Sent. n. 185/2025

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE SARDEGNA

composta dai seguenti Magistrati:

Dott.ssa Donata CABRAS Presidente Dott. Tommaso PARISI Consigliere relatore Dott.ssa Valeria MISTRETTA Consigliere ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al nr. 26275 del Registro di Segreteria, promosso dal Procuratore Regionale contro LI ND, nato a [...] il [...] ([...]), rappresentato e difeso dall’Avvocato Antonio NICOLINI ([...]) presso il cui studio sito in Cagliari, Via Cugia, nr. 5, ha eletto domicilio (P.E.C. avv.antonionicolini@pec.abclex.it), ON GI, nato ad [...] il [...] ([...]), rappresentato e difeso dagli Avvocati TO SORCINELLI ([...]) e Nicola LEONE ([...]), con domicilio eletto presso lo studio del primo sito in Cagliari, Via dei Conversi, nr. 1 (P.E.C. sorcinelli@pec.it e nleone45@postecert.it), ED ER, nato ad [...] l’[...] ([...]), rappresentato e difeso dagli Avvocati Mauro BARBERIO ([...]) e Stefano PORCU ([...]), presso il cui studio ubicato in Cagliari, Via Garibaldi, nr. 105, ha eletto domicilio (P.E.C. studiolegaleporcuebarberio@legalmail.it), DE NE AN, nata a [...] il [...] ([...]), rappresentata e difesa dagli Avvocati Mauro BARBERIO ([...]) e Stefano PORCU ([...]), presso il cui studio ubicato in Cagliari, Via Garibaldi, nr. 105, ha eletto domicilio (P.E.C. studiolegaleporcuebarberio@legalmail.it), RO TO, nato a [...] il [...] ([...]), rappresentato e difeso dagli Avvocati Giovanni Luigi MACHIAVELLI ([...]) e Caterina USALA ([...]), elettivamente domiciliato presso lo studio del primo, ubicato in Cagliari, Via E. De Magistris, nr. 8 (g.machiavelli@pec.it e studiolegaleusala@legalmail.it), e CA IT, nata a [...] il [...] ([...]), rappresentata e difesa dagli Avvocati Antonio NICOLINI ([...]) e Cristina GIANCOLA ([...]), presso il cui studio sito in Cagliari, Via Cugia, nr. 5, ha eletto domicilio (avv.antonionicolini@pec.abclex.it e cristinagiancola@pec.it);

Uditi, nella pubblica Udienza del 15 ottobre 2025, con l’assistenza in qualità di Segretario della Dott.ssa Barbara BORGHERO, il relatore Consigliere Dott. Tommaso PARISI, il Pubblico Ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Pellegrino MARINELLI, e gli Avvocati Antonio NICOLINI, Mauro BARBERIO, Caterina USALA, Nicola LEONE e TO SORCINELLI, legali dei convenuti;

Esaminati gli atti ed i documenti tutti della citata causa Ritenuto in

FATTO

In relazione al contenuto di una segnalazione di danno, avente per oggetto presunte irregolarità consistenti nell’artificioso frazionamento e nella violazione del principio della rotazione degli appalti, da parte dell’Agenzia Sarda per le Politiche Attive del Lavoro (di seguito anche ASPAL), nell’affidamento delle forniture di servizi concernenti l’iniziativa denominata “Job Day Sardegna”, edizione 2023, la Procura Regionale attrice ha avviato la relativa istruttoria.

Dagli accertamenti esperiti è emerso che il progetto in parola, svoltosi nei mesi di febbraio e marzo 2023 per favorire l’inserimento nel mondo del lavoro e l’incontro con le imprese interessate ad offrire le correlate opportunità, si è articolato in sei distinte tappe sul territorio della Regione Sardegna: Sassari, Olbia, Nuoro, Oristano, Tortolì e Cagliari; in tale prospettiva, tutti gli appalti inerenti alla pianificazione e gestione dei servizi di Segreteria, logistici, organizzativi e di connettività di base dei suddetti eventi, sono stati oggetto di affidamenti diretti posti in essere da ASPAL a mente dell’articolo 36 del Decreto Legislativo nr. 50 del 2016, Codice dei contratti pubblici vigente “ratione temporis”, nonché dell’articolo 1, comma 2, lettera a), del D.L. nr. 76 del 2020, convertito dalla Legge nr. 120 del 2020. In particolare, parte pubblica ha evidenziato nell’atto introduttivo che la prefata Agenzia ha attribuito le suddette commesse mediante sei distinti affidamenti diretti, ciascuno di essi afferente ad un diverso ambito territoriale, nel periodo da dicembre 2022 a febbraio 2023; secondo l’ipotesi accusatoria propugnata dall’Ufficio Requirente, poiché l’oggetto dei sei affidamenti diretti è il medesimo, la stazione appaltante avrebbe dovuto necessariamente porre in essere una procedura di gara unitaria, il cui valore complessivo avrebbe imposto di applicare le regole dell’evidenza pubblica, sul rilievo che ASPAL avrebbe dovuto bandire una procedura aperta sopra soglia, ai sensi dell’articolo 60 del menzionato Codice degli appalti, tenendo conto che il valore totale delle sei commesse ammontava all’importo di Euro 575.454,00, oltre IVA, somma di oltre quattro volte superiore alla soglia di Euro 139.000,00 più IVA, sino alla quale il suddetto articolo 1, comma 2, lettera a) del D.L. in rassegna consentiva di ricorrere all’affidamento diretto dell’appalto, anche senza la consultazione di più operatori economici.

In definitiva, secondo la tesi della Procura Regionale, la stazione appaltante avrebbe artificiosamente frazionato l’appalto in questione da considerarsi senza dubbio unitario ed omogeneo, atteso il contenuto speculare delle commesse, parcellizzandolo strumentalmente in modo illegittimo in sei distinti affidamenti diretti, al solo fine di rimanere per ognuno di essi sotto la soglia individuata dal legislatore al di sopra della quale scatta l’obbligo di procedere con la gara, in assenza di qualsivoglia giustificazione ed in palese violazione dell’articolo 35, comma 6, del Decreto Legislativo nr. 50 del 2016, che stabilisce il principio cardine secondo cui un appalto non può essere frazionato allo scopo di evitare l’applicazione delle norme del Codice in questione, tranne nel caso in cui ricorrano ragioni oggettive, considerato, inoltre, che ASPAL avrebbe comunque potuto suddividere l’appalto in lotti funzionali, una volta seguita tuttavia la strada maestra della procedura aperta sopra soglia. Dall’artificioso frazionamento dell’affidamento e dall’elusione delle regole di evidenza pubblica, è derivato, ad avviso del Pubblico Ministero contabile, un tipico danno alla concorrenza quantificato in Euro 121.478,45, importo comprensivo di IVA, pari alla differenza tra la somma spesa da ASPAL per l’edizione 2023, pari ad Euro 702.053,88, e gli oneri sostenuti dalla medesima stazione appaltante per l’attribuzione dei lotti 1 e 2, corrispondenti agli stessi ambiti territoriali dell’edizione 2023, in seno alla procedura aperta multilotto sopra soglia comunitaria esperita per il “Job Day” dell’anno successivo nel 2024, coincidenti con l’importo di Euro 580.575,43.

In ordine all’individuazione delle molteplici figure interne ad ASPAL, dirigenti e funzionari, cui addossare la responsabilità del descritto pregiudizio erariale, parte pubblica, dopo avere sottolineato con acribia espositiva e mirati richiami alle disposizioni del Regolamento interno adottato in seno all’Agenzia, concernente l’affidamento e l’esecuzione degli appalti, le diverse competenze in materia nell’ambito delle diverse articolazioni interessate, è giunta alla conclusione che il danno alla concorrenza sopra descritto deve essere addebitato ai seguenti soggetti, odierni convenuti: ER ED ed AN DE NE, in qualità di Direttori “pro tempore” del Servizio sicurezza dei luoghi di lavoro, forniture e manutenzione di beni mobili ed immobili, i quali, in virtù delle loro specifiche prerogative, hanno adottato le determinazioni di affidamento diretto delle sei commesse contestate, ND LI, nella veste di Direttore del Servizio bilancio e rendicontazione, che ha avanzato le richieste di fornitura frazionandole sin dall’avvio della procedura in una serie di affidamenti diretti, GI ON, quale Responsabile unico del procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione, che ha rilasciato il parere di congruità, tecnica ed economica, attinente alle offerte presentate dagli affidatari diretti senza effettuare alcuna sostanziale e concreta verifica, TO RO, titolare “pro tempore” dell’incarico di Coordinatore del Settore appalti di beni e servizi, nonché di Coordinatore del Gruppo di Lavoro competente in tema di gestione delle acquisizioni, dei contratti, delle risorse finanziarie e della rendicontazione del “Job Day” 2023, e IT CA, titolare “pro tempore” dell’incarico di Coordinatore del Settore appalti di beni e servizi, i quali hanno adottato le proposte circa l’attribuzione diretta dei suddetti appalti e vistato le successive determinazioni dirigenziali di affidamento.

Quanto alla sussistenza del requisito soggettivo, l’Ufficio Requirente, nel richiamare preliminarmente il disposto dell’articolo 21 del D.L. nr. 76 del 2020, convertito dalla Legge nr. 120 del 2020 ed interessato da plurime proroghe della sua efficacia nel tempo, ha ravvisato nella condotta di tutti i convenuti la chiara volontà dell’evento dannoso, quantomeno nella forma del dolo eventuale alla luce di una serie di indici sintomatici analiticamente illustrati nell’atto introduttivo, tra cui la macroscopica illegittimità dei provvedimenti emessi in violazione del principio della concorrenza, sottolineando che ciascuno di essi, nell’esercizio delle proprie funzioni rivenienti dall’assetto organizzativo interno di ASPAL, ha accettato il rischio che dall’elusione delle regole di evidenza pubblica potesse derivare una maggiore spesa gravante sulla stazione appaltante, considerato che risulta altamente probabile che un servizio illegittimamente affidato in via diretta senza procedere alla gara costerà all’Amministrazione di più rispetto allo stesso servizio legittimamente assentito a seguito di un necessario confronto competitivo tra molteplici operatori economici; in via subordinata, laddove dovesse essere escluso il dolo eventuale, la Procura Regionale ha comunque dedotto, a fattore comune e trasversale per tutti i menzionati soggetti, la palmare constatazione che omettere di prefigurare o di svolgere una gara sopra soglia mediante procedura aperta, o di rendere un parere di congruità puntualmente motivato sulle offerte ricevute, quando la stessa gara sarebbe doverosa dato il valore dei servizi da appaltare, corrisponde ad una condotta cagionata da omissione o inerzia del soggetto agente, che resta comunque perseguibile anche nella vigenza della normativa transitoria in precedenza enunciata a titolo di colpa grave.

Al termine dell’istruttoria la Procura Regionale, avendo reputato la sussistenza di profili di responsabilità a carico dei prefati convenuti, per il danno alla concorrenza quale voce peculiare di pregiudizio patrimoniale cagionato con la propria condotta antigiuridica alla suddetta Agenzia, derivante dai maggiori costi affrontati dalla medesima per effetto degli affidamenti diretti in occasione del “Job Day” 2023, ha emesso nei confronti degli stessi un primo invito a dedurre in data 29.04.2024, doppiato da un secondo atto integrativo del 18.06.2024 resosi necessario a seguito di un riscontrato errore di persona, ai sensi dell’articolo 67 del Codice di giustizia contabile. Con riferimento alla suddetta contestazione, i soli convenuti LI e CA hanno depositato deduzioni scritte, senza chiedere l’audizione personale; le argomentazioni difensive prospettate dai presunti responsabili nella fase preprocessuale, tuttavia, non sono apparse idonee a superare i motivi dell’addebito.

Per quanto esposto in narrativa, l’Ufficio Requirente adottava consequenzialmente atto di citazione in giudizio in data 12.11.2024, con cui veniva contestato ai predetti convenuti, in via principale a titolo di dolo, in solido tra loro, un nocumento patrimoniale pari ad Euro 121.478,45, ed in via subordinata a titolo di colpa grave lo stesso importo, imputando in via parziaria le rispettive quote ai diversi soggetti come di seguito indicato: 30% del danno a ciascuno dei nominati ED e DE NE, pari ad Euro 36.443,54, 15% a ciascuno dei citati LI e ON, pari ad Euro 18.221,77, 8% al prefato RO, pari ad Euro 9.718,28, e 2% alla suddetta CA, pari ad Euro 2.429,57, oltre rivalutazione monetaria, interessi e spese di giustizia.

In previsione dell’Udienza di discussione la convenuta DE NE si è costituita in giudizio con comparsa versata in atti in data 22.09.2025, avvalendosi del ministero degli Avvocati Mauro BARBERIO e Stefano PORCU. Nel libello difensivo i legali, nel contestare in radice i presupposti della domanda attrice, hanno eccepito in via pregiudiziale, sebbene in maniera sfumata ed ipotetica, la violazione dell’articolo 1, comma 1, della Legge nr. 20 del 1994, che prevede l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, evidenziando in ordine alla dinamica dei fatti che nel Decreto Legislativo nr. 50 del 2016, applicabile “ratione temporis”, esisteva l’articolo 51, il quale intendeva favorire la suddivisione in lotti per l’affidamento degli appalti allo scopo di consentire la partecipazione delle piccole e medie imprese, principio cardine peraltro confermato anche dal nuovo Codice dei contratti pubblici, che non vi è stata alcuna violazione del canone afferente alla rotazione, che difetta apertamente la condotta antigiuridica, poiché, per i lotti di Nuoro e Sassari, sono stati effettuati inviti nei confronti di molteplici operatori economici ma l’unico che si è mostrato interessato è la società alla quale è stata poi assegnata la commessa, mentre per i lotti di Oristano e Cagliari è stata valorizzata la massima partecipazione e gli appalti risultano puntualmente motivati e giustificati, che non sussiste il danno contestato e, comunque, appare palesemente erronea la sua quantificazione, considerato che non sono state computate tutte le determinazioni di affidamento per l’anno 2024, con l’effetto che il pregiudizio si riduce notevolmente ad una quota minima dell’importo rivendicato dall’Ufficio Requirente, che non ricorre il requisito soggettivo del dolo, la cui teorizzazione da parte della Procura Regionale, non adeguatamente motivata, costituisce una marcata forzatura ricostruttiva ed interpretativa, ma evidentemente nemmeno la colpa grave, e che, infine, dalla disamina delle risultanze processuali si staglia in modo manifesto anche la carenza dell’elemento strutturale del nesso causale; in subordine, il collegio difensivo ha chiesto l’applicazione di un ampio potere riduttivo.

Il convenuto ED si è costituito in giudizio con libello presentato in data 22.09.2025, affidando il mandato agli Avvocati Mauro BARBERIO e Stefano PORCU. I legali hanno sostanzialmente riproposto le medesime censure pregiudiziali e di merito dedotte in relazione alla posizione della prefata DE NE, precisando che il proprio assistito, quale responsabile del Servizio Sicurezza, ha adottato le determinazioni di affidamento per gli ambiti territoriali di Sassari/Alghero e Gallura quali atti conclusivi e necessitati di un complesso procedimento basato su scelte assunte da altri Organi di ASPAL; in subordine, il collegio difensivo ha chiesto l’applicazione di un significativo potere riduttivo.

Il convenuto LI si è costituito in giudizio con memoria depositata in data 22.09.2025, conferendo la rappresentanza all’Avvocato Antonio NICOLINI. Il patrocinatore, nell’avversare dalle fondamenta i capisaldi della pretesa risarcitoria, ha eccepito, in via pregiudiziale, da un lato, l’inammissibilità dell’atto di citazione per violazione dell’articolo 67, comma 7, del Codice di giustizia contabile, in relazione al contenuto dell’invito integrativo che dimostra chiaramente, per il suo numero di pagine pari a 111, decisamente superiore rispetto al precedente costituito da 56 pagine, lo svolgimento di attività istruttoria in un momento successivo al primo invito, dall’altro, l’inammissibilità e/o la nullità dell’azione per essersi posta la medesima in aperto ed insanabile contrasto con l’articolo 3 della Legge nr. 639 del 1996, quale forma di eccesso di potere giurisdizionale consistente nell’avvenuto sindacato circa le scelte attraverso le quali si compie l’esercizio della funzione amministrativa, non consentito al Giudice contabile, mentre nel merito ha evidenziato la palese assenza del presunto danno arrecato dai convenuti ad ASPAL, sia in quanto il principio del risultato impone l’affidamento diretto dell’appalto, anche alla luce delle incontestabili ragioni d’urgenza connesse alla cronologia degli eventi, sia per difetto di prova in ordine al peculiare nocumento alla concorrenza che deve essere sempre dimostrato in concreto in funzione di elementi specifici ed univoci, considerato, tra l’altro, che le commesse dell’edizione 2023 e quelle dell’edizione 2024 non sono integralmente sovrapponibili e speculari, ricorrendo tra le stesse significative differenze, il difetto della condotta antigiuridica contestata dal Pubblico Ministero contabile, la mancanza del nesso causale in funzione delle prerogative spettanti al proprio assistito e la manifesta carenza non solo del dolo penalistico imposto dal cosiddetto “scudo erariale” di cui all’articolo 21 del D.L. nr. 76 del 2020, ma anche della colpa grave, il cui richiamo alternativo da parte dell’Ufficio Requirente testimonia in modo preclare l’intima debolezza e le falle evidenti della tesi accusatoria; in subordine, il difensore ha chiesto, per un verso, un sensibile abbattimento dell’addebito in considerazione dell’errata quantificazione dei costi, per altro verso, l’applicazione di un ampio potere riduttivo.

La convenuta CA si è costituita in giudizio con libello presentato in data 22.09.2025, mediante l’assistenza tecnica degli Avvocati Antonio NICOLINI e Cristina GIANCOLA. I legali hanno sostanzialmente riproposto le medesime censure pregiudiziali e di merito dedotte dalla difesa del nominato LI, concludendo in subordine per l’abbattimento dell’addebito e l’applicazione del potere riduttivo.

Il convenuto RO si è costituito in giudizio con comparsa versata in atti il 22.09.2025, affidando il mandato agli Avvocati Giovanni Luigi MACHIAVELLI e Caterina USALA. Il collegio difensivo, nell’osteggiare integralmente le contestazioni formulate dalla Procura Regionale, ha precisato che il danno non sussiste, in quanto l’Ufficio Requirente ha omesso di considerare altri affidamenti collaterali eseguiti per l’edizione del 2024, che aumentano notevolmente il costo complessivo da considerare e lo rendono pressoché equivalente a quello affrontato per l’edizione del 2023, che il proprio assistito è del tutto estraneo alla scelta circa la procedura da seguire per l’assegnazione delle commesse, in relazione al ruolo rivestito dallo stesso, che il visto apposto aveva un valore di riscontro meramente formale, atteso che non poteva certo comportare la disamina di aspetti dell’atto che non risultassero espressamente dal suo contenuto testuale, che una sola delle due determinazioni di affidamento imputate da parte pubblica è effettivamente riconducibile al nominato RO, in quanto la prima, quella concernente l’ambito di Sassari, è stata annullata in autotutela con provvedimento nr. 147 del 19.01.2023, con effetti diretti sulla quantificazione del nocumento addossato, che la sua condotta è immune dalle censure mosse in citazione, perché il medesimo non ha violato né il divieto di frazionamento e né il principio di rotazione, che per l’edizione del 2023 ricorrevano oggettive ed incontestabili ragioni di urgenza, il tutto senza nessuna esperienza pregressa dell’Agenzia né una consolidata rete organizzativa, e che, infine, difetta in modo evidente sia il dolo che la colpa grave; in subordine, i patrocinatori hanno chiesto l’applicazione di un significativo potere riduttivo.

Il convenuto ON si è costituito in giudizio con memoria depositata in data 23.09.2025, conferendo la rappresentanza agli Avvocati TO SORCINELLI e Nicola LEONE. Il collegio difensivo, nel contestare in radice i presupposti della domanda attrice, e dopo avere riportato in modo analitico la precisa cronologia degli avvenimenti, ha chiarito che l’organizzazione dell’edizione del 2023 era connotata da estrema urgenza non dipendente da ASPAL bensì dalle decisioni prese in precedenza dalla Giunta Regionale, che non è ravvisabile alcuna violazione del principio di rotazione né l’artificioso frazionamento dell’appalto, che l’articolo 51 del Decreto Legislativo nr. 50 del 2016, applicabile “ratione temporis”, era volto prioritariamente a tutelare le piccole e medie imprese, che la procedura seguita dalla predetta Agenzia si pone in perfetta aderenza con le disposizioni di cui all’articolo 1 del D.L. nr. 76 del 2020, convertito dalla Legge nr. 120 del medesimo anno, che risulta insussistente in concreto lo stesso elemento strutturale del danno, in quanto il costo complessivo dell’evento tenutosi nel 2024 è superiore a quello sostenuto nell’anno 2023, e, comunque, la liquidazione del pregiudizio operata dal Pubblico Ministero contabile appare assolutamente errata, atteso che occorre scorporare, tra l’altro, l’IVA in funzione del criterio dello “split payment”, che non ricorre la condotta antigiuridica imputata da parte pubblica, posto che il nominato ON, nella veste di semplice funzionario e non di dirigente, ha reso unicamente i pareri richiesti con correttezza e professionalità, nei limiti delle sue prerogative e nell’ambito di un qualificato Gruppo di Lavoro, che difetta il nesso causale poiché il menzionato dipendente non aveva alcuna competenza in ordine alla scelta del contraente, che invece spettava ai dirigenti interni responsabili delle pertinenti articolazioni, e che, infine, si rivela del tutto carente ed ingiustificata la ricostruzione dell’Ufficio Requirente circa la presenza del requisito soggettivo del dolo penalistico imposta dal cosiddetto “scudo erariale” in virtù dell’articolo 21 del suddetto D.L. nr. 76 del 2020, sotto forma di dolo eventuale, essendo del tutto assenti gli ineludibili tratti morfologici di quest’ultimo, fermo restando che anche la colpa grave non è minimamente ipotizzabile nella fattispecie in rassegna.

Nel corso del suo intervento sviluppatosi nell’ambito dell’odierna Udienza, il rappresentante della Procura Regionale, dopo aver richiamato l’atto introduttivo del giudizio e le sue conclusioni, ha precisato che la censura di inammissibilità dell’azione per violazione dell’articolo 67, comma 7, del Codice di giustizia contabile è destituita di fondamento in quanto l’Ufficio Requirente dopo la notifica del primo invito a dedurre non ha svolto alcuna attività integrativa, che non ricorre lo sconfinamento di parte pubblica nella sfera del merito inerente all’esercizio della funzione amministrativa teorizzato da alcune difese, che l’affidamento diretto è lesivo del principio della concorrenza, che il criterio del raggiungimento del risultato non può mai andare a discapito del superiore canone di legalità il quale deve essere sempre osservato in modo tassativo, che sussiste sia il pregiudizio erariale che il nesso causale, e che, infine, la condotta di tutti i convenuti è connotata dal requisito soggettivo del dolo eventuale, ovvero, in subordine, dalla colpa grave.

L’Avvocato NICOLINI, difensore dei convenuti LI e CA, nel confermare tutte le eccezioni formulate nelle comparse di risposta, ha evidenziato che l’azione della Procura Regionale è inammissibile, sul rilievo che non vi era alcuna necessità di adottare un invito a dedurre integrativo per sanare il riscontrato errore di persona, bensì sarebbe stato sufficiente rinnovare soltanto la notifica dell’invito alla persona esattamente identificata poiché il termine per emettere la citazione sarebbe comunque decorso dall’ultima notifica, che la Procura Regionale ha chiaramente esondato dalle proprie attribuzioni invadendo con il suo sindacato l’area del merito dell’azione amministrativa, e che, infine, i propri assistiti hanno svolto con diligenza ed elevata professionalità i propri compiti, attesa l’estrema urgenza per la realizzazione dell’evento in funzione delle scadenze cogenti imposte dalla Giunta Regionale nel proprio atto di indirizzo.

L’Avvocato BARBERIO, legale dei convenuti DE NE e ED, dopo avere richiamato le molteplici censure sollevate nelle memorie di costituzione, ha sottolineato che l’affidamento diretto non era affatto illegittimo in funzione della normativa all’epoca applicabile, che non vi è stato artificioso frazionamento dell’appalto, che la Giunta Regionale aveva fissato una finestra temporale inderogabile, dal carattere ristretto e ravvicinato nel tempo, e che, infine, difetta in maniera manifesta il dolo eventuale postulato dalla Procura Regionale.

L’Avvocato USALA, patrocinatore del convenuto RO, una volta effettuato il rinvio alle plurime doglianze dedotte nel libello difensivo, ha chiarito, per un verso, che il proprio assistito non ha commesso alcuna violazione con l’apposizione del visto, poiché non risultava dall’atto alcun profilo di frazionamento e di lesione del principio di rotazione, per altro verso, che il risultato è stato ottenuto con apprezzamento generale nonostante i tempi molto ristretti assegnati dalla Giunta Regionale che imponevano di procedere con estrema rapidità.

L’Avvocato LEONE, difensore del convenuto ON, nel confermare tutte le eccezioni formulate nella comparsa di risposta, ha precisato che l’affidamento diretto non era illegittimo ma espressamente contemplato dalla normativa in vigore al fine di favorire l’accesso al mercato degli appalti delle piccole e medie imprese, che la quantificazione del danno si rivela assolutamente errata e fallace, poiché l’edizione del 2024, comparando in modo analitico ed esaustivo tutte le diverse componenti di spesa, è venuta a costare di più rispetto all’evento del 2023, per cui in definitiva difetta lo stesso elemento strutturale del nocumento erariale, che il proprio assistito non aveva alcuna responsabilità nell’ambito del procedimento circa la scelta del contraente, che la quota imputata al medesimo risulta assolutamente sproporzionata in virtù delle sue prerogative del tutto secondarie, e che, infine, appare palesemente carente il requisito soggettivo del dolo eventuale in funzione della precisa ricostruzione della vicenda.

L’avvocato SORCINELLI, componente del collegio difensivo del convenuto ON, si è associato alle osservazioni svolte dal collega che lo ha preceduto.

Considerato in

DIRITTO

La domanda risarcitoria non si rivela fondata e deve essere rigettata.

Come si evince dall’esposizione dei fatti delineati in premessa, il giudizio sottoposto all’esame del Collegio riguarda il danno patrimoniale che sarebbe stato cagionato dai convenuti alla suddetta Agenzia, secondo la ricostruzione propugnata dalla Procura Regionale, in relazione alle condotte realizzate dai medesimi e concernenti l’artificioso frazionamento dell’appalto in questione da considerarsi senza dubbio unitario, atteso il contenuto speculare delle commesse.

Prima di passare all’esame del merito della controversia, la Sezione deve farsi carico di vagliare le questioni pregiudiziali di inammissibilità dell’azione risarcitoria sollevate in parallelo dalle difese dei convenuti LI, CA, DE NE e ED nelle rispettive comparse, concernenti, per un verso, la presunta violazione dell’articolo 67, comma 7, del Codice di giustizia contabile, per altro verso, il profilo ostativo inerente all’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali.

La prima censura, invocata dagli Avvocati NICOLINI e GIANCOLA che difendono i primi due convenuti sopra menzionati, non supera la soglia della manifesta infondatezza e deve essere respinta; in tale prospettiva, è necessario prendere le mosse dalla chiara formulazione del referente normativo in rassegna, il quale stabilisce che: “Successivamente all’invito a dedurre, il Pubblico Ministero non può svolgere attività istruttorie, salva la necessità di compiere accertamenti sugli ulteriori elementi di fatto emersi a seguito delle controdeduzioni ovvero nel caso che ricorrano situazioni obiettivamente nuove rispetto alla fase istruttoria precedente, che non richiedono l’emissione di un nuovo invito a dedurre e salva la comunicazione dei nuovi elementi istruttori ai soggetti invitati”. Ciò detto, è sufficiente osservare, a prescindere dalla constatazione che i nuovi accertamenti eventualmente esperiti dall’Ufficio Requirente non sono affatto preclusi in modo assoluto bensì subordinati al ricorrere di determinate condizioni, con conseguente obbligo informativo a beneficio dei presunti responsabili, che la Procura Regionale dopo la notifica del primo invito non ha compiuto alcuna attività istruttoria ulteriore, ma, resasi conto dell’errore di persona afferente al convenuto ON, riveniente da un caso di omonimia, ha emesso un secondo invito integrativo dal contenuto sostanzialmente analogo al precedente, nel quale, da un lato, ha indicato correttamente i dati anagrafici del suddetto funzionario, dall’altro, ha riportato pedissequamente l’intera formulazione del primo libello, e tale circostanza spiega il numero maggiore di pagine dell’atto adottato il 18.06.2024 rispetto a quello del 29.04.2024. Quanto all’ulteriore obiezione dedotta dall’Avvocato NICOLINI nel corso della discussione, secondo la quale non vi era alcuna necessità di adottare un invito a dedurre integrativo per porre rimedio al riscontrato errore di persona, bensì sarebbe stato sufficiente rinnovare soltanto la notifica dell’invito alla persona esattamente identificata poiché il termine per emettere la citazione sarebbe comunque decorso dall’ultima notifica, la stessa segna evidentemente il passo di fronte all’ovvia osservazione per cui il suddetto vizio insanabile, trattandosi di contestazione in solido per dolo, almeno in via principale, imponeva certamente l’emissione di un nuovo invito integrativo omogeneo e contestuale per tutti i convenuti, compreso il dipendente successivamente individuato, anche allo scopo, da un lato, di parificare il termine per emettere l’atto di citazione in giudizio decorrente dall’ultima notifica del secondo invito, dall’altro, di rendere edotti tutti gli altri presunti responsabili del nocumento in ordine alla prefata variazione anagrafica attinente al citato ON; ne discende, quale diretto corollario, che la scelta della Procura Regionale è stata assolutamente corretta ed ineccepibile, tenendo conto, tra l’altro, che la decisione di emettere un secondo invito non ha vulnerato alcuna garanzia difensiva riconosciuta ai convenuti.

Anche la seconda doglianza pregiudiziale, sebbene suggestiva e comune a tutte le prefate difese, non sollecita il favorevole scrutinio del Collegio e deve essere disattesa.

Al riguardo, preme preliminarmente evidenziare che in relazione alla tematica concernente l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, sancita dal legislatore nell’articolo 1, comma 1, della Legge nr. 20 del 1994, il concetto di “motivi inerenti alla giurisdizione”, di cui all’articolo 111 della Costituzione, si collega direttamente ai confini della giurisdizione medesima, che possono, con espressione sintetica, ritenersi essere di un duplice profilo: confini che distinguono le funzioni dello Stato e confini che, all’interno della funzione giurisdizionale, distinguono tra Giudice ordinario, amministrativo ed altri Giudici speciali; la violazione dei confini costituisce una forma speciale di violazione di Legge, poiché riguarda specificamente le Leggi che definiscono l’ambito della giurisdizione. Si parla a tal proposito e con espressione efficace, di violazione dei “limiti esterni” della giurisdizione, cioè dei limiti correlati ai confini della giurisdizione (ex multis Cassazione, SS.UU., nr. 8586 del 2016)

In tale ottica, cade opportuno rammentare anche i canoni che si sono affermati in giurisprudenza relativamente alla possibilità, da parte del Giudice contabile, di sindacare le valutazioni e le decisioni connotate dalla presenza di discrezionalità amministrativa, considerando che la norma contenuta nell’articolo 1, comma 1, primo periodo, della menzionata fonte normativa, stabilisce che “la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo e colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali”.

La disposizione in parola, per quanto chiarito dalla Corte di Cassazione in modo tralatizio (in tal senso: Sezioni Unite Civili, Sentenze nr. 33 del 2001, nr. 6851 e nr. 14488 del 2003, nr. 1378 e nr. 7024 del 2006, nr. 8097 del 2007, nr. 18757 del 2008, nr. 5288 del 2009, nr. 6410 del 2010, nr. 10069 del 2011, nr. 1979 del 2012, nr. 4283 del 2013, nr. 5490 del 2014, nr. 10814 del 2016, nr. 29920 del 2017, nr. 33365 del 2018, nr. 9680 del 2019 e nr. 20262 del 2022) non priva la Corte dei Conti della possibilità di controllare la conformità dell’attività amministrativa alla Legge; in altri termini, e con maggiore ampiezza esplicativa, l’attività discrezionale della Pubblica Amministrazione, anche quella che presenta caratteri di maggiore estensione, è sempre soggetta al rigoroso rispetto dei limiti interni dell’azione amministrativa, intimamente connessi alla natura della funzione esercitata e rappresentati dall’interesse pubblico, dalla causa del potere invocato e dai precetti di logica ed imparzialità, e dei limiti esterni correlati al canone del buon andamento fissato dall’articolo 97 della Costituzione, il quale costituisce un presidio immanente a tutela e garanzia del principio della legalità sostanziale e risulta ulteriormente specificato, dopo l’entrata in vigore della Legge nr. 241 del 1990, dai criteri di efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, con particolare riferimento a quest’ultimo requisito che postula, come propugnato dalla Corte di legittimità, la sussistenza di un ragionevole rapporto tra costi e benefici. In definitiva, la Cassazione ha stabilito che le scelte discrezionali risultano subordinate non soltanto al rispetto della Legge ed alla necessaria verifica del collegamento teleologico con le finalità istituzionali dell’Ente pubblico, ma anche al riscontro circa la proporzione tra i mezzi impiegati e gli obiettivi perseguiti, sul rilievo che, essendo ormai assunti tra i requisiti normativi che regolano l’attività amministrativa anche i prefati criteri di efficacia ed economicità, deve ritenersi che rientri tra i poteri della Corte dei Conti, nell’ambito del giudizio di responsabilità, anche quello di appurare la sussistenza di un ragionevole rapporto tra costi e benefici, dal momento che anche tale verifica è fondata su valutazioni di legittimità e non di mera opportunità. E’ stato pertanto affermato che le scelte elettive degli amministratori e dei funzionari pubblici, dovendo conformarsi ai criteri di legalità ed a quelli giuridici di economicità (quale ottimizzazione dei risultati in relazione alle risorse disponibili), di efficacia (quale idoneità dell’azione amministrativa alla cura effettiva degli interessi pubblici da perseguire, congruenza teleologica e funzionale) e di buon andamento, sono soggette alla verifica della Corte dei Conti, la quale non viola il limite giuridico della riserva di amministrazione, da intendere come preferenza tra alternative, nell’ambito della ragionevolezza, per il soddisfacimento dell’interesse pubblico, nel controllare anche la giuridicità sostanziale e cioè l’osservanza dei criteri di razionalità, nel senso di correttezza ed adeguatezza dell’agire, logicità e proporzionalità tra costi affrontati ed obiettivi conseguiti, costituenti al contempo indici di misura del potere amministrativo e confini del sindacato giurisdizionale afferente all’esercizio del potere discrezionale; non travalica, dunque, il limite esterno della giurisdizione contabile, né quelli attinenti alla riserva di amministrazione, la pronuncia della suddetta Magistratura che abbia ravvisato l’illegittimità di spese sostenute per non adeguatezza o esorbitanza rispetto al fine di interesse generale da perseguire.

Recentemente la Corte di legittimità, inoltre, ha precisato un secondo canone essenziale in materia, complementare al precedente, nel senso che è sempre soggetto al sindacato della Magistratura contabile non già la scelta amministrativa in sé operata dal pubblico funzionario, bensì il percorso attraverso il quale si è giunti ad assumere una determinata decisione in concreto, quindi il modo specifico di attuazione della discrezionalità esercitata, al fine di verificare l’effettiva osservanza dei suddetti principi di economicità ed efficacia; in altre parole, si tratta di un giudizio non sull’ “an”, ma sul “quomodo” (ex multis SS.UU. nnrr. 6462 del 2020 e 2157 del 2021).

Nelle richiamate pronunce, tuttavia, la Suprema Corte individua un limite invalicabile per il Giudice contabile, laddove statuisce che la Corte dei Conti, rispetto agli atti discrezionali, può e deve verificare l’osservanza delle fonti normative e la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’Ente, anche nell’ottica del principio dell’economicità, ma, una volta accertata tale compatibilità, l’articolazione concreta e minuta dell’iniziativa intrapresa dall’Amministrazione rientra nell’ambito delle scelte delle quali il legislatore ha sancito l’insindacabilità, sempre che esse non manifestino un’assoluta ed incontrovertibile estraneità rispetto ai fini dell’Ente, configurandosi, cioè, come palesemente irrazionali; ciò che risulta sottratto al sindacato del Giudice contabile, in definitiva, è il merito dell’attività amministrativa, che attiene alla scelta, alla stregua di criteri di opportunità o di convenienza e, quindi, di parametri non giuridici, delle modalità di azione dell’Amministrazione in vista della realizzazione degli interessi affidati dalla Legge alle sue cure. Del resto, la posizione della Cassazione avalla quell’orientamento emerso nella giurisprudenza della Corte dei Conti (ex multis I Sezione Giurisdizionale Centrale, Sentenza nr. 346 del 2008, Sezione Giurisdizionale Abruzzo, Sentenza nr. 67 del 2005, Sezione Giurisdizionale Marche, Sentenza nr. 886 del 2004, Sezione Giurisdizionale Veneto, Sentenza nr. 938 del 2004) secondo il quale il limite della insindacabilità non sussiste, e dunque non può essere invocato dal presunto responsabile del danno, allorché le scelte discrezionali, da cui sia derivato il nocumento patrimoniale, siano contrarie alla Legge o si rivelino gravemente illogiche, arbitrarie, irrazionali, contraddittorie o antieconomiche, atteso che la predetta insindacabilità concerne la valutazione delle scelte tra più comportamenti legittimi attuati per il soddisfacimento dell’interesse pubblico perseguito e non ricomprende, al contrario, le scelte funzionalmente deviate rispetto al superiore e fondamentale principio del buon andamento. Sulla specifica tematica, non è trascurabile rammentare che anche il Giudice amministrativo ravvisa la possibilità di sindacare le scelte discrezionali ove queste presentino palesi errori di fatto, aspetti di manifesta irrazionalità ovvero evidenti contraddizioni logiche, oltre che nell’ipotesi del contrasto con le norme di Legge (ex multis Consiglio di Stato, Sezione IV, Decisione nr. 4409 del 2003, Sezione V, Decisione nr. 345 del 2000).

Applicando alla fattispecie in esame le descritte coordinate ermeneutiche, frutto dell’elaborazione giurisprudenziale pluriennale riveniente dalla Suprema Corte e dagli altri plessi giudiziali in precedenza citati, è possibile affermare con certezza che nessuna violazione della norma in rassegna di cui alla Legge nr. 20 del 1994, e del correlato limite giuridico della riserva di amministrazione, si è verificato in concreto, atteso che le scelte assunte dagli odierni convenuti non attengono certo al merito della funzione amministrativa, l’unica area effettivamente sottratta al sindacato della Magistratura contabile, bensì si riferiscono direttamente al tassativo rispetto del canone di legittimità che deve sempre pervadere tutte le procedure amministrative volte all’affidamento degli appalti da parte delle stazioni appaltanti pubbliche ed assimilate, nel senso che il complesso reticolato normativo multilivello che disciplina la materia della contrattualistica, la cui “ratio” ispiratrice risiede nelle disposizioni di conio comunitario, mira a salvaguardare i principi fondamentali dell’evidenza pubblica e della concorrenza per tutelare l’interesse pubblico; ne discende, quale immediato corollario, che l’assegnazione delle commesse deve tendenzialmente avvenire, di norma, come efficacemente sottolineato dal Pubblico Ministero contabile nel corposo atto di citazione, mediante una procedura di gara competitiva, aperta o ristretta, allo scopo di favorire la massima accessibilità degli operatori economici e preservare i suddetti valori cardine, mentre la procedura negoziata o l’affidamento diretto possono essere esperiti, seguendo tuttavia uno schema predefinito di garanzia, soltanto nel caso di appalti inferiori ad una determinata soglia ovvero in presenza di specifiche e rigorose condizioni legittimanti che vengono espressamente enunciate dal legislatore, fermo restando che è sempre onere della stazione appaltante fornire la prova della sussistenza degli elementi che consentono di derogare al canone prioritario della gara. In altri termini, e con maggiore ampiezza esplicativa, le decisioni prese dai convenuti, diversamente da quanto astrattamente opinato dai suddetti patrocinatori, anche con tratti francamente sovrabbondanti di estrema enfasi e preoccupazione, non si attagliano affatto al merito dell’esercizio della funzione amministrativa, che, come già in precedenza lumeggiato, attiene alla scelta, alla stregua di criteri di opportunità o di convenienza e, quindi, di parametri non giuridici, delle modalità di azione dell’Amministrazione in vista della realizzazione degli interessi affidati dalla Legge alle sue cure, ma pur sempre, ed è questo il profilo qualificante e dirimente, nell’ambito di più opzioni diversificate che tuttavia risultino tutte, a monte, attraverso un vaglio rigoroso, perfettamente e tassativamente legittime, bensì si correlano al dovere ineludibile in capo a ciascun dipendente pubblico di osservare in modo scrupoloso e puntuale le disposizioni normative che governano minuziosamente il settore degli appalti pubblici, tracciando i vari presupposti sottesi alle distinte ipotesi per procedere agli affidamenti di beni e servizi. In altri termini, come validamente ed efficacemente evidenziato dal Pubblico Ministero contabile nel corso della requisitoria, il criterio del raggiungimento del risultato al quale si sono appellati, con declinazioni sostanzialmente analoghe e convergenti, tutti i difensori dei convenuti, per quanto esso sia stato oltremodo valorizzato anche nel nuovo Codice degli appalti di cui al Decreto Legislativo nr. 36 del 2023, non può mai andare a discapito del superiore e fondamentale canone di legalità, il quale deve essere sempre osservato in maniera tassativa, non trascurando di considerare, tuttavia, che la violazione dei requisiti di legittimità non genera automaticamente, di per sé, un pregiudizio erariale che deve sempre essere dimostrato in concreto mediante idonei indici probatori.

Non essendo state sollevate dalla difesa dei diversi convenuti altre questioni pregiudiziali o preliminari, la Sezione procederà alla disamina delle articolate argomentazioni di merito poste a fondamento dell’azione di responsabilità da parte dell’Ufficio Requirente, e delle correlate controdeduzioni esternate dai legali dei medesimi.

In ordine alla contestazione formulata a carico dei menzionati dirigenti e funzionari, il Collegio non reputa convincente e condivisibile la tesi accusatoria prospettata dal Procuratore Regionale nell’atto di citazione; in tale visuale, prescindendo dai molteplici rilievi critici formulati da tutti i patrocinatori, con sfumature diverse ed articolate, circa l’insussistenza degli altri elementi strutturali dell’illecito, con particolare riferimento allo stesso danno erariale per la carenza di prova, nonché alla sua errata liquidazione in eccesso, la posizione dei convenuti può essere definita in funzione della ragione più liquida ed assorbente (ex multis Cassazione, nnrr. 6762 del 2021 e 21859 del 2024, SS.UU., nnrr. 11799 del2017 e 24172 del 2025), che risalta immediatamente ed in modo preclare dalla lettura degli atti di causa, afferente all’evidente difetto del fattore legato al requisito soggettivo del dolo, nella forma del dolo eventuale teorizzato dal Pubblico Ministero contabile nell’atto introduttivo.

Su tale versante, occorre focalizzare l’attenzione sulla circostanza che le sei commesse parcellizzate sono state affidate nell’arco temporale compreso tra dicembre 2022 e febbraio 2023, per cui si rende certamente applicabile nella presente fattispecie l’articolo 21 del D.L. 16 luglio 2020, nr. 76, convertito dalla Legge 11 settembre 2020, nr. 120, e successive modificazioni, il quale stabilisce: a) al comma 1, che “All’articolo 1, comma 1, della Legge 14 gennaio 1994, nr. 20, dopo il primo periodo è inserito il seguente: “La prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso”; b) al comma 2, che “Limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente Decreto e fino al 30 giugno 2023 (termine così prorogato, per quello che interessa i fatti di causa, dall’articolo 51, comma 1, lettera h), del D.L. 31 maggio 2021, nr. 77, convertito dalla Legge 29 luglio 2021, nr. 108), la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica per l’azione di responsabilità di cui all’articolo 1 della Legge 14 gennaio 1994, nr. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità prevista dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente”. Dal combinato disposto delle due norme in rassegna deriva, quale diretto corollario, per un verso, che le condotte attive sono punibili soltanto a titolo di dolo, dall’altro, che la nozione afferente al requisito soggettivo in parola è unicamente quella di matrice penalistica, fondata sulla previsione dell’evento dannoso. In funzione delle menzionate coordinate ermeneutiche, e considerato che la contestazione dell’Ufficio Requirente è incentrata su un comportamento attivo, l’unico che possa effettivamente integrare il nesso causale postulato da parte pubblica, ossia avere deciso di frazionare artificiosamente l’appalto al fine di attestarsi, per ogni singolo affidamento, sotto la soglia di valore che avrebbe imposto la gara, la tesi della Procura Regionale, sebbene suggestiva ed illustrata con acribia espositiva, in base alla quale la condotta antigiuridica dei convenuti sarebbe connotata dal dolo eventuale, presta il fianco all’ovvia considerazione secondo cui la genesi della decisione di ricorrere a sei commesse distinte è ontologicamente e manifestamente incompatibile ed inconciliabile con la prova necessaria ed ineludibile dell’adesione psichica dei presunti responsabili all’evento di danno, atteso che il pregiudizio in questione non poteva certo configurarsi come altamente probabile, non rispondendo quindi al tralatizio principio dell’“id quod plerumque accidit”, bensì come meramente possibile nell’ottica di una semplice e remota ipotesi; non è, pertanto, minimamente configurabile l’elemento soggettivo del dolo, nemmeno nella forma attenuata del dolo eventuale, ma potrebbe essere teorizzata, al più, la sussistenza della colpa grave nel comportamento assunto dai medesimi. Considerata la dimensione squisitamente psicologica del processo decisionale del soggetto agente, specularmente a quanto avviene in ambito penale, non sono infatti ravvisabili nella presente fattispecie indicatori significativi, convergenti e solidi idonei a comprovare la necessaria adesione psichica dei menzionati funzionari alle conseguenze dannose della loro condotta antigiuridica.

Su tale specifico versante, merita sottolineare che la tesi più datata e tradizionale invocata dal Pubblico Ministero contabile, in merito ai tratti morfologici del dolo eventuale, ma che ormai appare quasi completamente superata e certamente recessiva in relazione agli indirizzi esegetici più recenti, postula che il richiamato requisito soggettivo consisterebbe nell’accettazione del rischio di cagionare un evento che si rappresenta nella mente del soggetto agente soltanto come possibile; esso si distinguerebbe, allora, dalla colpa cosciente connotata dal momento della rappresentazione dell’evento e da una sua “contro-rappresentazione negativa” in ragione della sicura fiducia della non verificazione dello stesso. Ne consegue che il carattere ragionevole della previsione è prova della rappresentazione in negativo dell’evento e, pertanto, l’agente risponderebbe a titolo di colpa cosciente, mentre nel caso in cui la speranza fosse del tutto irragionevole oppure assente si riscontrerebbe il dolo eventuale. I successivi orientamenti che si sono stratificati sulla specifica questione, tuttavia, hanno posto l’accento su due insanabili criticità derivanti dalla menzionata ricostruzione: in prima battuta, è stato rimarcato che definire il dolo eventuale come accettazione del rischio di un evento rappresentato solo come astrattamente possibile non ricondurrebbe tale declinazione del requisito soggettivo in rassegna nel contesto ineludibile della colpevolezza dolosa, sicuramente imposta dal legislatore con l’articolo 43 del C.P., che consacra il canone in funzione del quale il delitto è “doloso, o secondo l’intenzione, quando l’evento dannoso o pericoloso, che è il risultato dell’azione od omissione e da cui la Legge fa dipendere l’esistenza del delitto, è dall’agente preveduto e voluto come conseguenza della propria azione od omissione”; in seconda battuta, preme osservare che la colpa cosciente non può consistere in una “contro previsione negativa dell’evento”, proprio sulla scorta del tenore letterale dell’articolo 61, nr. 3, del C.P. che fa espresso riferimento alla previsione dell’evento e non anche ad una sua rappresentazione negativa.

Secondo la giurisprudenza attualmente maggioritaria ed ampiamente consolidata (ex multis Cassazione, SS.UU. penali, nr. 12433 del 2010 e nr. 38343 del 2014, VI Sez. penale, nr. 14663 del 2018, V Sez. penale, nr. 23992 del 2015, I Sez. penale, nr. 7686 del 2024, Sezione Giurisdizionale Sardegna, Sentenza nr. 105 del 2025, Sezione Giurisdizionale Marche, Sentenza nr. 140 del 2023), alla quale la Sezione intende prestare completa adesione assicurandone la relativa continuità, per accertare in concreto la sussistenza del dolo eventuale occorre apprezzare il requisito soggettivo del soggetto agente in modo estremamente rigoroso e tassativo già sul piano della rappresentazione e previsione dell’evento, che non deve porsi come semplice ed astratto dubbio irrisolto ovvero come meramente possibile, bensì deve configurarsi come altamente probabile nella sua verificazione quale diretta conseguenza dell’azione o dell’omissione. In secondo luogo, proprio al fine di ricondurre il dolo eventuale nell’alveo circoscritto e rigidamente delimitato della colpevolezza dolosa, sancito in modo ineludibile dalla prefata norma del C.P., è richiesta, altresì, una scelta consapevole e ponderata attraverso l’utilizzo della cosiddetta prima formula del noto giurista tedesco Frank; è necessario quindi interpellarsi e verificare se l’agente avrebbe comunque agito nonostante la previsione certa dell’evento, per cui soltanto nel caso di risposta affermativa al suddetto quesito il medesimo verserebbe nell’ipotesi di dolo eventuale. In terzo luogo, appare determinante anche la disamina del profilo economico legato al dolo eventuale, nel senso che l’elemento soggettivo in parola sottenderebbe in ogni caso un lucido contemperamento di interessi attraverso il bilanciamento del vantaggio perseguito e derivante dall’illecito rispetto alle sue conseguenze negative; in funzione del descritto fattore vi sarebbe dolo eventuale allorquando, oltre alla rappresentazione probabile dell’evento, l’agente lo abbia comunque accettato, sebbene nella sua forma eventuale, quale costo indiretto ovvero danno da pagare per il raggiungimento del fine da questi perseguito.

In definitiva, alla luce dei predetti criteri di valutazione che evidentemente devono essere vagliati non soltanto singolarmente ma anche nell’ambito di una visione necessariamente olistica, può ravvisarsi il dolo eventuale unicamente laddove sia rinvenibile sia una concreta rappresentazione dell’evento che un ponderato processo volitivo volto a bilanciare l’interesse perseguito e l’eventuale costo da pagare per raggiungerlo, anche nell’ottica della circostanza secondo la quale il soggetto agente comunque non si sarebbe giammai tirato indietro dal suo proposito antigiuridico nemmeno qualora la previsione del fatto esiziale fosse stata connotata da assoluta certezza, da suffragare mediante un realistico e ragionato giudizio controfattuale, con il precipitato che l’evento non solo viene accettato ma vi è pure una effettiva e precisa adesione psichica che quindi colloca il dolo eventuale su un livello diverso e decisamente molto più intenso rispetto alla colpa cosciente. L’orientamento innovativo della Corte di Cassazione ha pertanto fornito in materia i prefati indici discretivi volti ad offrire ed enucleare la prova nel processo penale, e di riflesso nel processo contabile, circa la presenza dell’elemento psicologico del dolo eventuale, i quali, per un verso, identificano le necessarie coordinate ermeneutiche che devono essere applicate cumulativamente al caso concreto, per altro verso, costituiscono criteri tra loro interdipendenti e strettamente connessi in funzione del superiore principio, qualificabile come minimo comun denominatore, dell’adesione “volontaristica” proteiforme e tripartita all’evento di danno, sebbene non manchino pronunce che mirano a privilegiare uno dei singoli criteri rispetto agli altri, in particolare quello afferente alla citata formula Frank.

Ciò chiarito, dalla disamina complessiva degli atti di causa non emerge l’indispensabile adesione psichica della volontà dei convenuti all’evento di danno, non solo perché l’artificioso frazionamento si presenta in radice, come in precedenza lumeggiato, del tutto incompatibile con la rappresentazione e la previsione del prefato nocumento, in assenza di benefici individuali acquisiti o solo agognati da ciascuno dei presunti responsabili, ma anche poiché le risposte ai tre quesiti cumulativi delineati dalla giurisprudenza per suffragare sul piano probatorio la sussistenza del dolo eventuale, nella sua accezione non più quantitativa bensì qualitativa che ispira e valorizza l’attuale orientamento della Suprema Corte, sono tutte certamente e chiaramente negative, in diretta connessione con gli elementi oggettivi ed incontrovertibili rivenienti dalla dinamica dei fatti sopra lumeggiati, posto che, a tacer d’altro, laddove i citati funzionari avessero potuto prevedere con certezza il presunto pregiudizio scaturito dalla propria condotta, alla luce dell’ipotesi accusatoria configurata da parte pubblica quale danno alla concorrenza, sicuramente si sarebbero immediatamente emancipati dal loro proposito, se non altro per il potenziale costo da pagare a titolo personale ingente, rispetto agli eventuali vantaggi di carattere procedimentale e gestionale che avrebbe potuto ottenere, semmai, la sola stazione appaltante presso la quale erano incardinati al fine di realizzare l’evento nei tempi assegnati. D’altro canto, l’unico argomento postulato dal Pubblico Ministero contabile per suffragare la sussistenza del danno, ossia il confronto tra i costi sostenuti dall’Agenzia per l’edizione 2023, in cui le commesse sono state suddivise, e quelli affrontati invece nell’anno 2024 dalla medesima stazione appaltante ricorrendo ad una gara unica, pur volendo ammettere che le esigenze organizzative territoriali nei due suddetti anni concatenati fossero esattamente sovrapponibili e speculari, e che le spese consuntivate per quest’ultima edizione siano state effettivamente inferiori a quelle dell’anno 2023, presupposti di fatto comunque controversi in quanto avversati decisamente da tutte le difese, a tutto concedere alla tesi attorea, non trascurando di considerare, inoltre, le plurime variabili di mercato che possono modificarsi anche sensibilmente di anno in anno per ragioni contingenti e del tutto imprevedibili, non riveste comunque alcuna rilevanza ai fini della dimostrazione del teorizzato dolo eventuale, in quanto i convenuti, nel momento in cui hanno assunto la decisione di frazionare gli affidamenti, non disponevano di alcun dato o informazione pregressi che potesse indubbiamente orientare la loro scelta in modo più vantaggioso per l’Ente di appartenenza, considerato che la procedura aperta multilotto è stata svolta per l’edizione 2024 dell’iniziativa, mentre la contestazione del Pubblico Ministero contabile riguarda unicamente l’anno 2023, né è possibile invocare in siffatta materia il fatto notorio afferente alla supposta e tendenziale convenienza della gara rispetto all’assegnazione diretta dell’appalto, tenendo conto che la giurisprudenza assolutamente maggioritaria di questa Corte, come riconosciuto anche dal Pubblico Ministero contabile nell’atto introduttivo, sicuramente prevalente rispetto all’orientamento ermeneutico che postula la nullità virtuale del contratto, reputa che sia comunque necessario dimostrare attraverso idonei elementi di prova, oggettivi, puntuali e convergenti, che il ricorso alla procedura di gara atta a favorire la massima partecipazione degli operatori economici avrebbe consentito, in concreto e con riferimento allo specifico appalto ed alle irripetibili situazioni di tempo e di luogo, un significativo risparmio di spesa a beneficio della stazione appaltante.

In conclusione, tirando le fila delle descritte osservazioni tra loro connesse e complementari, il contegno commissivo serbato dai convenuti potrebbe essere caratterizzato, al massimo, dal requisito soggettivo della colpa grave, con l’effetto che lo stesso, in assenza del dolo penalistico richiesto espressamente dal legislatore, è scriminato dal cosiddetto “scudo erariale” di cui all’articolo 21 in precedenza richiamato, circostanza che inficia e travolge in radice, di conseguenza, la fondatezza dell’azione risarcitoria rivendicata dalla Procura Regionale, atteso che nella presente fattispecie ricorre il difetto evidente di uno dei quattro elementi strutturali ed ineludibili dell’istituto della responsabilità amministrativa. Quanto all’ulteriore osservazione prospettata in via subordinata da parte pubblica in ordine alla condotta dei presunti responsabili, nel senso che omettere di prefigurare o di svolgere una gara sopra soglia mediante procedura aperta, o di rendere un parere di congruità puntualmente motivato sulle offerte ricevute, quando la stessa gara sarebbe doverosa dato il valore dei servizi da appaltare, corrisponde ad una condotta cagionata da omissione o inerzia del soggetto agente, che resta comunque perseguibile anche nella vigenza della normativa transitoria in precedenza enunciata a titolo di colpa grave, la stessa non supera la soglia della manifesta infondatezza e deve essere disattesa con nettezza; il comportamento posto in essere dai convenuti, infatti, non può identificare allo stesso tempo un contegno commissivo ed omissivo a seconda del punto di caduta più favorevole per la parte pubblica, quasi che si trattasse di un Giano bifronte o delle due facce di una stessa medaglia, sul rilievo che in qualsiasi fattispecie commissiva colposa è sempre possibile scorgere una condotta omissiva ma occorre invece individuare prioritariamente, al contrario, il profilo prevalente e qualificante che rappresenta l’elemento caratterizzante del suddetto elemento strutturale della responsabilità amministrativa. E’ evidente, infatti, che la colpa è connotata sempre da componenti omissive, poiché sul piano ontologico essa corrisponde alla mancata adozione di cautele materiali ovvero procedimentali, sotto forma di negligenza, imperizia o imprudenza, necessarie ad evitare l’insorgere dell’evento; ma questo rientra nella struttura dell’elemento soggettivo della colpa e non può essere sovrapposto con la natura commissiva della condotta posta in essere (ex multis Sezione Giurisdizionale Trentino-Alto Adige, Trento, Sentenza nr. 19 del 2023, Sezione Giurisdizionale Campania, Ordinanza nr. 228 del 2023). Le medesime considerazioni da tempo sono state espresse anche dalla consolidata giurisprudenza penale della Suprema Corte, in tema di reati, la quale sottolinea che deve essere tenuta distinta la natura omissiva o commissiva del reato dalle radici omissive della colpa in senso genetico, con il corollario che se un soggetto agente compie un’attività positiva, allora siffatto contegno, ancorché colposo, deve essere qualificato come esclusivamente commissivo (ex multis Cassazione, Sezione IV, nnrr. 2390 del 2012, 7597 del 2014 e 32899 del 2021).

Con tali essenziali premesse esegetiche, nella presente controversia l’elemento strutturale della fattispecie di responsabilità riconducibile al comportamento “non iure” risulta indubbiamente integrato, secondo quanto sopra delineato, non già dalla proteiforme condotta omissiva così come teorizzata in via subordinata dal Pubblico ministero contabile, preoccupato sin dal principio dell’intima debolezza della tesi fondata sul dolo eventuale, bensì, a monte, in una fase temporalmente antecedente e logicamente prodromica, da una lampante e specifica condotta commissiva basata sulla scelta afferente all’artificioso frazionamento dell’appalto, secondo l’ipotesi accusatoria prospettata dall’Ufficio Requirente, a nulla rilevando, in tale contesto comportamentale, la macroscopica illegittimità della decisione assunta dai convenuti ed addebitata dalla Procura Regionale, che potrebbe essere presa in considerazione solo durante la disamina del requisito soggettivo della colpa grave, tuttavia inibita dalla barriera invalicabile rappresentata dal menzionato “scudo erariale”. In definitiva, tirando le fila delle precedenti asserzioni tra loro connesse e complementari, la condotta commissiva perpetrata a vario titolo dai diversi convenuti si appalesa in concreto assolutamente assorbente e dirimente nella fattispecie in rassegna, concernente l’avvenuto frazionamento dell’appalto per procedere con affidamenti diretti senza gara, con il precipitato che sarebbe stato necessario provare il requisito soggettivo del dolo, in realtà palesemente e strutturalmente inesistente.

Le altre molteplici eccezioni sollevate dalle rispettive difese devono ritenersi assorbite.

Per tutto quanto precede, il Collegio assolve i convenuti LI ND, DE NE AN, RO TO, ED ER, CA IT e ON GI dagli addebiti che gli sono stati contestati dalla Procura Regionale.

Con riferimento al diritto inerente al rimborso delle spese legali sostenute dai medesimi, prosciolti nel merito, la Sezione, ai sensi dell’articolo 31, comma 2, del Codice di giustizia contabile, liquida gli onorari dei difensori da porre a carico della suddetta Agenzia regionale, applicando i parametri e le disposizioni di cui al D.M. nr. 55 del 2014 e successive modificazioni, nella misura di Euro 4.000,00 (quattromila//00) a favore dei convenuti RD e DE NE, di Euro 3.000,00 (tremila//00) a favore dei convenuti LI e ON, di Euro 2.500,00 (duemilacinquecento//00) a favore del convenuto RO e di Euro 1.500,00 (millecinquecento//00) a favore della convenuta CA, cui occorre aggiungere per tutti gli importi le spese generali nella percentuale del 15%, oltre IVA e CPA secondo Legge.

Nulla per le spese di giudizio.

P.Q.M.

La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Sardegna, in composizione collegiale, definitivamente pronunciando,

ASSOLVE

i convenuti LI ND, DE NE AN, RO TO, ED ER, CA IT e ON GI dagli addebiti che gli sono stati contestati dalla Procura Regionale.

Con riferimento al diritto inerente al rimborso delle spese legali sostenute dai medesimi, prosciolti nel merito, la Sezione, ai sensi dell’articolo 31, comma 2, del Codice di giustizia contabile, liquida gli onorari dei difensori da porre a carico della suddetta Agenzia regionale, applicando i parametri e le disposizioni di cui al D.M. nr. 55 del 2014 e successive modificazioni, nella misura di Euro 4.000,00 (quattromila//00) a favore dei convenuti RD e DE NE, di Euro 3.000,00 (tremila//00) a favore dei convenuti LI e ON, di Euro 2.500,00 (duemilacinquecento//00) a favore del convenuto RO e di Euro 1.500,00 (millecinquecento//00) a favore della convenuta CA, cui occorre aggiungere per tutti gli importi le spese generali nella percentuale del 15%, oltre IVA e CPA secondo Legge.

Nulla per le spese di giudizio.

Così deciso in Cagliari, nella Camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2025.

Il Giudice Estensore Il Presidente

(f.to digitalmente T. PARISI) (f.to digitalmente D. CABRAS)

Depositato in Segreteria il 17/12/2025 Il Dirigente

(f.to digitalmente P. CARRUS)