quelli individuali.

II.4.4. Al riguardo, l’esistenza di un conflitto, attuale o potenziale, tra il singolo e l'ente collettivo può costituire un significativo indice del carattere non collettivo dell'interesse e che l’ente in realtà agisca in sostituzione di altri appartenenti alla categoria in sostegno della posizione di taluni di essi e in violazione del divieto di sostituzione processuale di cui all'art. 81 cod. proc. civ.. Il che comunque può avvenire quando a un interesse diffuso presso la categoria se ne contrapponga, simmetricamente, un altro di segno opposto ma di eguali caratteristiche in termini di imputazione sostanziale o ancora quando l'ente collettivo semplicemente pretenda di sostituirsi al singolo appartenente alla categoria medesima (Consiglio di Stato, sez. V, n. 3173/2020).

II.5. Con riguardo al caso in esame il Collegio ritiene che l’iniziativa della C.I.S.L. di Catania sia preordinata alla tutela di un interesse non diffuso, ma ascrivibile soltanto in capo ad alcuni (e quindi neanche di tutti) tra i dipendenti dell’Amministrazione resistente, tenuto conto della tipologia di selezione in questione riguardante soltanto determinati profili appartenenti al comparto sanità.

Inoltre, l’Amministrazione appellata ha dedotto in giudizio, senza essere smentita dall’appellante, che tra i candidati ammessi alla procedura taluni sarebbero iscritti alla C.I.S.L., la quale deve ritenersi circostanza provata per mancata contestazione da parte dell’appellante.

II.6. Donde, l’evidente carenza di legittimazione ad agire della C.I.S.L. che, anziché tutelare un interesse collettivo ascrivibile ad un’intera categoria di lavoratori, con il proposto ricorso ha agito per la difesa di un interesse soltanto di taluni suoi iscritti singolarmente legittimati ad impugnare i controversi provvedimenti e, peraltro, in conflitto con il contrapposto di interesse di altri iscritti ammessi a partecipare alla procedura e potenzialmente pregiudicato dall’accoglimento della domanda di annullamento in questione.

II.7. Pertanto, l’impugnazione non poteva essere proposta dalla C.I.S.L. e, quindi, il ricorso è inammissibile per difetto di legittimazione ad agire, con conseguente assorbimento delle ulteriori eccezioni di rito sollevate dall’Amministrazione resistente.

II.8. L’appello, oltre che inamnmissibile, è, comunque, altresì infondato nel merito.

III. – Il primo motivo di appello.

III.1. Con il primo motivo si lamenta la violazione l’art. 52 co. 1 bis D.Lgs. n. 165/2001 nella parte in cui prevede che “ le progressioni fra le aree e, negli enti locali, anche fra qualifiche diverse, avvengono tramite procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti ” poiché la norma non contemplerebbe più per le progressioni verticali alcuna procedura concorsuale, ma soltanto una mera procedura comparativa. Anche l’art. 20 del C.C.N.L. del comparto sanità 2019-2021 contemplerebbe una disciplina analoga. Donde, l’illegittimità delle prove di esame previste nel bando di concorso impugnato.

III.2. Giova ricordare che con la deliberazione n. 193 del 26 gennaio 2024 l’Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico “G. Rodolico-San Marco” ha indetto una procedura selettiva interna finalizzata alla costituzione di graduatorie – distinte dai ruoli – per il riconoscimento delle progressioni, nelle aree contrattuali, al personale del comparto dipendente a tempo indeterminato, prevedendo il transito tra le seguenti aree professionali: da personale di supporto a operatori; da operatori ad assistenti; da assistenti a professionisti della salute e funzionari; da professionisti della salute e funzionari a personale di elevata qualificazione.

III.2.1. L’Avviso impugnato prevede: una “ prova pratica e colloquio su materie attinenti al profilo e alle specifiche mansioni correlate ai posti da conferire oltre alla valutazione dei titoli ” per il passaggio dall’Area del Personale di Supporto all’Area degli Operatori; una “ prova teorico-pratica e colloquio su materie attinenti al profilo professionale ed alle specifiche competenze correlate ai posti da conferire oltre alla valutazione dei titoli ” per il passaggio dall’Area degli Operatori all’Area degli Assistenti; una “ prova teorico-pratica e colloquio su materie attinenti al profilo professionale e alle specifiche competenze correlate ai posti da conferire oltre alla valutazione dei titoli ” per il passaggio dall’Area degli Assistenti all’Area dei Professionisti e Funzionari; una “ prova teorico-pratica, consistente in quiz a risposta multipla, e colloquio su materie attinenti al profilo professionale ed alle specifiche competenze correlate ai posti da conferire oltre alla valutazione dei titoli ” per il passaggio dall’Area dei Professionisti e Funzionari all’Area del Personale a Elevata Qualificazione.

III.2.2. L’art. 52, comma 1- bis , del D.Lgs. n. 165/2001 [inserito dall'articolo 62, comma 1, del D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, successivamente modificato dall'articolo 3-ter, comma 2, lettera c), del D.L. 9 gennaio 2020, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla Legge 5 marzo 2020, n.12, dall'articolo 3, comma 1, del D.L. 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla Legge 6 agosto 2021, n. 113 e da ultimo modificato dall'articolo 1- bis , comma 1, lettera d), del D.L. 22 aprile 2023, n. 44, convertito con modificazioni dalla Legge 21 giugno 2023, n. 74] prevede:

a) per le progressioni orizzontali, ossia interne alla stessa area funzionale, un rinvio alla contrattazione collettiva per la determinazione delle modalità di avanzamento in carriera “ in funzione delle capacità culturali e professionali, dell’esperienza maturata, della qualità dell’attività svolta e dei risultati conseguiti ”;

b) per le progressioni verticali, ossia il passaggio da un’area a un’altra superiore, lo svolgimento di una “ procedura comparativa basata sulla valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni di servizio, sull’assenza di provvedimenti disciplinari, sul possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché sul numero e sulla tipologia degli incarichi rivestiti ”.

III.3. Il Collegio ritiene, che con riguardo a queste ultime, la procedura comparativa non sia affatto incompatibile con l’espletamento di prove d’esame propedeutiche a valutare il possesso dei requisiti di professionalità occorrenti per lo svolgimento delle mansioni corrispondenti alla qualifica superiore ambita dal candidato.

III.3.1. La comparazione, infatti, postula un giudizio valutativo basato sul confronto dei candidati partecipanti alla procedura che, in assenza di espresse indicazioni di segno contrario del legislatore, ben può essere contraddistinto dalla predisposizione di apposite prove d’esame idonee a valutare la professionalità effettiva (anziché soltanto presunta dall’attività svolta) degli aspiranti all’incarico.

III.3.2. Non cogliendosi, dunque, nel tenore della richiamata disposizione normativa un espresso divieto alle prove d’esame, la loro inclusione tra i parametri valutativi del giudizio comparativo caratterizzante le procedure in questione deve ritenersi non solo compatibile con la ratio della disciplina introdotta dal legislatore – come, peraltro, affermato anche in una recente pronuncia del Consiglio di Stato, nella parte in cui si chiarisce che « è difficile negare la rilevanza del colloquio (prova orale) come strumento di valutazione delle competenze professionali, come pure di idoneità attitudinale, sì che non sembra corretto postulare che la sua mancata espressa previsione da parte della legge ne precluda l’inserimento nelle progressioni verticali, come ragionevole scelta discrezionale da parte dell’amministrazione, secondo quanto stabilito dal regolamento comunale e dagli atti indittivi della procedura selettiva » (Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 3 giugno 2025 n. 4790) – ma altresì precipuamente coerente con i principi efficientistici e concorsualistici espressi dai commi 2 e 4 dell’art. 97 della Costituzione.

III.3.3. Le prove d’esame, infatti, sono propedeutiche a testare l’effettiva preparazione del candidato e il possesso delle qualifiche di professionalità richieste per la copertura di un certo ruolo nella Pubblica Amministrazione e, pertanto, la loro previsione nelle progressioni verticali di cui all’art. 52, co. 1 bis , D.Lgs. n. 165/2001, è del tutto in linea con i principi di buon andamento, imparzialità ed efficacia che devono contraddistinguere l’esercizio delle funzioni pubbliche secondo quanto previsto dal cit. art. 97 Cost. e dall’art. 1 L. n. 241/1990.

II.3.4. Né a differente conclusione può pervenirsi valorizzando l’art. 52, co. 1 bis , D.Lgs. n. 165/2001, nel testo antecedente alla modifica apportata dall'articolo 3, comma 1, del D.L. 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla Legge 6 agosto 2021, n. 113, nella parte in cui prevedeva l’espletamento di un pubblico concorso. anziché di una procedura comparativa (come, invece, prevede adesso), per la progressione in carriera in senso verticale da un’area a un’altra, poiché la previsione di apposite prove d’esame continua a essere compatibile con entrambe le versioni della norma in questione, tenuto conto della necessità e opportunità, per l’Amministrazione, di effettuare una scelta tra i candidati partecipanti alla procedura selettiva.

III.3.5. Il rapporto, infatti, tra il pubblico concorso e la procedura comparativa è contraddistinto dal comune denominatore della selezione, ossia la preordinazione a scegliere tra i partecipanti alla procedura i migliori candidati possibili mediante la tecnica valutativa del confronto, con la precisazione che mentre nel pubblico concorso il giudizio comparativo si basa sui titoli dei candidati o sull’esito delle prove d’esame ovvero su entrambi, nella procedura comparativa possono essere considerati ulteriori parametri valutativi come appunto quelli previsti dall’attuale formulazione dell’art. 52, co. 1 bis , D.Lgs. n. 165/2001, ossia la valutazione positiva conseguita dal dipendente negli ultimi tre anni in servizio, l’assenza di provvedimenti disciplinari, il possesso di titoli o competenze professionali ovvero di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area dall’esterno, nonché il numero e la tipologia degli incarichi ricoperti.

III.3.6. Deve, dunque, ritenersi che tra la procedura comparativa e il pubblico concorso intercorra un rapporto di continenza, in ragione dell’appartenenza del secondo al medesimo genus della prima e ferma restando la specialità della procedura concorsuale per l’essenzialità delle prove d’esame o dei titoli per la selezione dei candidati da assumere e dunque, in ultima analisi, la sua preferibilità.

III.3.7. In considerazione, dunque, del suddetto rapporto di continenza e in virtù del criterio secondo cui nel più è compreso il meno, è possibile nonché preferibile che l’Amministrazione preveda delle prove d’esame nell’ambito di una procedura comparativa, salvo che (come non è nel caso di specie) sia stato previsto dal legislatore un espresso divieto in proposito.

III.3.8. La previsione di una prova teorico-pratica e del colloquio rientra, pertanto, nell’ambito di un legittimo e commendevole esercizio della discrezionalità amministrativa dell’Azienda, finalizzata ad assicurare, in ossequio al principio di imparzialità, la selezione di candidati in possesso delle migliori competenze professionali e attitudini necessarie per lo svolgimento dei ruoli ai quali si aspira.

III.3.9. Con riguardo, poi, al parere del Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri n. 66005/2021 il Collegio ritiene, anzitutto, che non sia un atto vincolante per il giudice amministrativo e nemmeno significativamente pertinente al caso in esame, considerati i quesiti in risposta dei quali è stato reso (essendo stato chiesto: “ di offrire elementi di dettaglio rispetto al comma 1-bis dell’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001, che individua tra i criteri di valutazione posti a base della procedura comparativa per l’accesso all’area superiore anche i “ titoli professionali e di studio ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso all’area ”; se per l’accesso alla categoria D del comparto funzioni locali sia richiesto un titolo ulteriore rispetto alla laurea e alla laurea specialistica; se, ove per la ridotta dimensione dell’ente i requisiti per la partecipazione alle procedure comparative in esame siano posseduti da un solo dipendente, sia possibile attivare l’istituto in questione pur in assenza di effettiva comparazione ”).

III.3.10. Peraltro, neppure si rilevano elementi che inducano il Collegio a pervenire a una conclusione diversa, considerato che il suddetto parere si limita a chiarire quali requisiti dovrebbero essere valorizzati al fine di rendere il ricorso alla procedura comparativa in luogo di quella concorsuale “ idonea e parimenti efficace nell’assicurare che la progressione di area e/o categoria o qualifica avvenga a beneficio dei più capaci e meritevoli ”, senza dunque escludere a priori la possibilità dell’inserimento di eventuali prove d’esame.

III.3.11. Né, infine, indicazioni di segno è dato desumere dal C.C.N.L. Comparto Sanità, essendo ivi previsto dall’art. 20 che “ le progressioni tra un’area e quella immediatamente superiore avvengono tramite procedura selettiva interna unitamente alla comparazione ... ” e non già che il ricorso a prove d’esame sia precluso.

III.4. Il primo motivo d’appello è, dunque, infondato.

IV. – Il secondo motivo di appello.

IV.1. Con il secondo motivo di appello si lamenta l’erroneità della decisione assunta dal T.A.R. in relazione al corrispondente secondo motivo di ricorso originario, con cui si contestava la legittimità dei provvedimenti impugnati per omesso confronto con le organizzazioni sindacali nella determinazione delle percentuali di posizioni da destinare alla procedura comparativa.

IV.2. Il T.A.R. ha, infatti, ritenuto « irrilevante che l’Azienda non abbia formalmente consultato le organizzazioni sindacali nella determinazione delle percentuali di posizioni da destinare alla procedura, non essendo tale passaggio procedurale prescritto né dalla legge, né dal vigente contratto collettivo; mentre, quanto all’obbligo motivazionale, l’avviso statuisce che i posti utili da destinare alla procedura interna per la progressione tra le aree “ vengono fissati in ragione dei posti vacanti e nell’ambito delle relative percentuali fissate nel Regolamento vigente arrotondati per eccesso al superamento dello 0,50 dell’unità ” ».

IV.3. L’appellante ritiene che il confronto sarebbe stato necessario, poiché l’Amministrazione non avrebbe motivato la ragione per cui, a fronte della possibilità prevista dal citato art. 52 comma 1 bis del D.Lgs. n. 165/2001 nonché dal richiamato art.20 del C.C.N.L., di avviare le procedure di progressione verticale entro un massimo del 50% delle posizioni disponibili, dovendo anche garantire almeno il 50% da destinare all’accesso dall’esterno, siano state decise senza adeguata motivazione percentuali di posizioni da destinare alle progressioni verticali in alcuni casi nella misura massima del 50% e in altri casi nella misura del 20% o del 40%.

IV.4. Il motivo è infondato.

IV.4.1. In primo luogo il Collegio osserva che, secondo quanto desumibile dalla documentazione offerta in comunicazione dall’Amministrazione resistente, il confronto con le organizzazioni sindacali in effetti c’è stato, sebbene, all’esito dei vari incontri tenutisi, si sia concluso con la richiesta congiunta della C.G.I.L. della C.I.S.L. e della U.I.L. di revoca del regolamento aziendale per la disciplina dei passaggi di profilo e la progressione tra le aree adottato con la delibera n. 1499 dell’11 luglio 2023, seguita dalla nota dell’Azienda Ospedaliera Universitaria Policlinico “G. Rodolico – San Marco” di Catania assunta al prot. n. 68432 del 20 dicembre 2023 con la quale è stato confermato il predetto regolamento.

IV.4.2. In secondo luogo, osserva che la percentuale delle assunzioni dipende dall’esercizio di un potere discrezionale della Pubblica Amministrazione orientato al rispetto delle previsioni del piano triennale del fabbisogno e – poiché non è stata censurata la compatibilità delle percentuali decise rispetto alle concrete possibilità di assunzione di personale – il motivo è infondato; e ciò anche in quanto la tesi di parte appellante non vuol considerare che, giacché all’accesso dall’esterno deve essere destinato “ almeno il 50% delle posizioni disponibili”, è del tutto legittimo destinare alle progressioni interne qualsiasi percentuale tra lo zero e il 50% di esse.

V. – Il terzo motivo di appello.

V.1. Con il terzo motivo di appello si contesta la decisione assunta dal T.A.R. con riguardo al terzo motivo di ricorso, volto a sostenere l’illegittimità degli atti impugnati poiché l’individuazione del numero di progressioni per l’area di elevata qualificazione sarebbe avvenuta senza la revisione del Piano Triennale del fabbisogno e della dotazione organica.

V.2. Il T.A.R. ha ritenuto il motivo improcedibile, poiché l’Amministrazione aveva rimodulato la dotazione organica anche con riguardo al personale del comparto di elevata qualificazione con le determinazioni n. 2016 e n. 2017 del 9 settembre 2024, non impugnate dalla C.I.S.L..

V.3. Quest’ultima ritiene la decisione del T.A.R. erronea, poiché non potrebbe sanarsi con un atto successivo l’avvio di una procedura di progressione verticale in relazione a posti non previsti nella dotazione organica aziendale.

V.4. Il motivo è infondato.

V.4.1. Con la deliberazione n. 2016 del 9 settembre 2024 è stata, infatti, modificata la dotazione organizzativa aziendale con conseguente modifica della distribuzione quali-quantitativa dei profili professionali oggetto della selezione, prevedendosi 12 posti di personale del Comparto di Elevata Qualificazione.

V.4.2. Con la successiva deliberazione n. 2017 del 9 settembre 2024 è stato, quindi, modificato il Piano triennale del fabbisogno del Personale in applicazione della precedente modifica quali-quantitativa della Dotazione Organica.

V.4.3. Le predette determinazioni sostituivano le determinazioni n. 880 e n. 881 del 11 aprile 2024 impugnate con i motivi aggiunti, con conseguente cessazione della materia del contendere, come è stato anche dalla C.I.S.L. espressamente affermato a pag. 3-4 della memoria depositata il 27 dicembre 2024 nel giudizio di primo grado.

V.4.4. Dopo di che l’Amministrazione, con deliberazione n. 531 del 11 marzo 2025, ha modificato la precedente deliberazione n. 193/2024 e il relativo avviso di selezione, adeguandoli alle predette determinazioni n. 2016 e n. 2017 del 9 settembre 2024.

V.4.5. E poiché avverso nessuna delle tre determinazioni testé richiamate è stata proposta impugnazione il motivo è stato correttamente dal T.A.R. dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

VI. – Le spese processuali.

VI.1. Le spese processuali seguono la soccombenza e, avuto riguardo ai parametri di cui al D.M. 55/2014, aggiornati dal D.M. 37/2018 prima e dal D.M. 147/2022 poi, nonché all’attività difensiva espletata dalla parte appellata, vanno liquidate in favore della stessa e a carico di quella appellante nella misura di € 3.000,00, oltre rimborso forfettario, C.P.A. e I.V.A., come per legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese processuali sostenute dall’Amministrazione appellata, che liquida in favore della medesima nella misura di € 3.000,00 oltre rimborso forfettario, C.P.A. e I.V.A., come per legge.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RM de CO, Presidente

Giuseppe Chinè, Consigliere

ZI NT AS RA, Consigliere, Estensore

Paola La Ganga, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZI NT AS RA	RM de CO

IL SEGRETARIO