Pubblicato il 02/03/2026

N. 00120/2026REG.PROV.COLL.

N. 00130/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 130 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Guitta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Marsala, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza di rigetto del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quarta) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, e per il conseguente annullamento:

- dell'ordinanza n. -OMISSIS- del 30 novembre 2017, notificata il 21.12.17, di accertamento di inottemperanza alla demolizione e di applicazione della sanzione amministrativa ex art. 31 co. 4 bis del DPR 6.6.01 n. 380;

- di ogni altro atto o provvedimento presupposto conseguenziale o comunque connesso;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 il Cons. IA Di TT e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I. La controversia trae origine da una vicenda repressiva in materia edilizia concernente un immobile sito nel territorio del Comune di Marsala, in contrada -OMISSIS-, censito al N.C.E.U. al foglio-OMISSIS-, riferibile alla sig.ra -OMISSIS-.

Per detto immobile risulta presentata istanza di condono edilizio ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in data 1° aprile 1986. L’istanza è stata successivamente respinta dal Comune di Marsala con determina -OMISSIS- del 24 gennaio 2014. A seguito del diniego di sanatoria, l’Amministrazione comunale ha adottato l’ordinanza di demolizione -OMISSIS- del 19 ottobre 2015.

Poiché l’ordine ripristinatorio non è stato eseguito, il Comune ha quindi emanato l’ordinanza n. -OMISSIS- del 30 novembre 2017, notificata il 21 dicembre 2017, recante l’accertamento dell’inottemperanza alla predetta ordinanza di demolizione e l’avviso dell’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, indicata negli atti nella misura di euro 6.000,00. Tale ordinanza n. -OMISSIS- del 2017 costituisce l’atto principale assunto come immediatamente lesivo e posto a fondamento dell’impugnazione.

II. Con ricorso notificato il 12 febbraio 2018 e depositato il 7 marzo 2018, iscritto al n.g.r. -OMISSIS-, la sig.ra -OMISSIS- ha adito il T.A.R. Sicilia – Palermo chiedendo l’annullamento dell’ordinanza n. -OMISSIS- del 30 novembre 2017, nonché degli atti presupposti, connessi e consequenziali. A sostegno del gravame, per quanto qui rileva, la ricorrente ha dedotto, da un lato, che l’abuso sarebbe risalente al 1979 e che, pertanto, l’Amministrazione avrebbe dovuto applicare il regime sanzionatorio vigente all’epoca della realizzazione dell’opera; dall’altro lato, ha contestato l’applicazione della disciplina introdotta nel 2014 in tema di sanzione pecuniaria per l’inottemperanza, prospettandone l’incompatibilità con il principio di irretroattività delle norme sanzionatorie.

III. Con sentenza resa all’esito della camera di consiglio del 6 giugno 2023 e pubblicata il 31 luglio 2023, il T.A.R. Sicilia – Palermo, nel ricorso n.g.r. -OMISSIS-, ha rigettato il ricorso, ritenendo infondate le censure.

IV. Avverso tale decisione la sig.ra -OMISSIS- ha proposto appello innanzi al Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, domandando la riforma della sentenza di primo grado e, per l’effetto, l’annullamento dell’ordinanza n. -OMISSIS-/2017 e degli atti collegati, riproponendo, in sostanza, le doglianze già svolte in prime cure in ordine al criterio temporale di individuazione del regime sanzionatorio applicabile e alla (asserita) irretroattività della sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, con domanda di regolazione delle spese dei due gradi di giudizio.

V. All’udienza pubblica del 21 gennaio 2026 la causa veniva trattenuta per la decisione.

DIRITTO

In via preliminare, giova ribadire – nei termini già evidenziati dal primo giudice – la dubbia ammissibilità dell’impugnazione, per possibile carenza originaria di interesse. La sentenza appellata ha infatti posto in luce che l’azione sarebbe inammissibile, in quanto gli atti gravati attengono a misure sanzionatorie riferite a un bene che risulterebbe già transitato al patrimonio comunale ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001. Tale profilo pregiudiziale non risulta specificamente superato dall’atto di appello, che tende piuttosto a riproporre le doglianze già svolte in primo grado.

In ogni caso, e comunque, l’appello è infondato nel merito, per le ragioni che seguono.

1. Con il primo motivo l’appellante ripropone, in termini sostanzialmente sovrapponibili a quelli già spesi in prime cure , l’assunto secondo cui il manufatto abusivo sarebbe stato realizzato nel 1979 e che, pertanto, il Comune non avrebbe potuto far discendere dall’inerzia del privato la misura dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, misura che l’appellante reputa introdotta solo con la legge n. 47 del 1985 e dunque non applicabile a fatti antecedenti. In tale prospettiva, l’azione amministrativa avrebbe dovuto arrestarsi alle sanzioni previste dalla disciplina urbanistica vigente al tempo dell’abuso, richiamata nell’atto di appello (art. 32 l. n. 1150/1942 come modificata dalla l. n. 765/1967), senza possibilità di utilizzare l’apparato sanzionatorio successivamente delineato dal legislatore statale e, per quanto qui interessa, recepito nel sistema regionale.

1.1. Il motivo è infondato, e va respinto in piena adesione alla motivazione della sentenza di primo grado, la quale ha correttamente individuato l’asse portante della controversia non già nel “tempo di realizzazione” dell’opera, bensì nella diversa e autonoma fattispecie dell’inottemperanza all’ordine di demolizione.

Occorre infatti prendere le mosse da un dato, che la sentenza appellata pone in evidenza con chiarezza e che il motivo tende, invece, a porre in ombra: l’atto gravato non è un provvedimento sanzionatorio adottato “in ragione dell’abuso del 1979”, ma è l’ordinanza comunale n. -OMISSIS- del 30 novembre 2017, che reca accertamento dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione -OMISSIS- del 19 ottobre 2015. La sequenza procedimentale, dunque, è strutturata su un presupposto del tutto attuale e specifico: l’esistenza di un ordine ripristinatorio, rimasto ineseguito, rispetto al quale l’ordinamento ricollega conseguenze ulteriori.

1.2. In tale cornice, la sentenza del primo giudice valorizza – con argomentazione che questo Collegio condivide integralmente – una distinzione sistematica che è decisiva anche per la corretta applicazione dei principi generali: l’acquisizione gratuita non è configurata come sanzione “per l’abuso” in sé considerato, bensì come effetto che l’ordinamento fa discendere dalla persistente inosservanza dell’ingiunzione demolitoria. La misura, in altri termini, non è “agganciata” al momento genetico dell’illecito edilizio (realizzazione dell’opera), ma al comportamento successivo del destinatario dell’ordine, che permane inerte nonostante l’ingiunzione ripristinatoria.

È precisamente su questo passaggio che il primo motivo non riesce a incidere. L’appellante costruisce l’intero ragionamento sul postulato che ogni conseguenza debba essere ancorata, in modo esclusivo e rigido, alla disciplina vigente nel 1979; ma la sentenza appellata chiarisce che ciò che viene in rilievo è un illecito omissivo successivo, e cioè la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione adottato nel 2015, accertata nel 2017. Ne discende che l’argomento dell’“inesistenza” dell’acquisizione nel 1979 non coglie nel segno, perché l’effetto acquisitivo è collegato ad un segmento fattuale diverso, posto temporalmente e logicamente dopo l’adozione dell’ingiunzione e dopo l’inutile decorso del termine assegnato per l’esecuzione.

1.3. Né giova all’appellante invocare la disciplina regionale come limite “di principio” all’operatività del meccanismo acquisitivo. La sentenza appellata affronta espressamente tale profilo e afferma – con argomentazione che merita integrale conferma – che, nel sistema siciliano, la disciplina regionale (l.r. n. 37/1985), nel periodo antecedente alla l.r. n. 16/2016, opera mediante rinvio dinamico alla normativa statale posta dall’art. 7 della l. n. 47/1985, rinvio che comporta l’applicazione, anche in ambito regionale, del complessivo assetto sanzionatorio così come evolutosi e poi trasfuso nell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001. Di conseguenza, il tentativo dell’appellante di confinare la risposta ordinamentale alle sole misure “storicamente” previste nel 1979 si pone in contrasto con la ricostruzione sistematica del primo giudice, che questo Collegio intende qui fare propria: la disciplina regionale non elide, né sterilizza, l’operatività dell’apparato repressivo statale richiamato, e, soprattutto, non impedisce che l’inottemperanza all’ordine di demolizione produca gli effetti legali tipici previsti dall’ordinamento vigente al tempo dell’inottemperanza.

2. Con il secondo motivo l’appellante censura la sentenza di primo grado nella parte in cui ha ritenuto legittimo il contenuto dell’ordinanza comunale -OMISSIS- del 30 novembre 2017, nella misura in cui essa dà atto dell’applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001, disposizione introdotta dall’art. 17, comma 1, lett. q), del d.l. n. 133 del 2014 (convertito, con modificazioni, dalla l. n. 164 del 2014). L’appellante assume, in sintesi, che detta previsione, in quanto sopravvenuta nel 2014, non potrebbe essere applicata al caso di specie, evocando il principio di irretroattività delle norme sanzionatorie e prospettando il carattere afflittivo della misura pecuniaria; di qui la pretesa illegittimità dell’atto comunale e, per derivazione, della sentenza che ne ha confermato la legittimità.

2.1. Il motivo è infondato e va respinto.

Il punto decisivo, che la censura tende a elidere mediante un improprio arretramento del “tempo rilevante” al momento della realizzazione originaria dell’abuso, è che l’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 non sanziona la mera esistenza dell’opera abusiva in quanto tale, né “punisce” l’originaria edificazione in un determinato anno, ma ricollega la conseguenza pecuniaria ad una condotta diversa, successiva e autonoma: l’inottemperanza all’ordine di demolizione.

2.2. La sentenza appellata afferma espressamente che la fattispecie sanzionata dalla norma introdotta nel 2014 è l’inottemperanza all’ingiunzione ripristinatoria e che tale inottemperanza integra un illecito di natura permanente, destinato a perdurare sino all’avvenuta demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi. È un passaggio che il Collegio condivide integralmente, poiché consente di collocare correttamente l’applicazione della norma nel suo naturale orizzonte: non l’epoca dell’abuso, ma l’epoca della persistente inosservanza di un ordine legittimamente impartito.

Sotto tale profilo, il ragionamento dell’appellante si rivela non conferente. L’invocato principio di irretroattività presuppone che la norma sopravvenuta venga applicata ad un fatto integralmente consumato prima della sua entrata in vigore. Ma qui il fatto tipico cui la norma ricollega la sanzione – l’inottemperanza – si colloca, per intero, in un periodo successivo al 2014: l’ordinanza di demolizione è stata adottata il 19 ottobre 2015 e l’accertamento di inottemperanza è stato formalizzato il 30 novembre 2017. Ne consegue che l’operatività del comma 4-bis non è, in alcun modo, retrospettiva, essendo ancorata ad una condotta omissiva che si è realizzata quando la disposizione era già vigente.

2.3. A ben vedere, anche a voler seguire l’impostazione dell’appellante sul carattere afflittivo della misura (profilo che, in questa sede, non assume valenza dirimente), la censura rimarrebbe priva di fondamento, proprio perché difetta il presupposto della retroattività. La norma del 2014 è applicata ad una situazione di inottemperanza verificatasi e protrattasi dopo l’entrata in vigore della disposizione. In altri termini, non vi è alcuna “proiezione nel passato” della nuova disciplina; vi è, piuttosto, l’applicazione del regime vigente ad una condotta attuale, che il destinatario dell’ordine avrebbe potuto interrompere in ogni momento mediante l’esecuzione della demolizione.

2.4. La motivazione del primo giudice è, sul punto, ulteriormente persuasiva quando evidenzia che la permanenza dell’illecito rende, per sua natura, improprio ogni tentativo di ricondurre la fattispecie al solo momento genetico dell’abuso. Se l’inottemperanza perdura fino alla demolizione, la disciplina vigente nel corso della perduranza è, fisiologicamente, quella destinata a regolare gli effetti conseguenti alla prosecuzione della condotta omissiva. È precisamente per tale ragione che la doglianza, pur ammantata di richiami al principio di legalità e di irretroattività, non si confronta in modo utile con la struttura della fattispecie concreta, quale ricostruita in sentenza.

2.5. Neppure può sostenersi che l’ordinanza n. -OMISSIS-/2017, nel dare atto dell’applicazione della sanzione pecuniaria, abbia travalicato il perimetro normativo, giacché essa si colloca nella sequenza tipica che l’ordinamento appresta per indurre all’adempimento degli ordini ripristinatori e per reagire alla loro inosservanza. La sentenza appellata, nel confermare l’impostazione comunale, ha dunque correttamente ritenuto che l’atto impugnato sia espressione di un potere vincolato nei presupposti (ordine di demolizione, decorso del termine, mancata ottemperanza) e coerente con la disciplina vigente.

Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

Nulla deve disporsi riguardo alle spese di lite in mancanza di costituzione del Comune di Marsala.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello n.g.r. 130 del 2024, lo respinge.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO AG, Presidente

Solveig Cogliani, Consigliere

Michele Pizzi, Consigliere

IA Di TT, Consigliere, Estensore

Lunella Caradonna, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA Di TT	TO AG

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.