REPUBBLICA ITALIANA 71/2026

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE PRIMA GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO composta dai seguenti magistrati:

EN TO Presidente Fabio Gaetano Galeffi Consigliere Natale Longo Consigliere AU IN Consigliere rel.

Donatella Scandurra Consigliere ha pronunziato la seguente

SENTENZA

nei giudizi, in materia di responsabilità, iscritti ai nn. 61499 lett. A) -F)

del ruolo generale, sugli appelli proposti da

- RS EL, nata a [...] il [...] (c.f.: [...]),

rappresentata e difesa dall’avv. Marco RI (marcocerichelli@ordineavvocatiroma.org), unitamente al quale è elettivamente domiciliata presso il suindicato indirizzo pec, appellante principale;

- IZ EN, nato a [...] il [...] (c.f.:

[...]), rappresentato e difeso dall’avv. SA Al-QaUT (beissanalqaUT@ordineavvocatiroma.org), unitamente al quale è elettivamente domiciliato presso il suindicato indirizzo pec, appellante incidentale;

- D’AR MI, nata a [...] il [...] (c.f.:

[...]), rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco CE (francescovannicelli@ordineavvocatiroma.org,) e ES OS (alessandromalossini@ordineavvocatiroma.org), con loro elettivamente domiciliata presso i suindicati indirizzi pec, appellante incidentale;

- LI LA, nata a [...] il [...] (c.f.:

[...]), rappresentata e difesa dagli avvocati Alessia IO (alessiafiore@ordineavvocatiroma.org) e ED AL (federicacasale@ordineavvocatiroma.org), con loro digitalmente domiciliata presso i suindicati indirizzi pec, appellante incidentale;

- RO LV, nato a [...] il 14.12.1961, (c.f.: [...]), rappresentato e difeso, dall’avv. Ercole ON (ercoleforgione@ordineavvocatiroma.org), con lui digitalmente domiciliato presso il suindicato indirizzo pec, appellante incidentale;

- BO PP, nato a [...] il [...] (c.f.:

[...]), rappresentato e difeso dall’avv. Piero TI

(pierofaletti@ordineavvocatiroma.org), con lui elettivamente domiciliato presso il suindicato indirizzo pec, appellante incidentale;

contro la Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Lazio;

la Procura generale della Corte dei conti;

avverso e per la riforma della sentenza n. 49/2024, resa dalla Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio, in data 6.2.2024.

Esaminati gli atti e i documenti del giudizio;

uditi, nella pubblica udienza del 6.3.2026, il relatore, il P.M., nella persona del V.P.G. Giulio Stolfi, nonché gli avv.ti OS, IO, AL, SA, ON, TI e RI.

Svolgimento del processo Con l’impugnata sentenza, la Sezione territoriale, previa declaratoria di regolare instaurazione del contraddittorio – anche nei confronti del convenuto PU – e di inammissibilità dell’intervento del Ministero dell’Interno, ha accolto parzialmente la domanda proposta dalla Procura regionale, condannando gli odierni appellanti al pagamento, in favore del Ministero dell’interno, di somme complessivamente corrispondenti agli importi indebitamente percepiti a titolo di rimborsi per missioni di servizio, ritenute mai eseguite o comunque non dovute, oltre accessori di legge.

La vicenda trae origine da accertamenti interni svolti presso il Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direzione Affari Generali della Polizia di Stato – Ufficio Informatizzazione e innovazione tecnologica, nonché da una parallela attività investigativa avviata dalla DIGOS di Roma, che hanno evidenziato l’esistenza di un articolato sistema fraudolento volto all’indebita percezione di rimborsi per missioni di servizio.

In particolare, è emerso un meccanismo organizzato, fondato sulla richiesta e riscossione di anticipi per missioni mai effettuate, ovvero sulla liquidazione di saldi relativi alle stesse solo formalmente chiuse ma in realtà inesistenti, spesso supportate da documentazione falsa o falsificata. Le somme complessivamente indebitamente erogate sono state quantificate in euro 363.695,98, riferibili a un elevato numero di attività esterne fittizie.

Secondo la ricostruzione accolta in primo grado, tale sistema trovava il proprio centro organizzativo nella dirigente MI D’ZO, la quale avrebbe autorizzato e attestato lo svolgimento delle missioni, autenticando anche sottoscrizioni non genuine e gestendo un sistema di deleghe per il ritiro delle somme, talvolta anch’esse false, mediante le quali i rimborsi venivano incamerati da soggetti coinvolti nel disegno illecito.

Nel contesto delineato, il contributo dei prevenuti PU e ZZ è stato ritenuto particolarmente significativo, in ragione della consapevole partecipazione al meccanismo e del diretto vantaggio economico conseguito. Diversamente, le posizioni di SO e CA, entrambe autiste della dirigente, sono state qualificate come di minore rilievo, essendo state ricondotte principalmente alla fase esecutiva del ritiro dei rimborsi, sebbene i giudici di prime cure abbiano ritenuto sussistente in capo alle stesse una consapevolezza del sistema illecito, desunta anche da dichiarazioni rese in sede investigativa.

Quanto al ZI, la responsabilità è stata individuata nella indebita percezione di rimborsi per missioni non corrispondenti alla reale durata delle trasferte dichiarate e nella mancata restituzione delle somme eccedenti.

Pur avendo il requirente agito per il risarcimento del nocumento patrimoniale derivante sia dagli esborsi indebiti, che da lesione del sinallagma contrattuale – quest’ultima correlata alla deviazione dell’attività lavorativa dei dipendenti convenuti dai propri fini istituzionali - la Sezione territoriale ha, tuttavia, ritenuto di accogliere solo la prima domanda, escludendo la risarcibilità della deminutio patrimonii da interruzione del nesso sinallagmatico per difetto di prova di un pregiudizio concreto ed attuale.

Avverso tale decisione hanno proposto appello tutti i soggetti condannati, deducendo, con motivi in larga parte sovrapponibili, questioni di rito e di merito. In particolare, sono state riproposte eccezioni di nullità dell’atto di citazione, censure relative alla mancata sospensione del giudizio contabile in attesa della definizione del procedimento penale, contestazioni in ordine alla quantificazione del danno e, nel merito, doglianze circa l’insussistenza dell’elemento soggettivo e la mancata partecipazione consapevole al sistema fraudolento.

Nel corso del giudizio di appello è, altresì, intervenuta la definizione del parallelo processo penale, conclusosi con sentenza del Tribunale di Roma del 16.4.2025, la quale, pur confermando, in generale, la sussistenza del sistema illecito, ha fornito una diversa valutazione in ordine alla posizione soggettiva di alcuni imputati, con particolare riguardo alla sussistenza dell’elemento psicologico, tanto da assolverli.

Su tali basi, la Procura generale ha concluso per il rigetto degli appelli proposti da D’ZO, PU e ZZ e per l’accoglimento di quelli proposti da ZI, CA e SO, ritenendo, per questi ultimi, insussistente l’elemento soggettivo necessario ai fini della responsabilità amministrativa.

Tutti i prevenuti, nella concomitante qualità di appellati hanno anche depositato memoria di costituzione negli appelli proposti dagli altri e/o ulteriori memorie in vista dell’udienza, con cui hanno sostanzialmente ribadito le proprie tesi, tenendo anche conto degli esiti del giudizio penale di primo grado.

All’udienza di trattazione della causa, le parti, dopo ampia discussione, hanno ribadito le rispettive richieste.

Motivi della decisione In rito, va disposta la riunione degli appelli, ex art. 184 c.g.c.

Nel merito, vanno interamente accolti i gravami degli appellanti incidentali ZI, CA e SO e respinti i rimanenti, alla stregua delle considerazioni che seguono.

Invero, quanto ai prevenuti qui assolti:

- da una parte questo giudice è vincolato dal giudicato penale medio tempore intervenuto, in data 1.6.2025, con riferimento a tali soggetti, tenendo anche conto che il Ministero dell’interno è risultato costituirsi parte civile in quel processo (art. 652 c.p.p.);

- in ogni caso, pur a tacer di tale vincolo, oltre ad essere stata nella suddetta decisione condivisibilmente esclusa la consapevolezza degli stessi di partecipare ad un sistema fraudolento messo in campo dagli altri (oppure, perchè vittime della falsificazione delle proprie firme apposte sui relativi documenti: cfr. sent. Trib. pen. Roma. cit., alla cui motivazione breviter si rinvia ex art. 17, comma 1, disp. att. c.g.c.), pur a residuare un ulteriore perimetro cognitivo in favore del giudice contabile, le relative condotte, quand’anche superficiali, non sembrano denotare quella inescusabile trascuratezza dei propri doveri di servizio che consentano una imputazione a titolo di colpa grave (rilevante in questa sede, trattandosi, da una parte, di fatti antecedenti all’entrata in vigore del c.d. “scudo erariale”, ex art. 21 d.l. n. 76/2020 e, dall’altro, operando la novella di cui alla l. n. 1/2026).

In tal senso, le richieste assolutorie formulate nelle proprie conclusioni scritte dalla Procura generale vanno, dunque, senz’altro, accolte.

Come dapprima accennato, va, viceversa, confermata la condanna per i restanti appellanti, alla stregua delle parimenti condivisibili argomentazioni illustrate nella ricordata decisione del giudice penale (v. in particolare, pagg. 24-29, cui si rinvia), che ha visto confermare in buona parte il minuzioso lavoro investigativo eseguito dalla DIGOS, consacrato nella corposa relazione del 25.7.2022, agli atti di causa e da cui emerge, oltre ogni ragionevole dubbio, la sussistenza del sistema illecito architettato dalla dirigente D’ZO con la complicità di ZZ e PU (quest’ultimo, peraltro, giudicato in separata sede con pena patteggiata, ex art. 444 e ss. c.p.p.).

Segnatamente, dalla complessiva istruttoria svolta in sede penale – rappresentata da dichiarazioni testimoniali convergenti, documentazione amministrativa, riscontri investigativi e analisi delle prassi operative dell’ufficio – è emerso, con un apprezzabile grado di certezza, un quadro fattuale caratterizzato da una gestione sistematicamente distorta delle procedure di missione e dei correlati rimborsi, con conseguente indebita erogazione di risorse pubbliche.

È stato, infatti, accertato che numerose missioni: a) risultavano solo formalmente autorizzate, ma non effettivamente eseguite ovvero non concluse; b) erano corredate da documentazione non veritiera (tra cui deleghe, fogli di viaggio e attestazioni di servizio); c) davano luogo all’erogazione di anticipi e rimborsi non dovuti, in quanto privi del necessario presupposto sostanziale.

Le indagini penali hanno permesso di evidenziare come la procedura amministrativa fosse piegata a finalità illecite, mediante il sistematico ricorso alla “delega”, utilizzata quale strumento per consentire a soggetti diversi dal titolare della missione di percepire le somme, nonché la predisposizione e circolazione di atti falsi o ideologicamente falsi e l’assenza di controlli effettivi, ovvero la loro sostanziale neutralizzazione.

In tale contesto, assume rilievo decisivo la posizione della dirigente D’ZO, la quale, in ragione del ruolo apicale rivestito, costituiva il centro di imputazione e coordinamento dell’intero sistema.

Alla medesima facevano, invero, capo la gestione delle richieste di missione, la valutazione e autorizzazione delle stesse, nonché il controllo

(quantomeno formale) sulla loro esecuzione e rendicontazione.

Parimenti, la condotta del coimputato ZZ (al pari del Purcaro, giudicato in separata sede), si inserisce stabilmente nel medesimo disegno, avendo egli svolto un ruolo operativo nella gestione delle pratiche e nella materiale esecuzione delle operazioni, con piena consapevolezza della loro natura indebita.

La pluralità degli episodi accertati, la loro omogeneità e la reiterazione nel tempo escludono radicalmente che le irregolarità possano essere ricondotte a disfunzioni organizzative o a errori occasionali: al contrario, esse rivelano l’esistenza di un sistema fraudolento strutturato.

Le difese svolte dagli imputati non risultano idonee a incrinare tale ricostruzione, in quanto: a) non offrono una spiegazione alternativa plausibile delle anomalie riscontrate; b) non giustificano la sistematicità delle condotte; c) non contrastano efficacemente la convergenza degli elementi probatori acquisiti.

Sotto il profilo oggettivo, deve pertanto ritenersi accertata la indebita percezione di somme pubbliche, conseguente all’utilizzo distorto delle procedure amministrative. Sotto il profilo soggettivo, la reiterazione delle condotte, la loro organizzazione e la predisposizione di strumenti documentali falsi dimostrano la sussistenza del dolo, inteso quale piena consapevolezza e volontà della condotta illecita. Ne deriva, in termini contabili, la configurabilità di un danno erariale corrispondente alle somme indebitamente erogate, in quanto prive di giustificazione causale, erogate in violazione dei principi di legalità, buon andamento e corretta gestione delle risorse pubbliche e direttamente riconducibili alla condotta degli agenti.

Aggiungasi, quanto al PU che costui, come accennato, ha definito col rito alternativo del patteggiamento la propria posizione in sede penale, circostanza questa che, sebbene dopo le modifiche al codice di procedura penale, intervenute con la c.d. “riforma Cartabia”

(d.lgs n. 150/2022), non può più valere quale elemento di prova ai fini del presente giudizio (art. 445, comma 1 bis, c.p.p.), tuttavia certamente costituisce, nel solco del già solido quadro indiziario perfettamente illustrato nella relazione della DIGOS e nella sentenza penale, a corroborare, ad colorandum, la fondatezza degli addebiti contestatigli, tenuto anche conto dell’assenza di alternative spiegazioni a tale scelta da parte di costui nelle proprie difese.

Né miglior sorte subiscono le ulteriori doglianze lamentate dagli appellanti D’ZO, ZZ e PU, concernenti aspetti processuali o preliminari di merito. E valga al vero.

Le censure con cui essi deducono la nullità della citazione, sia per genericità della stessa che della prodromica denuncia erariale, sono infondate. Contrariamente a quanto sostenuto, l’atto introduttivo del giudizio risulta conforme ai requisiti di cui all’art. 82, comma 2, lett. e),

c.g.c., in quanto contiene una chiara ed autonoma esposizione del petitum e della causa petendi, non limitandosi ad un mero rinvio alle risultanze istruttorie e individuando partitamente le condotte illecite dei singoli prevenuti.

Ancora, la denuncia di danno erariale trasmessa dalla Questura di Roma nell’agosto del 2020, non può affatto ritenersi generica, ai fini di cui all’art. 51, comma 3, c.g.c., in quanto conteneva senz’altro il nucleo essenziale dei fatti qui contestati, poi successivamente approfonditi grazie alle iniziative istruttorie dell’inquirente contabile, e compendiate nella corposa relazione della DIGOS del 2022, da cui ha principiato anche l’azione risarcitoria oggetto della presente controversia.

La circostanza che la citazione si fondi sugli esiti delle indagini della p.g. non ne determina la nullità, né consente di qualificarla come atto redatto per relationem: tale profilo, infatti, attiene al merito e alla valutazione della prova, non alla validità formale dell’atto processuale.

Ne consegue che: a) gli elementi essenziali dell’azione risultano autonomamente individuabili; b) l’atto ha pienamente assolto alla funzione di consentire alle parti di difendersi e al giudice di decidere.

Parimenti infondate sono le censure relative alla mancata sospensione del giudizio in attesa della definizione del processo penale.

È principio consolidato (vedasi gli ampi richiami giurisprudenziali, anche di questa Sezione, operati dal Procuratore generale nelle sue conclusioni), che il giudizio contabile è autonomo e indipendente rispetto a quello penale, costituendo la sospensione ex art. 106 c.g.c. ipotesi del tutto eccezionale, ammissibile solo in presenza di un rapporto di pregiudizialità tecnica necessaria, nella specie insussistente, in quanto non vi è identità di oggetto e funzione tra i due giudizi e le rispettive regole probatorie e i criteri di giudizio sono differenti (valendo, ad esempio, nel processo contabile, il criterio del “più probabile che non”).

La mera pendenza del procedimento penale o l’utilizzo delle medesime risultanze istruttorie non integra alcun vincolo di pregiudizialità, né giustifica la sospensione. La decisione del primo giudice risulta, quindi, conforme ai principi affermati dalla giurisprudenza contabile e di legittimità.

Ancora, quanto alla reiterata eccezione di nullità della notifica dell’originaria domanda risarcitoria, sollevata dalla difesa del PU, essa è destituita di fondamento.

Invero, la sua costituzione in giudizio in prime cure ha sanato eventuali difetti di notifica (art. 44, ult. co., c.g.c.), rimanendo una scelta difensiva discrezionale quella di non prendere posizione nel merito delle contestazioni. Inoltre, non è nella libera volontà negoziale della parte limitare l’efficacia della domiciliazione presso l’avvocato alla sola fase preliminare, posto che l’art. 29, comma 1 bis, c.g.c. non prevede alcuna ipotesi eccettuativa in proposito, determinando la stessa una eterointegrazione (normativa) del mandato defensionale eventualmente lacunoso sul punto.

Anche l’eccezione di prescrizione è infondata. Gli appellanti assumono l’insussistenza dell’occultamento doloso, valorizzando la mancata efficacia dei controlli amministrativi in proposito. Tale impostazione non è condivisibile. Invero: a) l’occultamento doloso si configura proprio quando la condotta fraudolenta è idonea a eludere i controlli ordinari; b) nel caso di specie, le condotte contestate (falsificazioni documentali, simulazione di missioni, sistema di deleghe fittizie), integrano un meccanismo fraudolento complesso, volto sia alla realizzazione dell’illecito sia al suo occultamento.

In presenza di artifici e raggiri idonei a creare una rappresentazione distorta della realtà, il termine prescrizionale non può che decorrere dalla scoperta del danno. In particolare, poi, i contestati reati di falso materiale e ideologico e truffa, contengono ex se et in nuce una dolosa condotta attiva volta a mascherare il danno cagionato che può dirsi scoperto solo con la richiesta di rinvio a giudizio in sede penale.

Ancora, per quanto concerne le residue doglianze:

- la circostanza che il giudice penale abbia condannato gli imputati D’ZO e ZZ ad una provvisionale di 200 mila euro in favore della parte civile (Ministero dell’interno) non appare rilevante ai fini dell’an e del quantum risarcitorio in questa sede, non risultando tale somma tuttora versata dai prevenuti e risolvendosi eventualmente la questione in sede esecutiva, senza che ciò comporti una violazione del principio del “ne bis in idem” (amplius et ex plurimis, Cass., SS.UU., n.

14230/2020);

- la rinuncia del medesimo Ministero alla costituzione di p.c. nel procedimento penale definito col patteggiamento, dal PU, non incide sulla determinazione del danno operato dalla Procura contabile, avendo effetti solo in tale processo, stante l’autonomia dei due giudizi.

In ordine al quantum risarcitorio contestato dalla difesa di alcuni prevenuti e, in particolare, della D’ZO, per paventate restituzioni spontanee e/o avviati recuperi amministrativi, in disparte la carenza di adeguata prova documentale in proposito, resta inteso che, eventualmente, nella fase esecutiva della presente decisione, impregiudicata, allo stato, la conferma dell’importo della condanna di primo grado, potranno eventualmente costoro meglio dettagliare con l’amministrazione danneggiata eventuali somme da quest’ultima già incassate in via restitutoria e/o compensativa, al fine di evitare indebite duplicazioni risarcitorie.

Conclusivamente, in parziale accoglimento degli appelli, la sentenza impugnata andrà corrispondentemente riformata, con il definitivo rigetto della domanda risarcitoria nei riguardi dei prevenuti ZI, CA e SO e la conferma della condanna di primo grado dei sigg.

D’ZO, ZZ e PU.

Agli appellanti vittoriosi va riconosciuto, altresì, il diritto al rimborso delle spese di lite affrontate, nella misura liquidata in dispositivo

(art. 31, comma 2, c.g.c.), con oneri a carico dell’amministrazione di appartenenza (Ministero dell’interno). Le rimanenti parti soccombenti vanno condannate al pagamento in solido delle spese del presente grado di giudizio, nell’importo più sotto indicato.

P.Q.M.

la Corte dei conti, Sezione Prima Giurisdizionale Centrale d’Appello, definitivamente pronunciando sugli appelli iscritti ai nn. 61499 lett.

A)-F) del ruolo generale, disattesa ogni contraria istanza, eccezione o deduzione, accoglie interamente i gravami proposti dai sigg. ZI, CA e SO, più sopra meglio generalizzati, e respinge i rimanenti, nei sensi di cui in motivazione, a ogni effetto e conseguenza di legge, liquidando, in favore dei suddetti appellanti vittoriosi, l’importo di €

1.522,00, ciascuno, oltre oneri fiscali e previdenziali e spese generali, a titolo di rimborso delle spese legali, cui provvederà il Ministero dell’interno.

Spese del giudizio a carico dei restanti appellanti soccombenti, determinate in € 160,00 (centosessanta/00).

Manda alla Segreteria per gli ulteriori adempimenti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 6.3.2026.

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

AU IN EN TO

F.to digitalmente F.to digitalmente Depositato in Segreteria il 03/04/2026

IL DIRIGENTE

SI BI

F.to digitalmente