Pubblicato il 16/04/2026

N. 00260/2026REG.PROV.COLL.

N. 00255/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 255 del 2025, proposto dalla
Società Semplice Immobiliare Gibemasa di Annamaria Trionfante, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Immordino, Giuseppe Immordino, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Immordino in Palermo, viale Libertà n. 171;

contro

Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, 182;

nei confronti

Unicredit S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Raimondi, Mario Sanino, Lorenzo Coraggio, con domicilio eletto presso lo studio Salvatore Raimondi in Palermo, via G. Abela n. 10;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sede di Palermo, sez. V, n. 03264/2024, resa tra le parti

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico, del Ministero delle Imprese e del Made in Italy e dell’Unicredit S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il Cons. ZI TO AL CO e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La Società Semplice Immobiliare Gibemasa partecipava al 9° bando del settore turistico-alberghiero indetto nell’ambito delle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese di cui alla legge n. 488/1992 e ai D.M. 21 dicembre 2000 e 21 marzo 2001, concorrendo per la concessione di un finanziamento da investire nella realizzazione di un nuovo albergo a quattro stelle a Palermo.

Con il decreto n. 107025 del 30 novembre 2001 il Ministero delle Attività produttive le concedeva in via provvisoria un contributo in conto impianti di 1.681.996,83 euro, pari al 45% della misura massima consentita, da liquidare in tre quote secondo il piano indicato all’articolo 2, erogando la prima quota di 560.665,61 euro, a titolo di anticipazione, tramite la Unicredit Banca Mediocredito S.p.a. ed ottenendo dalla società a garanzia del finanziamento la polizza fideiussoria n. BP0068508 con la allora Sic Assicurazioni spa, oggi Atradius Credit Insurance N.V..

Sennonché, con il provvedimento assunto al prot. n. 2523 del 26 giugno 2020, il Ministero disponeva la revoca ed il recupero della somma liquidata perché la società beneficiaria “ a seguito della mancata realizzazione della struttura alberghiera, non ha conseguito gli obiettivi produttivi economici e occupazionali per il periodo di vincolo dei beni dal 30.11.2005 (data prevista per l’ultimazione del programma di investimenti) al 30.11.2010, violando l’interesse pubblico sotteso alla concessione delle agevolazioni ”.

Avverso il predetto provvedimento la società proponeva ricorso, domandando, oltre all’annullamento dell’atto impugnato, anche, in caso di mancato accoglimento della domanda caducatoria, la condanna del Ministero dello Sviluppo Economico al pagamento di un equo indennizzo e/o risarcimento del danno parametrato al nocumento patito in ragione dell’omessa valutazione della comunicata cessione a terzi dell’attività oggetto delle agevolazioni.

Si costituivano in giudizio il Ministero dello Sviluppo Economico e la Unicredit S.p.A., opponendosi all’accoglimento del ricorso in quanto infondato in fatto e in diritto.

Con sentenza n. 3264/2024 pubblicata il 25 novembre 2024 il T.A.R. per la Sicilia, sede di Palermo, sez. V, rigettava il ricorso, condannando la ricorrente al pagamento delle spese processuali sostenute dalle parti resistenti.

Con l’appello notificato il 24 febbraio 2025 e depositato il 4 marzo 2025 la Società Semplice Immobiliare Gibemasa domanda la riforma, previa concessione delle opportune misure cautelari, della predetta sentenza, criticandone le conclusioni e censurandone le motivazioni in ragione dell’asserita fondatezza delle azioni proposte con il ricorso di primo grado che venivano riproposte ai sensi dell’art. 104 c.p.a..

Il Ministero dello Sviluppo Economico e l’Unicredit S.p.A. si opponevano all’accoglimento dell’appello.

Con l’ordinanza n. 108/2025 il Collegio accoglieva l’istanza ai sensi dell’art. 55 co. 10 c.p.a. ai soli fini della celere fissazione dell’udienza di merito.

L’appellante e la Unicredit S.p.A. depositavano delle memorie conclusive.

All’udienza pubblica del 18 dicembre 2025 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, dopo avere udito i difensori delle parti in causa, tratteneva l’appello in decisione.

DIRITTO

I. – Il primo motivo di appello.

I.1. Con il primo motivo di appello si contesta la decisione assunta dal T.A.R. con riguardo al corrispondente primo motivo di ricorso, con il quale si lamentava l’illegittimità dell’impugnato provvedimento per: violazione e falsa applicazione degli artt. 8 del decreto ministeriale 20 ottobre 1995, n. 527, concernente il regolamento della legge 488/1992, degli artt. 8 e 9 del DM n. 527/1995 e dell'art. 21 - quinquies L. n. 241/1990 – violazione dell’art.4 del decreto direttoriale n. 107025 del 30.11.2001 e della circolare del 23/03/2006 n. 902 pubblicata in Gazzetta Ufficiale il 06/04/2006 n. 81 – eccesso di potere per violazione dei principi generali in materia di affidamento e di buona fede, nonché del precetto del neminem ledere – eccesso di potere per ingiustizia manifesta, erronea presupposizione, travisamento e manifesta illogicità e contraddittorietà, nonché per contrasto con i precedenti comportamenti dell’Amministrazione – violazione dei principi di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione .

I.1.1. La società ritiene di avere comunicato alla Unicredit S.p.A. il 22/2/2003 il mancato avvio dell’iniziativa immobiliare finanziata e di avere ceduto il 17 novembre 2003 alla Mediterranea Edile Costruzioni M.E.C. Mazara s.r.l. il ramo aziendale comprendente il progetto per il quale era stato erogato il finanziamento dal Ministero dello Sviluppo Economico. Poiché erano decorsi oltre 16 anni dalla predetta comunicazione prima che il Ministero avviasse il procedimento culminato con l’impugnato provvedimento di revoca del finanziamento concesso, sarebbe maturato un legittimo affidamento sulla stabilità del contributo accordato e sul buon esito del trasferimento dell’attività finanziata alla società cessionaria in mancanza di comunicazioni di segno contrario, al punto da indurre a ritenere ormai quest’ultima l’effettiva beneficiaria dell’intero finanziamento e, quindi, illegittima la decisione assunta in seguito dall’Amministrazione per violazione di qualsivoglia termine ragionevole per la conclusione del procedimento.

I.2. Il T.A.R. ha ritenuto il motivo infondato poiché: a) il decreto di concessione invocato prevedeva, tra gli obblighi dell’impresa beneficiaria delle agevolazioni, quello di ultimare l’iniziativa entro 48 mesi e trasmettere alla banca concessionaria la documentazione finale di spesa entro sei mesi dalla data di ultimazione (art. 3, co. 1 lett. d), ammettendo la possibilità di eventuali cessioni dell’attività previa comunicazione alla banca concessionaria ed assenso del Ministero, seguito dalla sottoscrizione da parte del concessionario degli impegni previsti dalla disciplina del contributo erogato; b) la banca concessionaria e, quindi, il Ministero non avrebbero mai avallato la cessione di azienda perché, come evidenziato nel provvedimento di revoca, oltre alla mancanza della necessaria documentazione, siffatta cessione riguardava un’unità produttiva da insediarsi a Campobello di Mazara, mentre il programma di investimenti oggetto delle agevolazioni doveva essere realizzato a Palermo e la società non aveva mai comunicato di voler modificare l’ubicazione produttiva oggetto del programma di investimenti; c) siffatto inadempimento giustifica la totale revoca delle agevolazioni concesse; d) nessun legittimo affidamento poteva configurarsi in mancanza di un preventivo ed espresso atto di assenso alla cessione del progetto e della consapevolezza che il contributo era stato concesso a titolo di semplice anticipazione, ossia in via provvisoria e non definitiva; e) il recupero dei finanziamenti pubblici erroneamente erogati costituisce di per sé ragione legittimante l’azione amministrativa senza alcun limite temporale, dovendo l’interesse alla stabilità ritenersi totalmente recessivo rispetto all’esigenza di ripristinare la legalità violata.

I.3. Con il proposto appello la società insiste nelle doglianze dedotte in primo grado poiché la facoltà di cessione a terzi dell’attività oggetto di contributo era espressamente prevista e consentita dal decreto ministeriale di concessione in via provvisoria del contributo e la cessione del ramo d’azienda in specie era stata comunicata al Ministero e alla banca, senza alcun espresso atto di opposizione, sicché l’obbligo giuridico di eseguire le opere di cui al finanziamento ricevuto sarebbe transitato in capo alla cessionaria. Inoltre, il lungo intervallo di tempo decorso dalla comunicazione della cessione del ramo d’azienda avrebbe destato il convincimento dell’avvenuto perfezionamento del relativo iter , al punto da indurre a ritenere illegittima la revoca disposta dal Ministero dello Sviluppo Economico per violazione di qualsivoglia termine ragionevole di conclusione del procedimento. Peraltro, rileverebbe al riguardo anche l’appendice al contratto di cessione del ramo di azienda del 22-29/12/2003, con la quale le parti convenivano che nel caso in cui la verifica da parte della banca concessionaria - Banca Unicredit Mediocredito S.p.A. inerente alla sussistenza dei requisiti oggettivi e/o soggettivi richiesti per la conferma delle agevolazioni in capo al soggetto subentrante, secondo quanto espressamente previsto dell'art. 5.9 lett. b della circolare esplicativa n. 900315 del 14/07/2000, avesse avuto esito negativo e/o se, nelle more della procedura di subentro da parte della cessionaria, il Ministero delle Attività Produttive avesse proceduto alla revoca totale o parziale delle agevolazioni per uno dei casi previsti dall’art. 9 della circolare esplicativa n. 900315 del 14 luglio 2000, la parte cessionaria era obbligata a restituire alla cedente l’importo della trance del finanziamento ricevuto per permettere a quest’ultima di ottemperare all’obbligo di restituzione previsto dal citato art. 9. Pertanto, il ritardo con il quale l’Amministrazione ha disposto la revoca del finanziamento costituirebbe di certo un atto lesivo dell’affidamento dell’appellante.

I.4. Il motivo è infondato.

I.4.1. Il Decreto Ministeriale n. 107025 del 30 novembre 2001 con il quale è stato provvisoriamente concesso il finanziamento in questione all’appellante chiariva all’art. 4 co. 2 che “ Eventuali variazioni di ragione sociale dell'impresa beneficiaria o cessione a qualsiasi titolo dell'attività dovranno essere comunicate alla Banca concessionaria, per il preventivo assenso da parte di questo Ministero, fermo restando l'obbligo dei nuovi soggetti a sottoscrivere gli impegni previsti dalla normativa vigente ”.

I.4.2. Era, dunque, chiaro che la cessione del ramo d’azienda non poteva essere opponibile al Ministero senza il suo espresso assenso che nella circostanza è mancato.

I.4.3. Il tempo, dunque, intercorso tra la comunicazione al Ministero della cessione del ramo d’azienda e la ricezione da parte dell’appellante della comunicazione di avvio del procedimento culminato con il provvedimento di revoca del finanziamento concesso non poteva di per sé costituire un fattore legittimante alcun affidamento sul buon esito del trasferimento alla cessionaria Mediterranea Edile Costruzioni M.E.C. Mazara s.r.l. del contribuito provvisoriamente ottenuto dall’appellante cedente.

I.4.4. Un ulteriore elemento a sostegno di siffatta conclusione si desume, peraltro, dal contenuto del contratto di cessione del ramo d’azienda poiché con l’atto pubblico rogato il 17 novembre 2003 rep. 6574 racc. 2951 in notar Giovanni Cancemi l’appellante ha ceduto alla cessionaria Mediterranea Edile Costruzioni M.E.C. Mazara s.r.l. il ramo d’azienda costituito dalla “ unità produttiva da insediarsi a Campobello di Mazara, nella contrada Kartibubbo, per cui la società è beneficiaria di agevolazioni finanziarie ai sensi della legge n. 488/92, settore Turistico – Alberghiero, 9° Bando, per un importo di Euro unmilioneseicentottantunomilanovecentonovantasei virgola ottantatrè (Euro 1.681.996,83) di contributo di cui al Decreto di concessione provvisoria n.107025 del 30 novembre 2001, progetto n. 25547/12 ”, quando, in realtà, il predetto decreto era stato emanato per finanziare la realizzazione di albergo a 4 stelle nella città di Palermo ed esattamente in Viale Regione Siciliana, angolo Via Altofonte, e non in altra località.

I.4.5. Poiché nessuna variazione del progetto presentato dall’appellante e finanziato dal Ministero era stata a quest’ultimo comunicata e dal medesimo mai approvata, il predetto contratto di cessione del ramo d’azienda deve ritenersi nullo per inesistenza (o mancanza) dell’oggetto, essendo, infatti, stato ceduto un bene giuridico non esistente, ossia un’unità produttiva diversa da quella effettivamente finanziata dal Ministero dello Sviluppo Economico con il predetto Decreto di concessione provvisoria n. 107025 del 30 novembre 2001 riferito alla realizzazione di un albergo a 4 stelle nella città di Palermo.

I.4.6. Pertanto, a fronte di una cessione di ramo d’azienda nulla ex art. 1418 co. 2 c.c. per mancanza dell’oggetto ex art. 1325 n. 3 c.c. e, quindi, per causa imputabile alle parti (sia all’appellante che ha ritenuto erroneamente finanziato un progetto diverso, sia alla cessionaria che poteva rendersi conto dell’erronea indicazione dell’oggetto leggendo il predetto decreto ministeriale, essendo ivi specificato che il programma di investimenti finanziato riguardava l’unità produttiva dell’appellante ubicata in Palermo e non a Campobello di Mazara) non poteva mai perfezionarsi il subentro della cessionaria nel finanziamento concesso, né poteva il decorso del tempo ritenersi legittimante la sanatoria di una variazione soggettiva del contributo non formalmente richiesta al Ministero dello Sviluppo Economico.

I.5. Non può, dunque, ritenersi rilevante l’affidamento riposto dall’appellante sulla stabilità del finanziamento concesso a causa del protrarsi di un significativo intervallo di tempo tra l’erogazione del pagamento effettuato a titolo di acconto e l’impugnato provvedimento di revoca, poiché, secondo quanto affermato dal Consiglio di Stato in caso analogo a quello in esame, a fronte di erogazioni provvisorie, in quanto tali sottoposte ancora alla pronuncia definitiva dell’Amministrazione, non può sussistere alcuna violazione del principio di affidamento, non essendo ancora il procedimento di concessione del contributo concluso, né potendo, « incidere il decorso del tempo, venendo in considerazione esborsi di pubblico denaro e, dunque, un interesse erariale che risulta, in assenza di atti conclusivi del procedimento, certamente prevalente rispetto a quello del privato » (Consiglio di Stato, sez. VI, 09/03/2016, n.942), considerato che « il recupero di somme pubbliche erogate indebitamente dall’Amministrazione è un atto dovuto a fronte del quale non è invocabile un legittimo affidamento, dovendo l’interesse alla stabilità ritenersi totalmente recessivo rispetto all’esigenza di ripristinare la legalità violata, nell’interesse pubblico e degli eventuali controinteressati » (Cons. Stato, sez. VI, 11 giugno 2024, n. 5183).

I.6. Trattasi di un principio consolidato già affermato dal Consiglio di Stato in precedenti pronunce, con le quali, infatti, è stato chiarito che “ Nessun affidamento può essere fatto su un atto di concessione provvisoria, perché nello stesso provvedimento provvisorio è prevista la restituzione degli incentivi qualora gli accertamenti finali si siano conclusi con esito negativo. Conseguentemente, di fronte alla situazione di provvisorietà della concessione del beneficio, l'interessato non può vantare nessuna posizione consolidata che impedisca alla p.a. di procedere alla rimozione dell'agevolazione concessa ” (Consiglio di Stato, sez. VI, 15/11/2010, n. 8046).

I.7. Né può invocarsi la violazione dell’art. 21- quinquies L. n. 241/1990 poiché la revoca del finanziamento in questione costituisce una decadenza per inadempimento degli obblighi assunti dal beneficiario nei confronti dell’Amministrazione inerenti alla fase esecutiva del rapporto. Infatti, l’Amministrazione resistente non ha ritenuto di avere erroneamente concesso in via provvisoria il finanziamento per carenza dei presupposti previsti dalla legge per la sua erogazione, ma ha accertato l’inadempimento di un obbligo essenziale inerente all’esecuzione del rapporto intercorrente con il ricorrente e consistente nell’esecuzione delle opere finanziate e nella loro immediata funzionalità rispetto agli interessi pubblici perseguiti.

I.8. Trattandosi dell’esercizio di un potere vincolato, l’Amministrazione non doveva effettuare alcuna ponderazione dell’interesse pubblico perseguito con altri interessi coinvolti. Non può neanche invocarsi una asserita violazione di limiti temporali poiché i termini previsti per la conclusione dell’ iter procedimentale non possono essere considerati perentori e il loro mancato rispetto non costituisce una violazione grave e non inficia la legittimità del provvedimento (Consiglio di Stato, sez. VI, 11 giugno 2024, n. 5183).

I.9. Il che rileva anche in relazione al danno lamentato dall’appellante in ragione della scadenza della polizza fideiussoria concessa per il finanziamento e dell’impossibilità di esercitare il diritto di regresso nei confronti della cessionaria per maturata prescrizione poiché la cessione del ramo d’azienda deve ritenersi nulla per le ragioni anzidette e, mancando un formale atto di approvazione del Ministero dello Sviluppo Economico che non avrebbe mai potuto essere concesso, era sempre l’appellante responsabile del finanziamento provvisoriamente erogato.

I.10. L’appellante eccepisce, inoltre, a pagina 4 della memoria depositata il 27 novembre 2025 che l’impugnato provvedimento di revoca sarebbe, comunque, illegittimo per maturata prescrizione del decennale diritto alla restituzione dell’indebito ex art. 2033 c.c..

I.10.1. La doglianza è inammissibile in quanto integrante un motivo nuovo non ritualmente dedotto in primo grado.

I.10.2. Secondo quanto, infatti, stabilito dall'articolo 104, comma 1, primo periodo c.p.a., “ nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande, fermo quanto previsto dall'articolo 34, comma 3, né nuove eccezioni non rilevabili d'ufficio ”.

I.10.3. Al riguardo, deve richiamarsi l’orientamento costante del Consiglio di Stato, secondo cui « In appello, vige il c.d. divieto di ius novorum in base al quale non è possibile in secondo grado procedere ad alcun ampliamento della domanda. La ‘ratio' di tale divieto affonda le proprie radici nell'essenziale esigenza di rispettare il doppio grado di giurisdizione e, pertanto, postula l'immutabilità della causa petendi introdotta in primo grado. L'effetto devolutivo dell'appello è consacrato dall'art. 104 c.p.a., secondo cui nel giudizio di secondo grado non possono essere proposte domande nuove (fermo restando quanto previsto nell'art. 34, comma 3, c.p.a.) né nuove eccezioni non rilevabili d'ufficio, il quale assicura che l'oggetto del giudizio di secondo grado non risulti più ampio di quello su cui si è pronunciato il primo giudice con la sentenza impugnata. In definitiva, nel processo amministrativo, una questione proposta per la prima volta in grado di appello è inammissibile, quale conseguenza logica che discende dall'onere di specificità delle censure dedotte in primo grado nei confronti degli atti in tale giudizio gravati e, quindi, in applicazione del principio del divieto di ius novorum (ex multis: Cons. Stato, sez. IV, n. 5373 del 2015) » (per tutte, Consiglio di Stato, sezione V, 16 novembre 2023, n. 9858; Consiglio di Stato, sez. III, 04/01/2024, n. 141).

I.10.4. In ogni caso, la doglianza è infondata poiché la prescrizione inizia a decorrere soltanto dalla data del provvedimento di revoca ed il relativo termine è decennale.

I.10.5. Secondo quanto, infatti, chiarito, in motivazione, dalla Corte Suprema di Cassazione (Cass. civile, sez. III, 04/05/2009, n. 10205) « il termine di prescrizione del diritto del Ministero alla restituzione dei contributi non può farsi ovviamente decorrere dalla data del versamento dei contributi medesimi - come asserito dalla ricorrente - bensì dalla data in cui si siano verificate le circostanze di diritto e di fatto da cui deriva il diritto a richiederne la restituzione (nella specie, dalla data del provvedimento di revoca del contributo) »; ed invero, (Cass., sez. VI, 09/10/2017, n. 23603) « In tema di contributi pubblici, qualora il difetto della “causa solvendi” sopravvenga all’erogazione del contributo, il diritto dell’Amministrazione alla restituzione non può sorgere nel momento della percezione del contributo da parte del privato, ma solo nel momento della revoca in cui, a seguito della scoperta e dell’accertamento dell’illegittimità dell’erogazione, l’indebito si è concretizzato, sicché è da tale momento che decorre il termine decennale di prescrizione dell'azione di ripetizione ».

I.10.6. Nel caso di specie, non poteva, dunque, il termine ordinario di prescrizione decennale decorrere prima della data di emissione del decreto di revoca.

I.11. Il primo motivo è, quindi, destituito di fondamento.

II. – Il secondo motivo.

II.1. Con il secondo motivo l’appellante contesta la decisione assunta dal T.A.R. in relazione al corrispondente secondo motivo del ricorso, con il quale si lamentava l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione e falsa applicazione degli artt. 8 c. 6 del decreto ministeriale 20 ottobre 1995, n. 527, concernente il regolamento della legge 488/1992 – violazione e falsa applicazione dei principi in materia di mora debendi e dell'art. 2033 cod. civ. – eccesso di potere per ingiustizia manifesta, erronea presupposizione e illogicità – eccesso di potere per motivazione carente e/o illogica – poiché il decreto impugnato non potrebbe prevedere che l’importo da restituire sia rivalutato sulla base dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo, maggiorato degli interessi legali calcolati dalla data di erogazione a quella di restituzione, ostandovi il disposto di cui all’art. 2033 c.c. secondo cui la ripetizione delle somme potrebbe essere maggiorata di interessi ed accessori, in caso di buona fede del percettore, a decorrere dalla data di costituzione in mora. Gli interessi e la rivalutazione delle somme da restituire dovrebbe, quindi, computarsi dalla comunicazione del provvedimento di revoca delle agevolazioni (29 luglio 2020) ovvero, al più, dalla comunicazione dell’avvio del procedimento di revoca, e cioè dal 6 aprile 2020, non di certo dalla data di erogazione della rata provvisoriamente corrisposta, ossia dal 30 novembre 2001.

II.2. Il motivo è stato ritenuto infondato dal T.A.R. poiché « La quantificazione degli interessi effettuata dall’amministrazione costituisce infatti applicazione del preciso disposto del D.M. di concessione dell’erogazione. L’art. 3, comma 1, lett i) ha infatti previsto, tra gli obblighi dell’impresa beneficiaria delle agevolazioni, quello di “restituire le somme ottenute a seguito della concessione e non dovute, rivalutate sulla base dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai ed impiegati e maggiorate degli interessi legali relativi al periodo intercorrente dalla data dell’erogazione all’impresa alla data della restituzione, a seguito di provvedimenti di revoca delle agevolazioni, o dei soli interessi legali in tutti gli altri casi di restituzione delle somme trasferite” ».

II.3. L’appellante insiste nella dedotta doglianza, sostenendo l’illegittimità della misura degli interessi pretesi dall’Amministrazione appellata.

II.4. Il motivo è fondato, essendo erroneo il computo degli interessi pretesi.

II.4.1. L’Amministrazione, infatti, ha ritenuto dovuti gli interessi sin dalla data di erogazione delle somme corrisposte al ricorrente. Il che è erroneo se si considera che l’obbligazione pecuniaria di cui l’Amministrazione pretende il pagamento è sorta soltanto con il provvedimento di decadenza del ricorrente dal beneficio precedentemente concessogli, in ragione di quanto poc’anzi chiarito ai punti I.10.4., I.10.5., I.10.6..

II.4.2. Più precisamente, l’obbligazione di ripetizione dell’indebito di cui all’art. 2033 c.c. rinviene la propria fonte in un fatto giuridico in senso stretto, ossia l’esecuzione di una prestazione di dare (e mai di fare) non dovuta, vale a dire non solutiva di un’obbligazione preesistente valida ed efficace. Il che nei contratti può verificarsi a causa della nullità del contratto, ovvero della pronuncia di una sentenza costitutiva di annullamento, rescissione o risoluzione per inadempimento o eccessiva onerosità sopravvenuta che, una volta passata in giudicato, determina l’inefficacia del contratto sin dal momento della sua stipula. Sussiste, però, una profonda differenza tra le fattispecie richiamate, poiché, se a fronte di un contratto nullo l’azione di ripetizione dell’indebito è esperibile sin dal momento della dazione (Cassazione civile, sez. III, 19/04/2016, n. 7749; Cassazione civile, sez. III, 15/07/2011, n. 15669; Cassazione civile, sez. II, 13/04/2005, n.7651), lo stesso non accade nelle altre ipotesi considerate, poiché, sebbene la prestazione eseguita si consideri ab origine non dovuta, il termine decennale di prescrizione decorre non dal momento della dazione, bensì da quello del passaggio in giudicato della sentenza costitutiva che determina l’inefficacia, con effetto ex tunc , del contratto (Cassazione civile, sez. I, 02/12/2016, n. 24653; Cassazione civile, sez. III, 03/12/2015, n. 24628). Ai sensi dell’art. 2935 c.c., infatti, la prescrizione decorre soltanto dal momento in cui l’azione può essere esercitata e ciò, nelle ipotesi di annullamento, rescissione, risoluzione per inadempimento o eccessiva onerosità sopravvenuta, coincide con il passaggio in giudicato della sentenza costitutiva che determina lo scioglimento retroattivo del vincolo contrattuale ed il contestuale sorgere del diritto di credito alla ripetizione delle prestazioni eventualmente già eseguite. Il credito, quindi, se da un lato, in ragione della retroattività caratterizzante gli effetti dei richiamati rimedi negoziali di natura costitutiva, deve considerarsi configurabile per fictio iuris sin dal tempo dell’esecuzione materiale dell’obbligazione di dare, dall’altro può essere in concreto esercitato soltanto dopo il passaggio in giudicato della sentenza che lo accerta e dichiara, prima non prospettandosi alcun indebito a causa della persistente efficacia del contratto, ossia della fonte dell’obbligazione adempiuta.

II.4.3. I principi di diritto da ultimo enunciati valgono anche nei confronti del beneficiario decaduto dal finanziamento concessogli. Il provvedimento di decadenza, infatti, accerta la sussistenza di un vero e proprio inadempimento di obblighi che, dopo la concessione del contributo, il beneficiario era tenuto a rispettare e che, invece, non ha eseguito. Di conseguenza, la dichiarata decadenza, pur comportando l’inefficacia retroattiva del provvedimento di ammissione al finanziamento, implica la costituzione con effetto ex nunc del diritto di credito alla ripetizione dell’indebito, al pari di quanto avviene in caso di pronuncia di una sentenza costitutiva di annullamento, rescissione, risoluzione per inadempimento o eccessiva onerosità sopravvenuta.

I.4.4. Nel caso in esame, considerato che l’obbligazione di pagamento del finanziamento concesso rinviene la propria fonte nel provvedimento amministrativo con il quale è stato riconosciuto all’appellante il beneficio economico dal medesimo richiesto e che il pagamento effettuato non può ritenersi indebito sino a quando il predetto provvedimento di ammissione (costituente la causa petendi ) non sia stato ritirato dall’Amministrazione, il termine di prescrizione per la ripetizione delle somme corrisposte all’appellante a titolo di contributo non può decorrere prima della comunicazione del provvedimento impugnato, tanto più che quest’ultimo è stato adottato per ragioni sopravvenute consistenti negli accertati e non contestati inadempimenti degli obblighi che il beneficiario si era impegnato a rispettare per il mantenimento del beneficio ottenuto.

II.4.5. In tal senso, come già chiarito, si è espressa anche la giurisprudenza della Corte di Cassazione secondo cui, qualora il difetto della causa solvendi sopravvenga all’erogazione del contributo, il diritto dell’Amministrazione alla restituzione sorge soltanto nel momento della revoca del contributo poiché l’indebito si concretizza a seguito della scoperta e dell’accertamento dell’illegittimità dell’erogazione; sicché è da tale momento che decorre il termine decennale di prescrizione dell'azione di ripetizione (Cassazione civile, sez. VI, 09/10/2017, n. 23603).

II.4.6. Poiché, dunque, secondo quanto stabilito dall’art. 2935 c.c. la prescrizione “ comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere ” e siffatto momento coincide nella fattispecie con la comunicazione dell’impugnato provvedimento di revoca del finanziamento erogato (più propriamente qualificabile come decadenza del ricorrente dal beneficio concesso), la doglianza dell’appellante è infondata con riguardo alla sorte capitale del credito vantato dall’Amministrazione resistente, mentre è fondata in relazione agli interessi che, come noto, costituiscono oggetto di un’obbligazione accessoria rispetto a quella della sorte capitale cui accedono, non potendo configurarsi il diritto di credito al pagamento degli interessi in un momento in cui non era ancora sorto il diritto di credito al pagamento della sorte capitale.

II.4.7. Infatti, la simmetria del principio di diritto precedentemente affermato se, da un lato, esclude il computo della prescrizione dalle singole erogazioni di somme a titolo di acconto, dall’altro esclude, del pari, la configurabilità del credito al pagamento degli interessi prima che sia sorto il credito principale, ossia prima della comunicazione del provvedimento di decadenza.

II.5. Il motivo è, quindi, fondato e giustifica il parziale accoglimento dell’appello, dovendosi dichiarare dovuti gli interessi solo dalla data di comunicazione del provvedimento di revoca.

III. – Il terzo motivo.

III.1. Con il terzo motivo l’appellante lamenta l’erroneità della decisione assunta dal T.A.R. in relazione alla pretesa economica formulata, in via subordinata, a titolo di risarcimento danni o di indennizzo per il danno cagionato con il provvedimento impugnato ove quest’ultimo fosse ritenuto legittimo.

III.2. Il motivo è infondato.

III.2.1. Il Collegio osserva, anzitutto, che trattandosi di un provvedimento di decadenza non si applica l’art. 21- quinquies L. n. 241/1990, per cui nessuno indennizzo può essere a siffatto titolo preteso.

III.2.2. Con riguardo al risarcimento del danno il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, anzitutto, osserva che, come noto, sulla natura giuridica dell’azione di risarcimento danni per responsabilità della Pubblica Amministrazione da illegittimo provvedimento diverse sono state le tesi seguite dalla giurisprudenza.

III.2.3. Secondo il tradizionale orientamento, rientrerebbe nell’ambito di operatività della responsabilità extracontrattuale di cui all’art. 2043 c.c. (Cons. Stato, sez. V, 31 luglio 2012, n. 4337; T.A.R. Lazio - Roma, sez. III, sentenza n. 11808/2014; T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 02/03/2018, n. 1350; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 25 settembre 2017 n. 4483); secondo un indirizzo minoritario, dovrebbe, invece, essere concepita quale responsabilità da inadempimento da contatto sociale qualificato (Cons. Stato, sez. VI, 4 luglio 2012, n. 3897; Consiglio di Stato, sez. VI, 30/12/2014, n. 6421); secondo, infine, altre pronunce, costituirebbe una responsabilità sui generis e, pertanto, non interamente riconducibile al paradigma della responsabilità né extracontrattuale né contrattuale (Consiglio di Stato, sez. VI, 14/03/2005, n. 1047; Consiglio di Stato, sez. VI, 10 dicembre 2015, n. 5611; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 05/03/2018, n. 617; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 06 aprile 2016 n. 650).

III.2.4. Sulla questione della responsabilità civile della Pubblica Amministrazione da illegittimo esercizio delle funzioni pubblicistiche si è recentemente pronunciata l’Ad. Plen. n. 7/2021.

III.2.5. Sebbene, infatti, la tesi tradizionale, ancora prevalente, ritenga riconducibile siffatta responsabilità nell’ambito di quella aquiliana ai sensi dell’art. 2043 c.c., da alcuni decenni è stata sostenuta in giurisprudenza la diversa tesi secondo cui quella dell’Amministrazione in questi casi sarebbe una responsabilità da inadempimento di obblighi scaturenti dal contatto sociale che si sarebbe instaurato tra la Pubblica Autorità e l’interessato nell’ambito del procedimento amministrativo, con conseguente applicazione della disciplina di cui all’art.1218 c.c..

III.2.6. L’Ad. Plen. 7/2021 ha chiarito che la responsabilità della Pubblica Amministrazione da illegittimo esercizio della funzione pubblicistica è di natura extracontrattuale, non potendo, infatti, configurarsi un rapporto obbligatorio nell’ambito di un procedimento amministrativo in quanto: 1) nel procedimento amministrativo, a differenza del rapporto obbligatorio, sussistono due situazioni attive, cioè il potere della P.A. e l’interesse legittimo del privato; 2) il rapporto tra le parti non è paritario, ma di supremazia della P.A..

III.2.7. Centrale è quindi l'ingiustizia del danno, da dimostrare in giudizio, diversamente da quanto avviene per la responsabilità da inadempimento contrattuale, in cui la valutazione sull'ingiustizia del danno è assorbita dalla violazione della regola contrattuale. Declinata nel settore relativo al “risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi”, di cui all’art. 7, comma 4, cod. proc. amm., il requisito dell'ingiustizia del danno implica che il risarcimento può essere riconosciuto se l'esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest'ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere od ottenere, secondo la dicotomia interessi legittimi oppositivi e pretensivi. Infatti, diversamente da quanto avviene nel settore della responsabilità contrattuale, il cui aspetto programmatico è costituito dal rapporto giuridico regolato dalle parti contraenti mediante l'incontro delle loro volontà concretizzato con la stipula del contratto-fatto storico, il rapporto amministrativo si caratterizza per l'esercizio unilaterale del potere nell'interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale ed in presenza degli altri elementi costitutivi dell'illecito, ad ingenerare la responsabilità aquiliana dell'amministrazione.

III.2.8. L’ingiustizia del danno che fonda la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi si correla alla dimensione sostanzialistica di questi ultimi, per cui solo se dall'illegittimo esercizio della funzione pubblica sia derivata per il privato una lesione della sua sfera giuridica quest'ultimo può fondatamente domandare il risarcimento per equivalente monetario. Secondo un orientamento risalente dell’Adunanza plenaria, mai posto in discussione, il risarcimento è quindi escluso quando l'interesse legittimo riceva tutela idonea con l'accoglimento dell'azione di annullamento, ma quest'ultimo sia determinato da una illegittimità, solitamente di carattere formale, da cui non derivi un accertamento di fondatezza della pretesa del privato ma un vincolo per l'amministrazione a rideterminarsi, senza esaurimento della discrezionalità ad essa spettante (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 3 dicembre 2008, n. 13; §§ 3.3 - 3.5).

III.2.9. Gli elementi costitutivi della responsabilità civile della pubblica amministrazione, pertanto, sono quelli di cui all’art. 2043 c.c., ossia, sotto il profilo oggettivo, il nesso di causalità materiale e il danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo e, sotto il profilo soggettivo, il dolo o la colpa. Sul piano delle conseguenze, il fatto lesivo deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati. Occorre allora verificare la sussistenza dei presupposti di carattere oggettivo (ingiustizia del danno, nesso causale, pregiudizio subito), e successivamente quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa della p.a.).

III.2.10. Con riferimento alla ingiustizia del danno, deve rilevarsi, altresì, che presupposto essenziale della responsabilità è l'evento dannoso che lede una situazione soggettiva protetta dall'ordinamento e, affinché la lesione possa considerarsi ingiusta, la lesione dell'interesse legittimo è condizione necessaria - anche se non sufficiente - per accedere alla tutela risarcitoria (Cons. Stato, sez. II, 20 maggio 2019, n. 3217); occorre, quindi, anche verificare che risulti leso, per effetto dell'attività illegittima (e colpevole dell'amministrazione pubblica), il bene della vita al quale il soggetto aspira; ovvero il risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa non può prescindere dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest'ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 27 aprile 2021, n. 3398; id. Sez. IV, 2 marzo 2020, n. 1496; Sez. IV, 6 luglio 2020, n. 4338; Sez. IV, 27 febbraio 2020, n. 1437).

III.2.11. Peraltro, il danneggiato deve, ex art. 2697 c.c., provare tutti gli elementi costitutivi della relativa domanda e, in particolare, sia i presupposti di carattere oggettivo (il danno ed il suo ammontare, l’ingiustizia dello stesso, il nesso causale) sia quelli di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) (Cons. Stato, sez. II, 28 aprile 2021 n. 3414; 24 luglio 2019, n. 5219; sez. VI, 5 maggio 2016 n. 1768, sez. V, 9 marzo 2015 n. 1182 e sez. IV, 22 maggio 2014 n. 2638).

III.2.12. Invero, anche l'esistenza del danno ingiusto, lamentato in giudizio, deve formare oggetto di un puntuale onere probatorio in capo al soggetto che ne chieda il risarcimento, non costituendo quest'ultimo una conseguenza automatica dell'annullamento giurisdizionale o dell’accertamento dell’illegittimità dell’atto amministrativo. In proposito non soccorre, infatti, il metodo acquisitivo; né l'esistenza del danno può essere presunta quale conseguenza dell'illegittimità provvedimentale in cui l'Amministrazione sia incorsa. Secondo il consolidato insegnamento giurisprudenziale il principio generale dell'onere della prova previsto dall'art. 2697 c.c. si applica anche all'azione di risarcimento per danni proposta dinanzi al giudice amministrativo. Spetta dunque al danneggiato fornire in giudizio la prova di tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria e, in particolare, la presenza di un nesso causale che colleghi la condotta commissiva od omissiva della Pubblica Amministrazione all'evento dannoso e l'effettività del danno di cui si invoca il ristoro, con la conseguenza che, ove manchi tale prova, la domanda di risarcimento non può che essere respinta (Cons. Stato, Sez. II, 1 settembre 2021, n. 6169).

III.2.13. Il danneggiato, pertanto, dovrà provare:

- sul piano oggettivo, la presenza di un provvedimento illegittimo causa di un danno ingiusto, con la necessità, a tale ultimo riguardo, di distinguere l'evento dannoso (o c.d. “ danno-evento ”) derivante dalla condotta, che coincide con la lesione o compromissione di un interesse qualificato e differenziato, meritevole di tutela nella vita di relazione, ed il pregiudizio patrimoniale o non patrimoniale scaturitone (c.d. “ danno-conseguenza ”), suscettibile di riparazione in via risarcitoria (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen., 23 marzo 2011, n. 3);

- sul piano soggettivo l'integrazione del coefficiente di colpevolezza, con la precisazione che la sola riscontrata ingiustificata o illegittima inerzia dell'amministrazione o il ritardato esercizio della funzione amministrativa non integra la colpa dell'Amministrazione (Consiglio di Stato, sez. IV, 15 gennaio 2019, n. 358).

III.2.14. Con riguardo al primo, sul piano probatorio, l'accertamento del nesso di causalità tra la condotta e l'evento lesivo – c.d. “ causalità materiale ” – impone di verificare « se l'attività illegittima dell'Amministrazione abbia determinato la lesione dell'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell'ordinamento » (Consiglio di Stato, sez. II, 25 maggio 2020, n. 3318).

III.2.15. Trattasi di un giudizio da svolgere in applicazione della teoria condizionalistica, governata dalla regola probatoria del “ più probabile che non ” e temperata in applicazione dei principi della causalità adeguata.

III.2.16. In particolare, occorre procedere ad un giudizio controfattuale, volto a stabilire se, eliminando nell’illecito commissivo, o aggiungendo nell'illecito omissivo, quella determinata condotta, l'evento si sarebbe ugualmente verificato; occorrendo, una volta risolto positivamente siffatto scrutinio, un secondo accertamento preordinato a verificare, con un giudizio di prognosi ex ante , l'esistenza di condotte idonee – secondo il criterio del “ più probabile che non ” – a cagionare o evitare quel determinato evento.

III.2.17. Sicché l'esito positivo del predetto giudizio – riconducibile alla teoria della causalità adeguata – accerta definitivamente l'efficienza causale dell'atto illegittimo rispetto all'evento di danno, che va esclusa qualora emergano fatti o circostanze che abbiano reso da sole impossibili il perseguimento del bene della vita determinando autonomamente l'effetto lesivo (Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 maggio 2014, n. 2792; Consiglio di Stato, Sez. V, 9 luglio 2019, n. 4790).

III.2.18. Positivamente definito lo scrutinio in ordine alla causalità materiale, a fronte di un evento dannoso causalmente riconducibile alla condotta illecita, occorre verificare la sussistenza di conseguenze dannose, da accertare secondo un (distinto) regime di causalità giuridica che ne prefigura la risarcibilità soltanto in quanto si atteggino, secondo un canone di normalità e adeguatezza causale, ad esito immediato e diretto della lesione del bene della vita ai sensi degli artt. 1223 e 2056 cod. civ. (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 4 agosto 2015, n. 3854).

III.2.19. Peraltro, ove non sia possibile accertare con certezza la spettanza in capo al ricorrente del bene della vita ambito, il danno patrimoniale potrebbe, comunque, liquidarsi ricorrendo alla tecnica risarcitoria della chance , previo accertamento di una “ probabilità seria e concreta ” o anche “ elevata probabilità ” di conseguire il bene della vita sperato, atteso che un livello inferiore, coincidente con “ mera possibilità ”, configura soltanto un ipotetico danno non meritevole di reintegrazione poiché in pratica nemmeno distinguibile dalla lesione di una mera aspettativa di fatto (Consiglio di Stato, Sez. V, 15 novembre 2019, n. 7845).

III.2.20. Con riguardo, poi, al profilo soggettivo, l'elemento psicologico della colpa va individuato nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ossia in negligenza, omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell'interesse protetto di colui che ha un contatto qualificato con la P.A. stessa (Cons. Stato, Sez. VI, 7 settembre 2020, n. 5389; Sez. III, 15 maggio 2018, n. 2882; id, Sez. III, 30 luglio 2013, n. 4020).

III.2.21. Pertanto, la responsabilità deve essere negata quando l'indagine conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giurisprudenziali, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (Cons. Stato, Sez. VI, 3 marzo 2020, n. 1549; Sez. IV, 7 gennaio 2013, n. 23; id., Sez. V, 31 luglio 2012, n. 4337).

III.2.22. Per la configurabilità della colpa, occorre dimostrare che la Pubblica Amministrazione abbia tenuto un comportamento negligente in palese contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa, di cui all'art. 97 Cost. (Cons. Stato, Sez. IV, 4 settembre 2013, n. 4452; Sez. V, 18 giugno 2018, n. 3730).

III.2.23. In altri termini, occorre avere riguardo al carattere della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico nella sua violazione; al contrario, se il canone della condotta amministrativa contestata è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'Autorità amministrativa un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà essere accertata solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle regole di correttezza e di proporzionalità. Infatti, a fronte di regole di condotta inidonee a costituire, di per sé, un canone di azione sicuro e vincolante, la responsabilità della Amministrazione potrà essere affermata nei soli casi in cui l'azione amministrativa ha disatteso, in maniera macroscopica ed evidente, i criteri della buona fede e dell'imparzialità, restando ogni altra violazione assorbita nel perimetro dell'errore scusabile (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 24 maggio 2018, n. 3131; id. 16 maggio 2018, n. 2921).

III.2.24. Infine, può assumere rilievo in ordine alla riduzione o all’esclusione del danno risarcibile il concorso di colpa del danneggiato che abbia omesso di attivare i previsti rimedi processuali di tutela specifica, come precisato nella nota pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 3 del 2011, secondo cui “ Operando una ricognizione dei principi civilistici in tema di causalità giuridica e di principio di auto-responsabilità, il codice del processo amministrativo sancisce la regola secondo cui la tenuta, da parte del danneggiato, di una condotta, attiva od omissiva, contraria al principio di buona fede ed al parametro della diligenza, che consenta la produzione di danni che altrimenti sarebbero stati evitati secondo il canone della causalità civile imperniato sulla probabilità relativa (secondo il criterio del “più probabilmente che non”: Cass., sezioni unite, 11 gennaio 1008, n. 577; sez. III, 12 marzo 2010, n. 6045), recide, in tutto o in parte, il nesso casuale che, ai sensi dell’art. 1223 c.c., deve legare la condotta antigiuridica alle conseguenze dannose risarcibili. Di qui la rilevanza sostanziale, sul versante prettamente causale, dell’omessa o tardiva impugnazione come fatto che preclude la risarcibilità di danni che sarebbero stati presumibilmente evitati in caso di rituale utilizzazione dello strumento di tutela specifica predisposto dall’ordinamento a protezione delle posizioni di interesse legittimo onde evitare la consolidazione di effetti dannosi ”.

III.3. – Con riguardo al caso in esame occorre, anzitutto, soffermarsi sulla dedotta sussistenza dei presupposti richiesti per l’accoglimento della proposta domanda risarcitoria ( an debeatur ), per poi eventualmente, in caso di esito positivo, procedere ad esaminare i profili inerenti alla quantificazione del danno da risarcire ( quantum debeatur ).

III.3.1. L’esame dell’ an debeatur presuppone una prognosi positiva sulla spettanza del bene della vita che, nell’occasione, si intende tutelare con l’azione amministrativa.

III.3.2. L’Ad. Plen. n. 7/2021, infatti, ha chiarito che la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha sempre natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale ed è, pertanto, necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita.

III.3.3. Nella fattispecie il Collegio osserva che, anzitutto, è legittimo il provvedimento impugnato con il quale il Ministero dello Sviluppo Economico ha dichiarato decaduto l’appellante dal finanziamento provvisoriamente concesso.

III.3.4. In secondo luogo, era chiaro che senza l’approvazione del Ministero la cessione del ramo d’azienda non poteva comportare il subentro della cessionaria nel finanziamento in questione. Stante il lungo tempo decorso, costituiva onere dell’appellante diffidare il Ministero a pronunciarsi ed, in caso di persistente condotta omissiva, proporre i rimedi all’uopo previsti dall’ordinamento.

III.3.5. Il principio di autoresponsabilità applicato, in modo particolare, nell'ambito della teoria generale del negozio giuridico e dell'illecito contrattuale ed extracontrattuale valorizza un obbligo (minimo) di attivazione in capo al privato, passibile di elevarsi, in caso di inosservanza, a concausa del danno idonea ad incidere sulla risarcibilità dello stesso. Trattasi di obbligo non assegnato al creditore expressis verbis e derivante piuttosto dal generico dovere, imposto ad entrambe le parti, di agire secondo buona fede (Cass. civ., sez. III, 8 luglio 2020 n. 14257).

III.3.6. L’onere di cooperazione in parola può essere ricondotto allo schema di carattere generale del “ concorso del fatto colposo del creditore ” previsto dall’art. 1227 c.c., richiamato dall’art. 2056 c.c. per la responsabilità da fatto illecito, e più precisamente nell’ipotesi del secondo comma (evocativo di un principio di causalità giuridica, a differenza del primo comma che disciplina il nesso di causalità materiale condotta- evento), per la quale il risarcimento “ non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza ”.

III.3.7. Nel settore della responsabilità dell’Amministrazione da illegittimo o mancato esercizio dei suoi poteri autoritativi il criterio in questione si declina nel senso che a carico del privato è posto un onere di ordinaria diligenza di attivarsi con ogni strumento procedimentale o processuale utile a salvaguardare il bene della vita correlato al suo interesse legittimo, in modo da delimitare in termini quantitativi il perimetro del danno risarcibile.

III.3.8. In modo parzialmente diverso da quanto si tende ad affermare nei rapporti regolati dal diritto civile, l’onere di cooperazione del privato nei confronti dell’esercizio della funzione pubblica assume, quindi, i connotati di un “ obbligo positivo (tenere quelle condotte, anche positive, esigibili, utili e possibili, rivolte a evitare o ridurre il danno) ”, con la sola esclusione di “ attività straordinarie o gravose ”, per cui “ non deve essere risarcito il danno che il creditore non avrebbe subito se avesse serbato il comportamento collaborativo cui è tenuto, secondo correttezza ” (Ad. plen. 23 marzo 2011, n. 3).

III.3.9. Del resto, l’Adunanza plenaria ha affermato in termini generali che “ La necessità che nell’esame della domanda di risarcimento dei danni da illegittimo o mancato esercizio della funzione pubblica sia in ogni caso valutata la condotta del privato costituisce un profilo di peculiarità della responsabilità dell’amministrazione rispetto al modello di riferimento costituito dalla fattispecie generale dell’illecito civile prevista dall’art. 2043 del codice civile, in considerazione della complessa evoluzione che nel tempo, a partire dalla teorica del procedimento amministrativo, hanno subìto i rapporti tra amministrazione e privato in termini di partecipazione per quest’ultimo e di attenuazione della posizione di supremazia dell’amministrazione nell’esercizio della funzione ” (Adunanza Plenaria 23 aprile 2021, n. 7, § 15).

III.3.10. Il che implica la rivalutazione della condotta omissiva serbata dalla società appellante sul piano delle iniziative processuali idonee a contenere gli effetti negativi del comportamento della Amministrazione.

III.3.11. Nel caso in esame assume rilevanza dirimente la condotta dell’appellante, considerato che costituiva suo precipuo onere ai sensi dell’art. 30 co. 3 c.p.a. esperire i rimedi previsti per superare l’inerzia dell’Ente competente al rilascio del chiesto provvedimento, ed in particolare il ricorso avverso il silenzio-inadempimento di cui agli artt. 31 e 117 c.p.a..

III.3.12. Secondo quanto di recente statuito in tema di danno da ritardo il dovere di cooperazione ex art. 1227, comma 2, c.c. (cd. “ duty to mitigate ”) riguarda tutti casi in cui un comportamento ispirato all’ordinaria diligenza in concreto esigibile avrebbe potuto evitare condotte astrattamente idonee a causare il lamentato pregiudizio del ricorrente (Consiglio di Stato, sez. V, 13/09/2023, n. 8299).

III.3.13. Ciò implica per il privato l’onere di agire in giudizio per superare l’inerzia della P.A. ritenuta pregiudizievole per l’omessa conclusione del procedimento entro i tempi previsti dalla legge.

III.3.14. Al riguardo, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha già chiarito l’importanza dell’azione avverso il silenzio-inadempimento (C.G.A.R.S., sez. giur., 17 aprile 2024, n. 404), precisando che « l’inoltro di una mera raccomandata di sollecito come anche le visite presso gli uffici dell’amministrazione non possono, di per sé, ritenersi condotte sufficienti ai sensi dell’art. 30 co. 3 c.p.a. in quanto attività causalmente non idonee a consentire il superamento dell’inerzia serbata dall’Ente, tenuto conto che la peculiare rilevanza degli interessi economici coinvolti imponeva, secondo l’ordinaria diligenza, l’esperimento del rimedio giudiziale avverso il silenzio-inadempimento, onde rendere edotto l’Ente della probabile incidenza causale della sua condotta omissiva quale fonte di un danno ingiusto suscettibile di risarcimento.

Ed invero, la necessità che nell'esame della domanda di risarcimento dei danni da illegittimo o mancato esercizio della funzione pubblica sia in ogni caso valutata la condotta del privato costituisce un profilo di peculiarità della responsabilità dell'amministrazione rispetto al modello di riferimento costituito dalla fattispecie generale dell'illecito civile prevista dall'art. 2043 del codice civile, in considerazione della complessa evoluzione che nel tempo, a partire dalla teorica del procedimento amministrativo, hanno subìto i rapporti tra amministrazione e privato in termini di partecipazione per quest'ultimo e di attenuazione della posizione di supremazia dell'amministrazione nell'esercizio della funzione; con conseguenti oneri.

[…]

L’efficienza causale, dunque, della condotta omissiva dell’appellante si palesa in tutta la sua evidenza al punto da precludere l’accoglimento della domanda risarcitoria, non essendo coerente con la finalità perseguita dall’art. 30 co. 3 c.p.a. il riconoscimento di un risarcimento in favore di colui il quale, pur avendone la possibilità, non ha adoperato i molteplici strumenti di tutela previsti in suo favore dall’ordinamento per evitare il danno ed ottenere il bene anelato in forma specifica, tenuto conto della natura residuale della tutela risarcitoria.

Nel diritto amministrativo, infatti, il risarcimento del danno costituisce rimedio esperibile soltanto qualora l’interessato abbia precedentemente esercitato gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento per il soddisfacimento in forma specifica del suo interesse pretensivo od oppositivo.

Peraltro, non può ascriversi rilevanza alla non conoscenza da parte dell’appellante del rimedio previsto avverso il silenzio-inadempimento della Pubblica Amministrazione, non essendo l’ignoranza della legge scusabile e rientrando nell’onere di diligenza ricorrere ad un legale per la tutela delle proprie ragioni allorché si ritenga lesa la propria sfera giuridica ».

III.3.15. Considerato che l’appellante non ha attivato avverso il silenzio dell’Amministrazione il rimedio previsto dal c.p.a. per sollecitare una risposta in ordine al subentro della cessionaria del ramo d’azienda nel finanziamento in questione, la sua condotta omissiva deve ritenersi rilevante ai sensi dell’art. 30 co. 3 c.p.a. per escludere la fondatezza della pretesa risarcitoria in questa sede avanzata.

III.3.16. Va, altresì, considerato che, come sopra osservato, nel caso in esame la cessione del ramo d’azienda deve ritenersi nulla per mancanza dell’oggetto e, quindi, il nocumento lamentato dalla società appellante è interamente ascrivibile alla medesima.

III.4. Ne consegue che la domanda di risarcimento del danno deve essere respinta.

IV. – Le spese processuali.

IV.1. L’esito della controversia contraddistinto dal parziale accoglimento dell’appello giustifica l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, sezione giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, riforma la sentenza impugnata ed, in accoglimento parziale del ricorso di primo grado, annulla il provvedimento contestato nella parte in cui dispone che gli interessi legali dovuti sulla sorte capitale devono essere “ calcolati dalla data dell’erogazione a quella della restituzione ” e dichiara dovuti i predetti interessi a decorrere dalla data di emanazione del provvedimento n. 2523 del 26 giugno 2020 di revoca del finanziamento provvisoriamente concesso all’appellante; confermando per il resto il provvedimento impugnato.

Compensa per intero tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

BE IO, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

ZI TO AL CO, Consigliere, Estensore

Paola La Ganga, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ZI TO AL CO	BE IO

IL SEGRETARIO