Composta dagli Ill.mi Signori Camera di consiglio
Dott. Giovanni PIOLETTI Presidente del 27/1/1998
Dott. Vincenzo ACCATTATIS Consigliere SENTENZA
Dott. Nicola QUITADAMO Consigliere N. 379
Dott. Pierluigi ONORATO (est.) Consigliere REGISTRO GENERALE
Dott. Aldo FIALE Consigliere N. 33268/97
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto per 1) US GI, nato a [...] il [...], 2) RA AR IA, nata a [...] il [...], avverso la ordinanza resa il 25.6.1997 dal tribunale di Modena quale giudice del riesame.
Sentita la relazione svolta dal Consigliere dr. Pierluigi Onorato, Udite le conclusioni del P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale dr. Mario Fraticelli, che ha chiesto il rigetto del ricorso, Osserva:
Svolgimento del processo

1 - Con ordinanza del 25.6.1997 il tribunale per il riesame di Modena confermava il decreto di convalida e di sequestro preventivo, emesso il 6.6.1997 dal g.i.p. presso la locale pretura circondariale, su un manufatto edilizio costruito su terreno agricolo di proprietà di GI LU e AR GL, indagati per il reato di cui all'art. 20 lett. b) legge 47/1985. A questi ultimi, titolari di una concessione edilizia rilasciata l'8.11.1995 per la costruzione di un fabbricato rurale a uso fienile e deposito attrezzi, era contestato di aver costruito in totale difformità un edificio destinato a usi residenziali in zona che il PRG destinava a usi agricoli. Il Tribunale osservava che sussisteva indubbiamente il fumus del reato ipotizzato;
e che ricorrevano anche le esigenze cautelari del sequestro preventivo, nonostante che il sindaco avesse emanato un'ordinanza di sospensione dei lavori.

2 - Avverso l'ordinanza ha proposto ricorso il difensore, deducendo due motivi.
Col primo motivo lamenta violazione della norma che riserva all'autorità amministrativa l'ordine di sospensione dei lavori abusivi. In sostanza sostiene che il tribunale ha errato laddove ha ritenuto che le esigenze preventive che giustificano il sequestro preventivo ai sensi dell'art. 321 c.p.p. permanessero anche in presenza dell'ordinanza amministrativa di sospensione dei lavori, in considerazione della diversa finalità dei due provvedimenti. Col secondo motivo, deduce mancanza di motivazione relativamente allo stesso punto, giacché il tribunale non ha spiegato quali concrete esigenze cautelari poteva soddisfare il sequestro dopo la ordinanza sindacale di sospensione.
Motivi della decisione

3 - Il ricorso è privo di fondamento giuridico e va respinto. Thema decidendum è stabilire se in presenza di una ordinanza amministrativa di sospensione di lavori edili abusivi, possano ricorrere le esigenze cautelari che giustificano ai sensi dell'art.321 c.p.p. il sequestro preventivo dell'immobile abusivamente edificato.
La risposta è positiva. Innanzitutto perché - come argomenta, sia pure genericamente, il tribunale del riesame - il provvedimento amministrativo e quello giudiziario, sebbene tendano entrambi in definitiva allo stesso scopo, che è di impedire l'aggravamento o la prosecuzione della lesione urbanistica, hanno tuttavia diverse funzioni e diversi contenuti dispositivi. L'ordine sindacale di sospensione ha propriamente la funzione di impedire la prosecuzione dei lavori abusivi;
mentre il provvedimento giudiziale di sequestro ha una portata più ampia, perché sottrae totalmente l'immobile abusivo alla disponibilità dell'imputato o dell'indagato, impedendo a questi non solo di proseguire i lavori, ma anche di occupare l'immobile a qualsiasi titolo.
In secondo luogo perché i due provvedimenti promanano da organi, competenze e procedure appartenenti a sottosistemi giuridici non direttamente comunicanti, con la conseguenza che la caducazione eventuale dell'ordine amministrativo può restare sconosciuta alle autorità giudiziarie competenti per richiedere e disporre il sequestro.
Queste due considerazioni consentono di mettere in luce che in realtà l'ordine sindacale di sospensione dei lavori da una parte non sottrae del tutto l'immobile abusivo alla disponibilità dell'indagato o imputato, e dall'altra non garantisce all'autorità giudiziaria che l'interessato, il quale per vicende amministrative da essa non controllabili riacquisti la piena e libera disponibilità dell'immobile, non aggravi o non prolunghi le conseguenze del reato, ovvero non ne approfitti per commettere altri reati: in altri termini, quell'ordine amministrativo non assicura la soddisfazione delle esigenze cautelari che il sequestro preventivo giudiziario mira a realizzare, e perciò non può essere un equipollente di questo e non ne annulla la ragion d'essere.
Queste considerazioni sono perfettamente in linea con gli insegnamenti dettati per casi analoghi dalle sezioni unite di questa corte.
Con una prima sentenza, il supremo organo nomofilattico ha stabilito che "il sequestro preventivo a scopo impeditivo, disciplinato dall'art. 321, comma primo, cod. proc. pen., può avere ad oggetto anche beni che siano stati costituiti dall'indagato in pegno regolare, e ciò in quanto la disponibilità di questi da parte del creditore, pur penetrante, non può essere considerata assoluta ne' esaustiva di tutte le facoltà spettanti al debitore garante, il quale, oltre all'eventuale recupero dell'eccedenza del pegno, può sempre alienare il bene o attivarsi per l'estinzione dell'obbligazione ed ottenere la restituzione dell'eadem res fornita in garanzia" (Cass. pen. Sez. Un. n. 9 del 3.12.1994, c.c. 18.5.1994, Comit Leasing s.p.a in proc. Longarini, rv. 199173). Con successiva sentenza, lo stesso organo ha statuito che "è ammissibile il sequestro preventivo di cosa già soggetta a sequestro probatorio, purché sussista un pericolo concreto e attuale della cessazione del vincolo di indisponibilità impresso da quest'ultimo, che renda reale e non solo presunta la prospettiva della riconduzione del bene nella sfera di chi potrebbe servirsene in contrasto con le esigenze protette dall'art. 321 cod.proc.pen". Peraltro, in motivazione la sentenza ha chiarito che: 1) quantunque manchi per le misure cautelari reali una previsione esplicita come quella codificata per le misure cautelari personali dall'art. 274 c.p.p., è nella fisiologia del sequestro preventivo, in quanto misura anch'essa limitativa di diritti costituzionalmente protetti, che il pericolo debba presentare i requisiti della concretezza e dell'attualità; 2) un siffatto pericolo, concreto e attuale, manca nella fase delle indagini preliminari, giacché in questa fase il pubblico ministero governa l'evolversi del sequestro probatorio e, in relazione a ciò, può tempestivamente attivarsi per il sequestro preventivo;
3) terminata la fase delle indagini preliminari, il coordinamento tempestivo tra il sequestro probatorio e quello preventivo esula dalle concrete possibilità del pubblico ministero, sicché non è più necessario per l'adozione del sequestro preventivo che il sequestro probatorio sia già cessato, "ma è sufficiente che sussista in itinere la probabilità che ciò accada e che l'imputato riacquisti la libera disponibilità del bene" (Cass. pen. Sez. Un. n. 23 dell'1.3.1995, c.c. 14.12.1994, DE, rv. 200114: in Cass. pen.1995, 881). Portando alle logiche conseguenze tali principi, si può affermare in termini più generali:
- che la misura cautelare di cui all'art. 321 c.p.p. può essere disposta anche quando l'indagato o imputato abbia perso in tutto (per esempio attraverso un sequestro probatorio) o in parte (per esempio attraverso un pegno o una ordinanza amministrativa che imponga la sospensione di lavori) la disponibilità della cosa;

- che in tali casi il sequestro preventivo può essere disposto quando sussista il pericolo che l'interessato, riacquistando la piena disponibilità della cosa, possa aggravare o protrarre le conseguenze del reato o commetterne altri;

- che tale pericolo sussiste quando il pubblico ministero, quale organo di impulso della procedura cautelare, non è non grado di conoscere e di controllare tempestivamente le vicende dei vincoli civili o amministrativi o processuali che limitano la disponibilità sulla cosa che spetta all'indagato o all'imputato: sicché lo stesso pubblico ministero non può efficacemente impedire che la riconquistata disponibilità della cosa agevoli per l'imputato o indagato l'aggravamento o la prosecuzione dell'attività criminosa. Peraltro è opportuno sottolineare che, focalizzando in tal modo l'impianto argomentativo delle predette sentenze, si ridimensionano notevolmente i requisiti di attualità e concretezza che in linea di principio - secondo la sentenza AM - dovrebbero connotare le esigenze cautelari perseguite attraverso il sequestro preventivo ai sensi dell'art. 321 c.p.p.. Questo ridimensionamento è oggettivamente insito nella motivazione della stessa sentenza DE (precisamente nel chiarimento n. 3 sopra riferito); ma - ad avviso di questo collegio - è anche segno di debolezza della stessa affermazione di principio, quasi che, una volta affermato apoditticamente il principio, le sezioni unite abbiano dovuto praticamente attenuarlo davanti alla più approfondita acquisizione della natura e della funzione della misura cautelare reale. Invero, sembra che l'asserito requisito di attualità e concretezza del periculum in mora che giustifica le misure cautelari reali debba essere criticamente rivisitato. Esso - secondo la citata sentenza - non è consacrato in positive disposizioni di legge, ma discende dalla natura delle misure cautelari reali, in quanto limitative di diritti costituzionalmente garantiti, quali la libertà economica (art. 41) e la proprietà privata (art. 42). Ma l'argomento, invero più affermato che sviluppato, non sembra resistere al vaglio critico.
Infatti, anche le misure cautelari personali limitano un bene costituzionalmente protetto, come la libertà personale (art. 13). Orbene, sia per le misure personali che per quelle reali, il legislatore opera un bilanciamento tra gli anzidetti diritti civili e altri beni costituzionalmente rilevanti, come l'esercizio della giurisdizione penale (art. 274 lett. a) e b) c.p.p.) o la tutela preventiva della società contro crimini più o meno qualificati (lett. c) art. 274 e art. 321 c.p.p.). Con la differenza che, quando si tratta di libertà personale, il bilanciamento è sottoposto a condizioni molto più rigorose dei casi in cui si tratta invece di proprietà privata o di libertà economica, proprio in considerazione del rango privilegiato riconosciuto ai diritti personali rispetto ai diritti patrimoniali. Infatti, il legislatore ordinario ammette il sacrificio della libertà personale in sede cautelare solo se sussistono gravi indizi di colpevolezza (art. 272 c.p.p.); mentre ammette il sacrificio dei diritti patrimoniali anche se sussiste soltanto un'astratta configurabilità del reato (c.d. fumus delicti), come insegna la costante giurisprudenza di legittimità nella soggetta materia e quella della Corte Costituzionale in tema di art.34 c.p.p.. Coerentemente il legislatore consente il sacrificio della libertà personale solo se il pericolo per gli altri beni costituzionali abbia i requisiti dell'attualità, della specificità e della concretezza (art. 274); mentre ammette il sacrificio della libertà economica o dei diritti patrimoniali anche se il pericolo per il valore costituzionale contrapposto sia soltanto generico (art.321 c.p.p.). Se ne deve concludere che l'attualità e concretezza del pericolo per il bene pubblico non è connaturale a tutte le misure limitative di diritti costituzionali, ma solo a quelle limitative della libertà personale. Estendere anche alle misure reali i requisiti di attualità e concretezza del pericolo, quindi, configura una mera creazione giurisprudenziale, priva di fondamenti dommatici e contraria alla esplicita volontà del legislatore, quale desumibile dalla positiva disciplina codicistica alla luce del canone ermeneutico ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit. Creazione giurisprudenziale che, per giunta, appare in controtendenza rispetto all'indirizzo del nuovo codice di rito, che proprio introducendo il sequestro preventivo ha inteso valorizzare gli strumenti cautelari reali, anticipando il momento processuale della tutela giurisdizionale.

4 - Applicando i principi su esposti all'odierno thema decidendum ne discende che anche in presenza di un'ordinanza sindacale di sospensione dei lavori edilizi abusivi può sussistere l'esigenza cautelare che giustifica il sequestro preventivo dell'edificio ai sensi dell'art. 321 c.p.p.. È appena il caso di notare che, in tal caso, i poteri di controllo del pubblico ministero sulle vicende esecutive dell'ordinanza sindacale e sul recupero della disponibilità della cosa in capo agli indagati sono molto minori di quelli che lo stesso pubblico ministero ha sulle vicende processuali del sequestro probatorio, di cui tratta la sentenza DE. Per queste ragioni il ricorso proposto dal difensore dei due indagati deve essere respinto, posto che l'ordinanza impugnata ha adeguatamente motivato sulla effettiva esistenza delle esigenze cautelari.

5 - Al rigetto del ricorso consegue per legge la condanna alle spese del processo. Considerato il contenuto del gravame e tutti gli altri elementi del processo, non si ritiene di comminare anche la sanzione pecuniaria.

P.Q.M.

la corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti in solido al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, il 28 gennaio 1998.
Depositato in Cancelleria il 31 marzo 1998