REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
PRIMA SEZIONE CIVILE

così composta: dott. IC RA presidente dott. LU AU PELLEGRINI consigliere relatore dott. Marco GENNA consigliere riunita in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA
nella causa civile di appello iscritta al n. 2721 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2021 trattenuta in decisione con ordinanza ex art. 127-ter c.p.c. depositata il 30 giugno 2025 e vertente
TRA
(c.f.: ) Parte_1 P.IVA_1 rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato
APPELLANTE
E

Controparte_1 rappresentata e difesa dall'avv. Raffaele Pannone
APPELLATA

OGGETTO: finanziamenti pubblici

1 CONCLUSIONI
I difensori delle parti hanno concluso riportandosi alle conclusioni rassegnate nelle note di trattazione scritta depositate ai sensi dell'art. 127-ter c.p.c.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il (oggi Parte_2 Parte_1
) ha proposto appello avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 6696/2021, che ha
[...] annullato il decreto del direttore generale del n. 1474 del Parte_2
16 maggio 2018 con cui sono state revocate le agevolazioni concesse in via provvisoria alla con decreto n. 0082107 del 7 dicembre 1999 (che ha riconosciuto un Controparte_1 contributo in conto capitale di 199.171,60 € per la realizzazione di una nuova struttura alberghiera ad Ischia).
L'appellante ha dedotto al riguardo che:
1) il tribunale ha omesso di pronunciarsi sulla eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario adìto;
2) il tribunale ha omesso di pronunciarsi sull'eccezione di incompetenza territoriale sollevata dal (secondo cui sarebbe competente a decidere la controversia il Parte_1
Tribunale di Napoli – quale forum destinatae solutionis in base alle norme di contabilità pubblica - “trattandosi di recupero di un contributo indebitamente erogato ad una impresa avente sede a Napoli per la realizzazione di un investimento localizzato nel distretto della
Corte di Appello di Napoli”;
3) il tribunale ha accolto la domanda di annullamento con una motivazione irragionevole e contraddittoria.
L'appellante ha concluso chiedendo di “rigettare la domanda proposta dalla società attrice in primo grado siccome inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice ordinario nonché perché proposta dinanzi ad un Tribunale incompetente, essendo competente il Tribunale di Napoli, e comunque perché infondata”.
In via riconvenzionale, l'appellante ha chiesto che - in accoglimento della domanda riconvenzionale proposta dal nel giudizio di primo grado – la società appellata Parte_1 venga condannata alla restituzione delle somme indicate nel decreto di revoca del contributo.
Si è costituita in giudizio la (d'ora in Controparte_1 poi anche solo ”), domandando il rigetto dell'appello perché infondato. CP_1
Con il primo motivo di appello, il si duole del fatto che il tribunale abbia Parte_1 annullato il decreto di revoca del provvedimento di provvisoria concessione del contributo, omettendo di pronunciarsi sull'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall'Amministrazione, in contrasto con quanto previsto dall'art. 4 della legge n. 2248 del
1865, all. E che non riconosce al giudice ordinario il potere di annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo.
La censura è infondata.
2 In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo viene fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, spettando la giurisdizione al giudice ordinario in caso di lesione di un diritto soggettivo e al giudice amministrativo in caso di lesione di un interesse legittimo (v. ex multis
Cass., Sez. Un., 25213/2020).
In particolare, le controversie in materia di finanziamenti pubblici sono devolute alla cognizione del giudice amministrativo, laddove esse riguardino l'annullamento del provvedimento di attribuzione del beneficio per vizi di legittimità o la revoca dello stesso per contrasto con l'interesse pubblico, in relazione ai quali la posizione giuridica del beneficiario
è qualificabile come interesse legittimo (in quanto spetta alla pubblica amministrazione il potere di riconoscere il contributo sulla base di una valutazione dell'interesse pubblico e previo apprezzamento discrezionale dell'an, del quid e del quomodo dell'erogazione).
Rientrano invece nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie che non involgono aspetti di ponderazione o comparazione tra interessi pubblici o di riconsiderazione dell'interesse del privato rispetto ai primi, come accade quando la controversia abbia a oggetto la concreta erogazione del contributo o il ritiro disposto dalla p.a. per inadempimento degli obblighi imposti al beneficiario, senza che siano ravvisabili margini di discrezionalità nell'apprezzamento delle ragioni di pubblico interesse sottese all'erogazione o al recupero.
La controversia promossa per ottenere l'annullamento del provvedimento di revoca di un finanziamento pubblico concerne una posizione di diritto soggettivo (ed è pertanto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario) tutte le volte in cui l'amministrazione abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al cui adempimento la legge o il provvedimento condizionano l'erogazione, mentre riguarda una posizione di interesse legittimo (con conseguente devoluzione al giudice amministrativo) allorché la mancata erogazione del finanziamento, pur oggetto di specifico provvedimento di attribuzione, sia dipesa dall'esercizio di poteri di autotutela dell'amministrazione, la quale abbia inteso annullare il provvedimento stesso per vizi di legittimità o revocarlo per contrasto originario con l'interesse pubblico (Cass., Sez. Un., 3166/2019).
Spetta pertanto alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia relativa alla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico, qualora la revoca si fondi sull'asserito inadempimento, da parte del beneficiario, degli obblighi a cui la concessione del contributo è subordinata, posto che, in tal caso, il provvedimento amministrativo si pone come meramente ricognitivo del venir meno di un presupposto per la fruizione del beneficio, incidendo su una posizione di diritto soggettivo del suo titolare e non implicando alcuna valutazione discrezionale (Cass., Sez. Un., 1946/2024).
Appartiene inoltre al giudice ordinario la giurisdizione in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche nella quale si chiede il riconoscimento del contributo pubblico, prima concesso e poi revocato dall'amministrazione, qualora, sulla base della legge che disciplina il
3 contributo, l'intervento dell'amministrazione in sede di revoca abbia avuto per oggetto solo la verifica di condizioni predeterminate dalla normativa, senza valutazioni discrezionali in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico, con conseguente posizione di diritto soggettivo in capo al privato (Cass. 26877/2018; Cass., Sez. Un., 15867/2011; Cass., Sez. Un,
19806/2008; Cass., Sez. Un., 16896/2006).
Applicando tali princìpi al caso di specie va dunque confermata la giurisdizione del giudice ordinario adìto dalla , in quanto il provvedimento di revoca delle CP_1 agevolazioni concesse in via provvisoria si fonda sull'inottemperanza da parte della società beneficiaria agli obblighi previsti dallo stesso decreto di concessione e la controversia ha ad oggetto l'accertamento della sussistenza dei presupposti che legittimavano la p.a. a revocare il contributo concesso (v. infra).
Con il secondo motivo di appello, il si duole del fatto che il tribunale abbia Parte_1 omesso di pronunciarsi sull'eccezione di incompetenza territoriale del Tribunale di Roma, dovendosi invece ritenere competente il Tribunale di Napoli, quale giudice del luogo in cui l'obbligazione è sorta e deve essere eseguita (da identificarsi, in base alle norme in tema di contabilità pubblica, nel luogo in cui ha sede la Tesoreria provinciale nella cui circoscrizione si trova il domicilio del creditore).
La controversia in esame, tuttavia, non ha ad oggetto il pagamento di somme di denaro da parte dello Stato, in quanto la si è limitata ad impugnare il provvedimento di CP_1 revoca delle agevolazioni, chiedendone l'annullamento previo accertamento dell'insussistenza dei presupposti che legittimano tale revoca.
L'eccezione di incompetenza sollevata dal è dunque infondata, perché in Parte_1 base al combinato disposto degli artt. 19 e 25 c.p.c. la competenza territoriale del Tribunale di
Roma si fonda sul criterio del foro generale del convenuto, in quanto è nella circoscrizione del
Tribunale di Roma che si trova la sede del che ha emanato il provvedimento Parte_1 impugnato dalla . CP_1
Con il terzo motivo di appello, il si duole del fatto che il tribunale abbia Parte_1 annullato il provvedimento di revoca delle agevolazioni concesse alla sulla base di CP_1 una motivazione contraddittoria e irragionevole.
Il tribunale ha accolto la domanda di annullamento affermando che le accertate violazioni della normativa in materia urbanistica ed edilizia non fossero qualificabili come gravi ai fini dell'applicazione dell'art. 8, comma 1, lettera e), del d.m. n. 527 del 1995 (il quale stabilisce che le agevolazioni sono revocate “qualora siano gravemente violate specifiche norme settoriali anche appartenenti all'ordinamento comunitario”) e rigettando la domanda riconvenzionale del volta alla restituzione dei contributi già versati nella Parte_1 misura di 164.612,90 €.
Il provvedimento impugnato (decreto di revoca n. 1474 del 16 maggio 2018 emesso dal direttore della Direzione generale per gli incentivi alle imprese del Parte_2
documento n. 15 allegato all'atto di citazione introduttivo del giudizio di primo
[...]
4 grado) ha revocato le agevolazioni che erano state concesse in via provvisoria alla CP_1 con il decreto dirigenziale n. 82107 del 7 dicembre 1999.
La revoca è stata disposta ai sensi dell'art. 8, comma 1, lett. e) del d.m. n. 527 del 1995
e successive modificazioni e per i motivi specificati dall'articolo 2.1 della circolare n. 900516 del 13.12.2000, in ragione delle gravi violazioni di norme settoriali commesse dalla CP_1
(la violazione delle disposizioni in materia urbanistica ed edilizia).
L'approfondimento istruttorio compiuto a seguito delle irregolarità emerse nel corso di una visita ispettiva effettuata il 21 settembre 2004 presso la sede legale ed operativa della ha consentito di accertare che il complesso immobiliare (destinato ad ospitare una CP_1 struttura alberghiera) per la cui realizzazione era stato chiesto il finanziamento presentava irregolarità urbanistiche ed edilizie che non erano state sanate, avendo il Comune di Ischia comunicato con nota del 14 dicembre 2015 l'assenza del certificato di agibilità e di un idoneo titolo abilitativo in sanatoria per le opere murarie realizzate in difformità o in assenza di titolo, ancorché fosse stata avanzata un'istanza di condono edilizio (in data 28 febbraio 1995) e una richiesta di agibilità dell'immobile (in data 15 marzo 1999).
Ad avviso del Ministero tali irregolarità giustificano la revoca del beneficio, stante l'accertata assenza delle condizioni che legittimano l'erogazione del contributo pubblico, non essendo realizzabile lo scopo dell'intervento per cui il contributo era stato chiesto (adibire l'immobile a struttura alberghiera), dal momento che la regolarità urbanistica e l'agibilità dell'immobile costituiscono un requisito fondamentale per il riconoscimento del contributo.
Il tribunale ha disatteso questa tesi, affermando che, ancorché “non è possibile prescindere dalla regolarità urbanistica dell'immobile, a sua volta prodromica alla agibilità dello stesso”, la mancata conclusione del procedimento di condono edilizio (avviato a seguito della presentazione della relativa domanda in data 28 febbraio 1995) non fosse addebitabile alla , la quale aveva più volte sollecitato l'amministrazione procedente affinché si CP_1 arrivasse alla conclusione del procedimento.
Il tribunale ha quindi accolto la domanda di annullamento del provvedimento di revoca, affermando che “la violazione non possa essere qualificata come grave ai fini dell'applicazione dell'art. 8, comma 1, lettera e), D.M. n. 527/1995”.
La tesi del tribunale non può essere condivisa.
L'art. 2 del d.m. 20 ottobre 1995, n. 527 (“Regolamento recante le modalità e le procedure per la concessione ed erogazione delle agevolazioni in favore delle attività produttive nelle aree depresse del Paese”) prevede che “i predetti soggetti sono ammessi alle agevolazioni a condizione che, alla data della relativa domanda, abbiano la piena disponibilità dell'immobile dell'unità produttiva ove viene realizzato il programma [...]; tale immobile deve essere già rispondente, in relazione all'attività da svolgere, ai vigenti specifici vincoli edilizi, urbanistici e di destinazione d'uso.”
Nel caso di specie è pacifico il fatto che né al momento della presentazione della domanda di agevolazione (14 giugno 1999), né al momento in cui l'agevolazione è stata
5 revocata (16 maggio 2018) l'immobile fosse in regola dal punto di vista urbanistico (il permesso di costruire in sanatoria è stato rilasciato soltanto il 21 maggio 2019) e dal punto di vista edilizio (non vi è prova del fatto che sia mai stato rilasciato il certificato di agibilità di cui era stata fatta richiesta il 15 marzo 1999).
Al momento in cui è stata presentata la domanda per il riconoscimento dell'agevolazione, l'immobile presentava difformità rispetto al titolo edilizio ed era privo dei requisiti necessari a consentire l'esercizio dell'attività alberghiera, nonostante nella domanda di ammissione il legale rappresentante della società beneficiaria avesse dichiarato che
“l'impresa opera nel pieno rispetto delle vigenti norme edilizie ed urbanistiche, sul lavoro, sulla prevenzione degli infortuni e sulla salvaguardia dell'ambiente” (documento n. 20 allegato al fascicolo di primo grado dell'odierno appellante).
Contrariamente a quanto sostenuto dalla società appellata, il titolo abilitativo rilasciato dal Comune di Ischia non ha prodotto effetti ex tunc.
Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, con il rilascio del provvedimento di condono edilizio viene rimosso il carattere abusivo dell'opera e tale rimozione non può che verificarsi ex nunc, non operando il meccanismo della sanatoria amministrativa di atti illegittimi posti in essere dalla pubblica amministrazione (rispetto alla quale potrebbe farsi correttamente riferimento alla necessaria efficacia retroattiva dei provvedimenti di secondo grado): Consiglio di Stato 5053/2022.
Il condono edilizio, infatti, non ha ad oggetto un precedente atto amministrativo ma assolve alla finalità di porre rimedio ex post ad una condotta abusiva e illecita del privato, sì che il provvedimento di condono resta assoggettato alla regola generale della irretroattività degli atti amministrativi, in mancanza di un'espressa contraria disposizione di legge.
Poiché alla data in cui è stato emesso il provvedimento di revoca dell'agevolazione (16 maggio 2018) l'immobile non risultava in regola dal punto di vista urbanistico ed edilizio, la revoca dell'agevolazione deve ritenersi legittima, dovendosi ritenere irrilevante accertare se il ritardo nel rilascio del titolo abilitativo in sanatoria per le opere abusivamente realizzate sia imputabile alla società beneficiaria ovvero – come sostiene la società appellata - al tempo impiegato dalla p.a. per concludere il procedimento di condono, dal momento che la revoca dell'agevolazione consegue all'accertamento di violazioni gravi della normativa in materia urbanistica ed edilizia.
Alla luce delle considerazioni che precedono l'appello deve essere accolto, con conseguente rigetto della domanda di annullamento del provvedimento di revoca delle agevolazioni formulata dalla con l'atto introduttivo del giudizio di primo grado. CP_1
Al rigetto della domanda di annullamento segue l'accoglimento della domanda riconvenzionale formulata dal con la comparsa di Parte_2 costituzione e risposta nel giudizio di primo grado, con conseguente condanna della CP_1 al pagamento della somma di 164.612,90 € oltre interessi legali dalla data della domanda giudiziale.
6 Alla soccombenza dell'appellata segue la sua condanna al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in complessivi 8.000,00 € per compensi oltre spese generali nella misura del 15% per il giudizio di primo grado e in complessivi 9.138,50 € (di cui 8.000,0 € per compensi e 1.138,50 € per spese vive) oltre spese generali nella misura del
15% per il giudizio di appello (compensi così determinati tenuto conto dell'attività difensiva effettivamente svolta e dei valori medi di cui alle tabelle allegate al d.m. 10 marzo 2014, n. 55
– come sostituite dal d.m. 13 agosto 2022, n. 147 - ridotti in considerazione della semplicità della controversia).


P.Q.M.


La Corte di appello di Roma, definitivamente pronunciando sull'appello proposto dal avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. Parte_2
6696/2021, così provvede:
1) accoglie l'appello e per l'effetto rigetta la domanda di annullamento del decreto n.
1474 del 16 maggio 2018 emesso dal direttore della Direzione generale per gli incentivi alle imprese del;
Parte_2
2) condanna la a restituire al Controparte_1 [...]
la somma di 164.612,90 € oltre interessi legali dalla data Parte_1 della domanda giudiziale;

3) condanna la al pagamento delle Controparte_1 spese del doppio grado di giudizio in favore del , Parte_1 liquidandole in complessivi 8.000,00 € oltre spese generali nella misura del 15% (per il giudizio di primo grado) e in complessivi 9.138,50 € oltre spese generali nella misura del
15%) per il giudizio di appello).
Così deciso in Roma, il 27 novembre 2025.
Il consigliere estensore Il Presidente
LU AU PELLEGRINI IC RA
Sentenza redatta con la collaborazione della dott.ssa Clementina Casuscelli, M.O.T. presso la Corte di appello di Roma
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