Composta dagli Ill.mi Sigg.: SENTENZA
Dott. Ferdinando ZUCCONI GALLI FONSECA 1 Pres. Agg. N. 5

1.Dot. Aldo VESSIA Consigliere
2. " Alfredo EB " REGISTRO GENERAL
3. " Antonio AN " N. 21195/91
4. " Alfredo CA MO "
5. " VI LE "
6. " RU TT FL "
7. " VI NO "
8. " Pierino PILLA "
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
VI CO, nato a Genova il [...], in [...] e nella qualità di Presidente dell'ENEL, avverso l'ordinanza del Tribunale di Riesame di RI in data 27 luglio 1991. Sentita la relazione fatta dal Consigliere Dr. Pierino PILLA;

Udite le conclusioni del P.M. con le quali chiede la dichiarazione di manifesta infondatezza della dedotta questione di legittimità costituzionale e per il rigetto del ricorso;

Uditi i difensori Avv. CA D'Agostino di Roma e Avv. Cesare Pedrazzi di Milano.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con decreto in data 20 giugno 1991, il GIP presso la Pretura Circondariale di RI disponeva, su analoga richiesta del Procuratore della Repubblica presso la stessa Pretura, il sequestro preventivo delle ceneri prodotte dalla Centrale ENEL - RI RD. Ed a tanto perveniva il magistrato perché riteneva che nella specie sussistessero tutti i presupposti richiesti dalla legge per l'adozione della misura cautelare. Infatti - secondo il GIP - era ipotizzabile, nei confronti di IE CO, nella qualità di presidente dell'ENEL, e di altri soggetti, il reato di cui agli art.110 C.P. e 6 lett. d), e 25 D.P.R. 10 settembre 1982 n. 915, dal momento che "a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 512/90 le materie prime secondarie fra le quali rientrano le ceneri derivanti da combustione di carbone, restano soggette alla disciplina del D.P.R. n. 915/82", e "nella fattispecie appariva configurabile il concorso degli indagati, ai sensi degli art. 110 e segg. C.P., nel reato per cui si procede, non potendosi escludere la responsabilità del soggetto che produce rifiuti consegnandoli ad imprese non autorizzate allo smaltimento".
Inoltre - sempre secondo il GIP - sussisteva anche "il pericolo che la libera disponibilità, da parte degli indagati, delle ceneri prodotte dalla Centrale ENEL - RI RD potesse aggravare o protrarre le conseguenze della contravvenzione ipotizzata, posto che siffatti rifiuti, prodotti in notevole quantità, venivano sistematicamente consegnati a vari cementifici, privi di autorizzazione allo smaltimento, in esecuzione di precisi impegni contrattuali".
Contro il provvedimento del GIP il IE presentava richiesta di riesame, deducendo da un lato che le materie prime secondarie (fra le quali pacificamente rientrano le ceneri prodotte dalla Centrale ENEL - RI RD) sono cosa diversa ed autonoma rispetto ai rifiuti, sicché sono sottratte alla normativa di cui al D.P.R. 915/82 e sottoposte ad un distinto regime giuridico, ed eccependo dall'altro l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6 della L. 475/88 per violazione degli art. 3 e 25 comma 2 Cost..
Peraltro il Tribunale della libertà di RI, con ordinanza 22 luglio 1991, dichiarava manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale e rigettava la richiesta di riesame. Avverso quest'ultimo provvedimento ha proposto ricorso il IE, il quale, con i motivi posti a sostegno dell'impugnazione:
1) ripropone la questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 comma 6 L. 475/88 per violazione degli art. 3 e 25 comma 2 Cost.;
2) denuncia erronea applicazione dell'art. 25 con riferimento all'art. 6, lettera d), D.P.R. 915/82 e dell'art. 2 comma 1 L. n. 475 con riferimento all'art. 3, lett. a), D.M. 26 gennaio 1990. Il ricorso, originariamente assegnato alla sezione III penale, è stato rimesso all'esame delle Sezioni Unite della Corte, ai sensi dell'art. 618 C.P.P., perché la questione relativa all'assoggettamento o meno delle materie prime secondarie alla disciplina dei rifiuti ha dato luogo ad opposte soluzioni nella giurisprudenza delle sezioni semplici.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il mezzo di impugnazione il quale va, per ragioni logiche, esaminato prima della proposta questione di legittimità costituzionale, il ricorrente deduce, in buona sostanza, che la misura cautelare adottata è illegittima, dal momento che è da escludersi ictu oculi che nella condotta addebitata a lui e agli altri indagati siano ravvisabili gli estremi della contravvenzione ipotizzata. E spiega a tal proposito il IE che, siccome le direttive CEE sono volte a favorire il riutilizzo dei materiali di scarto e siccome la L. 9 novembre 1988 n. 475 è stata emanata proprio in attuazione delle dette raccomandazioni, è evidente che le materie prime secondarie non costituiscono una sorta di rifiuti, sebbene una categoria da questi del tutto autonoma e agli stessi alternativa, sicché la normativa relativa ai rifiuti veri e propri non può applicarsi alla nuova specie, la quale trova la sua peculiare disciplina nella menzionata L. n. 475. La conferma dell'assunto - secondo il ricorrente - la si rinviene nella sentenza della Corte Costituzionale n. 512 del 15 ottobre 1990, la quale ha nettamente distinto i rifiuti (caratterizzati dalla destinazione finale all'abbandono) delle materie prime secondarie (caratterizzate dalla destinazione finale al reimpiego produttivo in qualità di materie prime), per cui sarebbe incongruo assimilare nella disciplina le seconde ai primi.
Ne consegue - sempre secondo il ricorrente - che lo smaltimento delle materie prime secondarie è sganciato dal regime autorizzatorio di cui al D.P.R. 10 settembre 1982 n. 915 e che, quindi, lo stoccaggio delle ceneri prodotte dalla Centrale ENEL - RI RD (che pacificamente costituiscono materie prime secondarie) non rientra in alcuna fattispecie penalmente sanzionata, tanto più che la destinazione delle ceneri alla produzione di cemento è "attuale, effettiva e oggettiva" e tale, quindi, da renderle sottoponibili al distinto regime giuridico delle materie prime secondarie. La tesi si rivela infondata e va disattesa.
Invero, la prevalente giurisprudenza di questa Corte a sezioni semplici ha affermato in più occasioni che la previsione legislativa delle materie prime secondarie non ha comportato in ordine alle stesse una sorta di abolitio criminis, ossia il venir meno dei reati di cui al D.P.R. 10 settembre 1982 n. 915, dal momento che l'art. 2 co. 1 L. 9 novembre 1988 n. 475 si limita a dare solo una definizione delle materie prime secondarie, rinviando a successivi interventi dello Stato e delle regioni il completamento del regime cui devono essere sottoposte le materie prime secondarie, sicché, in attesa di detti interventi e tenuto conto che la Corte Costituzionale ha, con la sentenza n. 512 del 15 ottobre 1990, annullato gran parte del D.M. 22 gennaio 1990, anche alle materie prime secondarie si applica nel frattempo la normativa di cui al sopra menzionato D.P.R. n. 915 (cfr. Cass., sez. III, 16 aprile 1991 n. 892 imp. Carlesi id. 16 aprile 1991, n. 896 imp. Guarino, id. 4 febbraio 1992 n. 257 imp. Puppo ecc.). In contrasto con tale giurisprudenza si sono poste varie altre decisioni di questa Corte, nelle quali si è sostenuto che le materie prime secondarie, pur provenendo dai rifiuti, da questi ultimi sono diversi e si distinguono perché, al contrario di essi, sono destinate non all'abbandono ma al riutilizzo, sicché, non essendo le dette materie assimilabili ai rifiuti veri e propri, il trattamento delle medesime è sottratto alla disciplina prevista dal D.P.R. 10 settembre 1982 n. 915 (cfr. Cass., sez. III, 3 ottobre 1990 n. 2509
imp. Panni, id. 30 settembre 1991 n. 3051 imp Rossi, id. 3 febbraio 1992 n. 242 imp. Del Gaizo ecc.). Ora, fra i due filoni interpretativi sopra esposti queste Sezioni Unite ritengono di dover condividere il primo.
Preliminare, rispetto ad ogni altra indagine, è quella diretta ad accertare e chiarire il concetto di rifiuto.
Invero, una definizione di rifiuto si rinviene già nel D.P.R. 915/82, là dove all'art. 2 co. 1 afferma che "per rifiuto si intende qualsiasi sostanza od oggetto derivante da attività umana o da cicli naturali, abbandonato o destinato all'abbandono". Peraltro, la detta definizione, che sembra, a prima lettura, incentrata sul dato soggettivo dello animus dereliquendi, deve essere interpretata alla luce delle direttive CEE n. 75/442 e 78/319, dal momento che il provvedimento presidenziale sopra richiamato è stato emanato in attuazione delle citate direttive. Ora, i rispettivi art. 1 di queste stabiliscono che per rifiuto deve intendersi "qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l'obbligo di disfarsi secondo le disposizioni nazionali vigenti", in cotal guisa fornendo una definizione di rifiuto che, a prima vista, non sembra coincidere perfettamente con quella adottata dal legislatore nazionale.
Tuttavia, fra la norma interna e quella comunitaria non vi è contrasto perché la Corte di Giustizia delle Comunità Europee, le cui statuizioni risultanti da sentenze interpretative sono vincolanti per gli Stati membri (cfr. Corte Costit. sentenza n. 113 del 1985, n. 389 del 1989, e 132 del 1990), ha stabilito, con la sentenza 28 marzo 1990, causa n. 359/88 che "la definizione di rifiuto quale risulta dall'art. 1 delle direttive n. 75/442 e n. 78/319 CEE non è in contrasto con quella risultante dall'art. 2, co. 1 D.P.R. n. 915/82, tenendo conto del fatto che il termine rifiuto, quale previsto dalla normativa comunitaria, comprende qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi, in qualsiasi maniera detta operazione sia compiuta e quale che sia l'intenzione che presieda ad un'operazione del genere".
Del resto, in linea con le dette statuizioni è la giurisprudenza di questa Corte, la quale ha affermato che, "nella generale categoria dei rifiuti rientrano non solo le sostanze e gli oggetti che si possono considerare tali sin dall'origine (ad esempio, immondizie), ma anche quelle sostanze ed oggetti non più idonei a soddisfare i bisogni cui essi erano originariamente destinati, pur se non ancora privi di valore economico, sicché "abbandonato o destinato all'abbandono" va inteso non nel senso civilistico di "res nullius" o di "res derelicta", disponibile all'apprensione di chiunque, sibbene di sostanza od oggetto ormai inservibile alla sua funzione originaria, dismesso o destinato ad essere dismesso da colui che lo detiene, anche mediante un negozio giuridico" (cfr. Cass. Sez. III 26 febbraio 1991 n. 2607 imp. Lunardi). Ma, se quello sopra delineato è il concetto di rifiuto, è evidente allora che le materie prime secondarie, proprio perché si tratta pur sempre di sostanze di cui il detentore si disfa o ha l'intenzione di disfarsi, lungi dal rappresentare una categoria autonoma ed alternativa dei rifiuti veri e propri, ne costituiscono solo una specie, sia pure particolare, attesa la loro provenienza e la loro attitudine ad essere utilizzate come materie prime in altri processi produttivi. Del resto, la conferma di tanto è ricavabile dal titolo della L. 475/88, il quale reca "disposizioni urgenti in materia di smaltimento dei rifiuti industriali" e dal rilievo che i residui derivanti da processi produttivi, di cui all'art. 2 co. 1 L. 475/88, erano già stati presi in considerazione dal D.P.R. n. 915/82, il quale all'art.2, co. 3 n. 1, stabilisce che sono rifiuti speciali i residui derivanti da lavorazioni industriali;
quelli derivanti da attività agricole, artigianali, commerciali e di servizi che, per quantità e qualità, non siano dichiarati assimilabili ai rifiuti urbani.
Né contro le argomentazioni tutte sopra esposte vale sostenere - come pure si fa da parte del ricorrente - che "la decisione della Corte di Giustizia del 28 marzo 1990 non appare più né attuale né pertinente, perché superata dalla delibera CEE del 18 marzo 1991, che prevede la necessità di adottare apposite norme per i rifiuti riutilizzabili, cioè per le materie prime secondarie". La verità è che la citata direttiva n. 156/91, pur stabilendo all'art. 3 che "gli Stati membri adottano le misure appropriate per promuovere ... il ricupero dei rifiuti mediante riciclo, reimpiego, riutilizzo o ogni altra azione intesa ad ottenere materie prime secondarie", adotta poi in ordine al concetto di rifiuto una definizione che sostanzialmente collima con quella di cui all'art. 1 della sopra citata direttiva CEE n. 75/442.
Infatti, nella direttiva n. 156/91 si stabilisce che per rifiuto si intende "qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell'allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi" (art. 1, lett. a). Nell'allegato I sono poi ricompresi nelle categorie di rifiuti proprio "i residui di produzione o di consumo in appresso non specificati".
Peraltro, nonostante che le materie prime secondarie rientrino nella più generale categoria dei rifiuti, la L. 475/88 è indubbiamente diretta a riservare alle stesse un regime giuridico diverso da quello cui sono sottoposti i rifiuti in generale.
E ciò non solo perché in tali sensi sono le raccomandazioni CEE, ma anche in considerazione dell'intrinseco valore patrimoniale dei residui o dell'astratta suscettibilità degli stessi ad essere riutilizzati in altro processo produttivo e, comunque, in considerazione della necessità di preservare le risorse naturali e di prevenire, per ragioni ecologiche, l'incremento vistoso delle sostanze da avviare a discarica.
A tal proposito deve, però, essere rilevato che l'art. 2 della legge sopra citata dopo aver fornito al co. 1 la definizione delle materie prime secondarie stabilisce:
1) che le materie prime secondarie siano individuate con decreto ministeriale (comma 3);
2) che il governo eserciti le funzioni statali di indirizzo, promozione e coordinamento delle attività connesse all'utilizzazione delle materie prime secondarie nonché allo stoccaggio, trasporto e al trattamento delle stesse e ai controlli relativi (comma 4);
3) che con decreto ministeriale siano determinate le norme tecniche generali relative alle attività di cui al punto precedente (comma 5);
4) che le Regioni, in conformità agli indirizzi e alle norme tecniche di cui ai numeri precedenti, disciplinino, con legge, le modalità per il controllo dell'utilizzazione delle materie prime secondarie, nonché per il trasporto, stoccaggio e trattamento delle stesse, determinando altresì le condizioni e le modalità per l'esclusione delle materie prime secondarie. dall'ambito di applicazione della normativa in tema di smaltimento dei rifiuti (co. 6).
Ma, se quello sopra esposto è il contenuto dell'art. 2 L. 475/88, è evidente allora, alla stregua di ragioni letterali e logiche, che il legislatore, con il sopra menzionato art. 2, ha inteso dettare solo una normativa - quadro.
Ne consegue che, perché ad un residuo suscettibile di riutilizzazione sia applicabile la nuova disciplina in deroga, è necessario che prima si provveda a tutti gli adempimenti sopra elencati. Diversamente, infatti, non solo il Legislatore si sarebbe astenuto dal programmare i detti interventi, ma avrebbe anche fornito la nuova disciplina di una più vasta e penetrante regolamentazione.
Sennonché, dopo l'emanazione della L. 475/88, è stato provveduto solo al primo e al terzo adempimento, con il D.M. 26 gennaio 1990, avente per titolo "Individuazione delle materie prime secondarie e determinazione delle norme tecniche generali relative alle attività di stoccaggio trasporto, trattamento e riutilizzo delle materie prime secondarie", mentre restano ancora da attuare gli interventi indicati ai n. 2 e 4.
Peraltro la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 512 del 15 ottobre 1991, ha annullato gli art. 4, comma 1 , 6 comma 1), limitatamente alla previsione delle procedure autorizzative ivi considerate, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13 del sopra citato provvedimento ministeriale, sotto il profilo che non è lecito emanare, mediante un decreto ministeriale, una serie di prescrizioni che impongono agli operatori del settore alcuni adempimenti o che estendono alle materie prime secondarie alcune norme di valore legislativo previste per i rifiuti o per le materie prime, dal momento che "le disposizioni sono state adottate senza la dovuta copertura legale e con un atto (decreto ministeriale) inidoneo a validamente porre norme diverse da quelle tecniche generali".
Ora, in siffatta situazione, è evidente che alle materie prime secondarie continua ad applicarsi la normativa di cui al D.P.R.10 settembre 1982 n. 915 fino a quando non saranno emanate le norme di cui ai commi 4 e 6 del più volte menzionato art. 2 della L. 475/88. La conferma di tanto, del resto, è fornita proprio dalla sentenza della Corte Costituzionale sopra richiamata, nella quale si legge che "tutte le norme e le prescrizioni ora citate (e cioè quelle annullate e che dovranno essere riapprovate nel rispetto delle competenze e delle procedure: n.d.r.) devono essere osservate come condizione per l'applicazione ad un residuo della disciplina relativa alle materie prime secondarie invece di quella relativa ai rifiuti;
in altri termini, l'osservanza del complesso di norme appena citate costituisce la previa condizione affinché un residuo sia svincolato dalla disciplina generale sui rifiuti per essere sottoposto al regime speciale delle materie prime secondarie". Orbene, tutto ciò posto in ordine al motivo di ricorso, rilevano queste Sezioni Unite, per quanto attiene alla eccepita questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, co. 6 L. 475/88, che il ricorrente deduce (in cotal guisa ribadendo quanto aveva già sostenuto avanti al Tribunale del Riesame) che, siccome, in base alla norma impugnata, è rimesso al potere discrezionale delle regioni escludere, in presenza di determinate condizioni e modalità, le materie prime secondarie dall'ambito di applicazione della normativa in tema di rifiuti, il citato comma 6 dell'art.2, L.475/88 è di sicuro costituzionalmente illegittimo sia perché delega alle regioni la facoltà di togliere rilevanza penale a certi comportamenti e sia perché vi è la possibilità che le varie regioni legiferino in modo diverso, con effetti evidentemente diversi sulla rilevanza penale di uno stesso comportamento.
La devoluta questione appare, almeno allo stato attuale della legislazione, irrilevante, dal momento che, pur nella ipotesi in cui la Corte Costituzionale dichiarasse l'illegittimità costituzionale della norma impugnata, le materie prime secondarie non cesserebbero, in attesa dell'emanazione delle norme di cui ai commi 4 e 6 dell'art. 2 L. 475/88, di essere sottoposte al regime di cui al D.P.R. n. 915/82. Pertanto, per le ragioni tutte sopra esposte, dichiarata irrilevante la dedotta questione di illegittimità costituzionale, va il ricorso rigettato e va, per l'effetto, il ricorrente condannato alle spese.

P.Q.M.

La Corte a Sezioni Unite dichiara irrilevante la dedotta questione di legittimità costituzionale, rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio.
Così deciso in Camera di Consiglio addì 27 marzo 1992.