Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Aldo VESSIA Presidente
Dott. Brunello DELLA PENNA Componente
Dott. Bruno FRANGINI Componente
Dott. Renato FULGENZI Componente
Dott. Bruno ROSSI Componente
Dott. Aldo GRASSI Componente
Dott. Giovanni DE ROBERTO Componente
Dott. Giuliana FERRUA Componente
Dott. Aldo FIALE (Relatore) Componente
ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
Procuratore generale della Repubblica presso la Corte di Appello di L'Aquila avverso la sentenza 27.9.1999 del G.I.P. del Tribunale di Teramo, pronunciata nei confronti di NA RC, nato a [...] il [...];
Visti gli atti, la sentenza impugnata ed il ricorso;

Udita la relazione fatta dal Consigliere dr. Aldo Fiale;

Lette le conclusioni del Pubblico Ministero che ha concluso per il rigetto del ricorso;

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il P.M. presso il Tribunale di Teramo chiedeva l'emissione di decreto penale di condanna nei confronti di LL RC in ordine al reato di cui:
- all'art. 12, 2° comma, della legge 30.12.1986, n. 943, per avere occupato alle proprie dipendenze lavoratrici immigrate extracomunitarie prive dell'autorizzazione al lavoro prevista dalla stessa legge - accertato in Roseto degli Abruzzi il 23.11.1996. Il G.I.P. del medesimo Tribunale, investito di tale richiesta, con sentenza 27.9.1999, pronunciata ex artt. 129 e 459 c.p.p., assolveva il LL dall'imputazione ascrittagli, "perché il fatto non è più previsto dalla legge come reato", a seguito dell'abrogazione della suddetta norma incriminatrice operata dall'art. 47, 2° comma - lett. c), del D.Lgs. 25.7.1998, n. 286.
Avverso detta sentenza ha proposto ricorso il Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte d'Appello di L'Aquila, il quale ha dedotto la violazione dell'art. 2 cod. pen. e dell'art. 22 del D.Lgs. n. 286/1998. Secondo il P.G. ricorrente il G.I.P. avrebbe omesso di considerare che la fattispecie già prevista dall'art. 12, 2° comma, della legge n. 943/1986, che sanzionava l'assunzione di lavoratori extra-comunitari sprovvisti dell'autorizzazione al lavoro è stata sì abrogata dall'art. 46, 1° comma - lett. c), della legge 6.3.1998, n.40, tuttavia la previsione contenuta nell'art. 20, 8° comma, della stessa legge, sanzionante il datore di lavoro che occupi alle proprie dipendenze lavoratori stranieri privi del permesso di soggiorno o il cui permesso di soggiorno sia scaduto, revocato o annullato - norma successivamente riprodotta nell'art. 22, 10° comma, del testo unico in materia, emanato con D.Lgs. 25.7.1998, n.286 - sanzionerebbe tuttora penalmente il datore di lavoro che assuma alle proprie dipendenze lavoratori stranieri privi dell'autorizzazione al lavoro e del permesso di soggiorno rilasciato per motivi di lavoro, con la conseguenza che non vi sarebbe stata una vera e propria "abrogatio criminis" ed il fatto contestato all'imputato continuerebbe ad essere previsto dalla legge come reato, dovendosi soltanto individuare, ai fini della pena, la norma più favorevole al reo, ai sensi dell'art. 2, 3° comma, cod. pen. La terza Sezione penale di questa Corte Suprema, assegnataria del ricorso, rilevando l'esistenza di un contrasto giurisprudenziale relativo alla questione prospettata dal ricorrente, ha disposto, con ordinanza depositata il 17.1.2001, la rimessione alle Sezioni Unite ai sensi dell'art. 618 c.p.p. Il Primo Presidente Aggiunto ha assegnato il ricorso alle Sezioni Unite penali, fissando per la trattazione l'odierna camera di consiglio.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. La questione controversa sottoposta all'esame delle Sezioni Unite consiste nello stabilire se l'abrogazione dell'art. 12, 2° comma, della legge 30.12.1986, n. 943 - disposta dall'art. 46, 1° comma - lett. c), della legge 6.3.1998, n. 40, riprodotto dall'art. 47, 2° comma - lett. c), del D.Lgs. 25.7.1998, n. 286 - comporti anche la perdita di rilevanza penale del fatto da quella norma previsto ovvero se l'incriminazione continui a sopravvivere nell'art. 22, 10° comma, del D.Lgs. 25.7.1998, n. 286.

2. L'art. 12, 2° comma, della legge 30.12.1986, n. 943 (Norme in materia di collocamento e di trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le immigrazioni clandestine) disponeva che:
"Il datore di lavoro che occupi alle sue dipendenze lavoratori immigrati extracomunitari sprovvisti dell'autorizzazione al lavoro prevista dalla presente legge è punito con l'ammenda da lire 500.000 a lire 2 milioni e, nei casi più gravi, con l'arresto da tre mesi ad un anno".
Tale norma è stata espressamente abrogata dall'art. 46, 1° comma - lett. c), della legge 6.3.1998, n. 40 (Disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) e l'art. 20, 8° comma, di tale legge ha previsto che:
"Il datore di lavoro che occupa alle proprie dipendenze lavoratori stranieri privi del permesso di soggiorno previsto dal presente articolo, ovvero il cui permesso sia scaduto, revocato o annullato, è punito con l'arresto da tre mesi a un anno o con l'ammenda da lire 2 milioni a lire 6 milioni".
Il D.Lgs. 25.7.1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero):
-all'art. 22, 10° comma, riproduce testualmente la norma sanzionatoria introdotta dall'art. 20, 8° comma, della legge n.40/1988;
-all'art. 47, 2° comma - lett. c), ribadisce l'abrogazione dell'art.12 della legge n. 943/1986.

3. In relazione all'anzidetta normativa, il contrasto che si è formato in seno alla giurisprudenza di legittimità si articola in due orientamenti.
Secondo il primo di essi, che può considerarsi maggioritario, la condotta costituita dall'assunzione di lavoratori extracomunitari privi di autorizzazione al lavoro, già prevista e sanzionata dall'abrogato art. 12, 2° comma, della legge n. 943/1986, non può essere considerata tuttora punibile ai sensi dell'art. 22, comma 10, del T.U. approvato con il D.Lgs. n. 286 del 1998, il quale prevede come reato l'assunzione di lavoratori extracomunitari privi di permesso di soggiorno, rilasciato per motivi di lavoro. La previsione dell'anzidetto art. 22 si caratterizzerebbe, rispetto a quella precedente, non solo per il mutamento di struttura del fatto tipico, del procedimento autorizzatorio e dell'organo rispetto al rilascio del permesso, ma anche per la diversa prospettiva in cui la condotta punibile viene a collocarsi, avendosi di mira non più soltanto la tutela delle condizioni del lavoratore, ma anche l'obiettivo di impedire l'occupazione di cittadini extracomunitari al di fuori dei flussi programmati di ingresso, previsti dall'art. 21 del medesimo T.U. n. 286/1998.
Secondo l'opposto orientamento, la fattispecie prevista dall'art.12, 2° comma, della legge n. 943/1986, che sanzionava l'assunzione di lavoratori extracomunitari sprovvisti dell'autorizzazione al lavoro, è stata abrogata dall'art. 46, 1° comma - lett. c), della legge 6.3.1998, n. 40, ma tuttavia la previsione contenuta nell'art. 20, 8° comma, della stessa legge - che sanziona il datore di lavoro che occupi alle proprie dipendenze lavoratori stranieri privi di permesso di soggiorno o il cui permesso di soggiorno sia scaduto, revocato o annullato (norma riprodotta nell'art. 22, 10 comma, del Testo Unico in materia, emanato con il D.Lgs. 25.7.1998, n. 286) - indurrebbe a ritenere che il legislatore abbia voluto riformulare e punire più gravemente la fattispecie di reato prevista dal precedente art. 12 della legge n. 943/1986, abrogando contemporaneamente quest'ultima norma, con la conseguenza che non si tratterebbe di una vera e propria "abrogatio criminis", bensì di una successione di leggi penali nel tempo, sicché il problema dell'applicazione, in ordine ai fatti anteriori, della vecchia o della nuova disciplina dovrebbe essere risolto, con l'applicazione della disposizione della norma più favorevole al reo, alla stregua dell'art. 2, 3° comma, cod. pen. Tra le decisioni che affermano il principio della assenza di continuità normativa (affermato, per la prima volta, da Cass., Sez. III, 14.12.1998, n. 13075, P.G. in proc. Binarelli) assume particolare rilievo la sentenza della Sez. I, 9.3.1999, n. 3199, Gastaldi, con la quale - premessa l'abrogazione dell'art. 12, 2° comma, della legge n. 943 del 1986 ad opera dell'art. 46, 1° comma - lett. c) della legge n. 40 del 1998, riprodotto nell'art. 47, 2° comma - lett. c), del successivo D.Lgs. n. 286 del 1998 - viene affermato che non può "... ragionevolmente sostenersi ..." che tra le norme in raffronto sia configurabile un rapporto di successione, in quanto una tale opzione ermeneutica "non coglie il profilo fortemente innovativo dello ius superveniens in ordine alla identificazione del rapporto criminoso meritevole di sanzione penale, e appare perciò priva di fondamento giuridico". Secondo la medesima sentenza, al fine di identificare la condotta tipica assoggettata a sanzione penale, non è più rilevante "l'assenza della mera autorizzazione al lavoro rilasciata dall'ufficio periferico del Ministero del lavoro all'esito della procedura prevista dagli artt. 20 della legge n. 40 del 1998 e 22 del D.Lgs. n. 268 del 1998, bensì la circostanza che lo straniero sia munito di valido permesso di soggiorno per motivi di lavoro, di competenza del questore della Provincia.
Le anzidette argomentazioni vengono riprese da Cass., Sez. I:
21.4.2000, n. 4983, Roatta e 23.5.2000, n. 2429, P.G. in proc. Romano.
Quest'ultima decisione pone in evidenza che la legge n. 943/1986 era essenzialmente incentrata sull'esigenza di garantire condizioni paritarie di lavoro ai cittadini extracomunitari, come risulta dallo stesso preambolo di quel testo normativo, che dichiaratamente si era posto nella prospettiva di attuare i deliberati della Convenzione della Organizzazione Internazionale del Lavoro n. 143 del 24 giugno 1975, ratificata con la legge 10.4.1981, n. 158. Nel più recente assetto normativo, quale risulta al D.Lgs. n.286/1998, invece, non soltanto mutano la struttura del fatto tipico,
il procedimento autorizzatorio e l'organo al quale spetta il rilascio del permesso, ma muta anche la prospettiva in cui viene a collocarsi la condotta punibile, giacché il bene preservato non è più soltanto quello della tutela delle condizioni del lavoratore, ma si iscrive nella più composita finalità di impedire l'occupazione di cittadini extracomunitari al di fuori dei flussi programmati di ingresso che l'art. 21 dello stesso T.U. n. 286 si fa carico di regolamentare.
Un'accurata valutazione della nuova disciplina viene svolta dalle decisioni della Sezione III: 7.10.1999, n. 11420, Piccinelli e 29.3.2000, n. 955, P.G. in proc. Perazzi;
mentre sulle differenze tra "autorizzazione al lavoro" e "permesso di soggiorno" si incentrano le decisioni della Sezione III: 25.8.2000, n. 9221, P.G. in proc. Sabelli e 14.4.2000, n. 4599, P.G. in proc. Rigonat. L'orientamento minoritario, al contrario, si basa sull'assunto che, nonostante il mutamento del "nomen iuris", la nuova normativa, pur riferendosi testualmente al "permesso di soggiorno", disciplina pur sempre, in sostanza, la "autorizzazione al lavoro" (vedi Cass., sez. III: 3.11.1999, n. 2944, Platoni e 25.3.2000, n. 6075, P.G. in proc. Comugnaro).
Sempre nell'ambito di tale secondo orientamento, alcune decisioni fanno riferimento alla nozione di "assunzione irregolare" e ricomprendono in tale nozione - che però non trova riscontri normativi - l'assenza sia di autorizzazione al lavoro sia di permesso di soggiorno (Cass., Sez. III: 19.6.2000, n. 7131, P.G. in proc. Buttino;
29.3.2000, n. 679, P.G. in proc. Remigio;
17.4.2000, n. 1045, Capobianco). Deve rilevarsi, comunque, che nessuna delle decisioni anzidette mostra di tener conto dell'opposto indirizzo giurisprudenziale. Si rinvengono, poi, numerose pronunzie con cui è stato dichiarato prescritto il reato riferito alla carenza di autorizzazione al lavoro di cui all'art. 12, 2° comma della legge n. 943 del 1986, e pronunzie siffatte hanno ad evidenza optato per la sussistenza di una successione meramente modificativa di norme, tenuto conto che, qualora si fosse ritenuto che il fatto non è più previsto dalla legge come reato, tale declaratoria - ex art. 129, 2° comma, c.p.p. - avrebbe dovuto prevalere su quella della sussistenza della causa estintiva.
È opportuno porre in rilievo, infine, che la Corte Costituzionale - con la sentenza n. 31 del 2000 - ha affermato la "chiara natura innovativa" del T.U. n. 286 del 1998, concernente la disciplina della immigrazione, in relazione al quale era stata proposta richiesta di referendum abrogativo.
Il Giudice delle leggi ha dichiarato inammissibile detta richiesta, evidenziando che l'eventuale abrogazione della disciplina concernente l'ingresso, il soggiorno e l'allontanamento dal territorio degli stranieri extracomunitari racchiusa nel titolo II del T.U. n. 286/1998, costituendo attuazione di obblighi internazionali, renderebbe l'Italia inadempiente agli obblighi derivanti dalla convenzione di applicazione dell'Accordo di Schengen e, quindi, del Trattato Europeo di Amsterdam (ratificato e reso esecutivo con la legge 16.6.1998, n. 209).

4. A fronte dei due opposti orientamenti giurisprudenziali, di cui si è dato conto dianzi, deve osservarsi - riprendendo quanto evidenziato da Cass., Sez. Unite, 7.11.2000, n. 27, Di Mauro - che, in tema di successione di norme con le quali si attui la modificazione legislativa di uno o più degli elementi costitutivi di una fattispecie incriminatrice, in carenza (come nel caso in esame) di disposizioni transitorie per i processi in corso, il problema dell'individuazione della norma applicabile ai fatti anteriormente commessi deve essere risolto alla stregua delle regole fondamentali del diritto intertemporale in materia penale dettate dall'art. 2 cod. pen., che, ispirandosi al canone del "favor rei", differenzia l'ipotesi della vera e propria "abolitio criminis" (2° comma) da quella della successione di leggi penali incriminatrici (3° comma) ed in proposito dottrina e giurisprudenza concordano che, per risolvere i complessi dubbi interpretativi circa la concreta configurabilità della prima o della seconda ipotesi, non è sicuramente sufficiente l'uso, da parte del legislatore, di un'espressa formula abrogativa rispetto a preesistenti fattispecie incriminatrici, perché, in tanto può dirsi che si sia realizzata una vera e propria abolizione del reato, in quanto, per l'oggettiva perdita di disvalore del fatto, il legislatore sia pervenuto ad una valutazione di totale inoffensività della condotta originariamente incriminata.
Va riconosciuta, invece, la sussistenza di un fenomeno successorio, con conseguente applicazione dell'art. 2, 3° comma, cod. pen., quando, all'esito della comparazione e del raffronto tra gli elementi strutturali del contenuto normativo delle fattispecie incriminatrici, persiste, anche se mutato, il giudizio di disvalore astratto per effetto di un nesso di continuità ed omogeneità delle rispettive previsioni, ed il significato lesivo del fatto storico sia riconducibile nel suo nucleo essenziale, secondo le regole proprie del concorso apparente di norme, ad un diversa categoria di illecito, tuttora penalmente rilevante, proprio in conseguenza dell'intervento legislativo che, benché formalmente abrogativo, di fatto modifica l'ambito di applicabilità della previgente norma incriminatrice.

5. Tanto premesso - nella fattispecie in esame - tra i due orientamenti giurisprudenziali dianzi illustrati ritengono queste Sezioni Unite di aderire a quello che nega la sussistenza della continuità normativa, facendo richiamo ed applicando, in proposito, i precedenti costituiti da Sez. Un.: 7.11.2000, n. 27, Di Mauro e 15.1.2001, n. 35, Sagone.
Entrambe tali decisioni concernono la materia dei reati tributari ma, al di là delle singole e specifiche applicazioni, vanno riaffermati i principi generali in esse contenuti in materia di accertamento della correlazione tra norma sopravvenuta e norma previgente, a seguito di "abrogatio" di quest'ultima. Tali principi generali consistono nella opzione per un criterio ermeneutico di ordine teleologico-sistematico, nell'ambito del quale è insufficiente l'abrogazione espressa (come si è detto dianzi) e deve piuttosto verificarsi la omogeneità o disomogeneità strutturale delle fattispecie tipiche.
È stato già affermato in sostanza che:
- l'accertamento della esistenza o meno di un rapporto successorio tra le norme in raffronto è imprescindibilmente connesso all'esame delle disposizioni medesime considerate in astratto;

- il raffronto deve riguardare gli elementi strutturali delle fattispecie tipiche, al fine di verificare la relazione di omogeneità o di eterogeneità delle stesse: qualora gli elementi "tipici" delle due fattispecie siano tra loro eterogenei, si avrà l'abrogatio; in caso contrario, e cioè ove sussista rapporto di omogeneità, si avrà successione di norme.

6. Alla stregua dei princìpi anzidetti devono essere confrontate, dunque, le disposizioni incriminatrici di cui all'art. 12, 2° comma della legge n. 943/1986 ed all'art. 22, 10° comma, del D.Lgs. n.286/1998 e da siffatto confronto emerge ad evidenza che il
"proprium" delle due fattispecie è assolutamente diverso, poiché del tutto eterogenei sono gli elementi che concorrono a disegnarne la tipicità:
- diverso è l'atto amministrativo che si inserisce nell'area della rilevanza penale (autorizzazione al lavoro rilasciata al residente in Italia che voglia assumere un lavoratore extracomunitario, nel primo caso;
permesso di soggiorno rilasciato allo straniero che voglia soggiornare in Italia, nel secondo);
- diversi sono i procedimenti autorizzatori e gli organi ai quali spetta il rilascio dei due provvedimenti amministrativi (ufficio periferico del Ministero del lavoro e questore della Provincia);
- diversa è la stessa "ratio" dell'intervento del legislatore penale, il quale, con la nuova normativa, mira essenzialmente a controllare ed a regimentare gli ingressi dei cittadini extracomunitari nel nostro Paese, impedendo che essi avvengano al di fuori dei flussi programmati, e non più soltanto a tutelare le condizioni del lavoratore.
Non è configurabile un fenomeno di riformulazione delle modalità di offesa penalmente rilevanti di un medesimo "bene giuridico" tutelato, bensì un vero e proprio mutamento dello stesso oggetto della tutela (trattasi di quel profilo "chiaramente innovativo" dello jus superveniens evidenziato dalla Corte Costituzionale con la citata decisione n. 31/2000) Deve concludersi, dunque, per una oggettiva assenza di un "continuum" (carenza della continuità del tipo di illecito) tra le fattispecie poste a raffronto, con effettiva "abolitio criminis" della condotta già prevista dall'abrogato art. 12, 2° comma, della legge n. 943/1986. Né è corretto argomentare (come pure è stato prospettato da un orientamento dottrinale) che la norma penale sopravvenuta ricomprenderebbe nel suo contenuto tipico gli elementi qualificanti della precedente fattispecie incriminatrice, in quanto il permesso di soggiorno per motivi di lavoro consegue comunque all'acquisizione del titolo per entrare in Italia previo il rilascio dell'autorizzazione al lavoro, sicché tale autorizzazione (necessariamente prodromica) costituirebbe tuttora il presupposto dell'ingresso in territorio italiano del cittadino extracomunitario e condizionerebbe il conseguimento, da parte sua, del permesso di soggiorno per motivi di lavoro.
A tali considerazioni può obiettarsi, infatti che:
- se pure è vero che, nell'iter amministrativo prefigurato dalla legge ai fini della regolare presenza dello straniero in Italia, il permesso di soggiorno per motivi di lavoro subordinato presuppone il rilascio dell'autorizzazione al lavoro (ai sensi dell'art. 22 del T.U. n. 286/1998), la norma penale attualmente vigente non ricollega comunque la soglia di rilevanza all'atto presupposto, fissandola in un momento posteriore a quello già considerato dall'art. 12 della legge n. 943/1986;
- l'autorizzazione al lavoro subordinato (promanante dall'ufficio periferico del Ministero del lavoro e della previdenza sociale), seppure complementare rispetto al permesso di soggiorno (la cui competenza è demandata all'autorità di P.S.), è comunque un provvedimento da esso distinto e non inscindibilmente connesso (si pensi, ad esempio, alle ipotesi: di soggiorno per lo svolgimento di lavoro autonomo e di attività professionali;
di ricongiungimento familiare con conseguente possibilità di accesso immediato al lavoro;
di sanatoria ai sensi del D.P.C.M. 16.10.1998);
- la perdita del posto di lavoro, anche per dimissioni, non costituisce motivo per privare il lavoratore extracomunitario ed i suoi familiari legalmente residenti del permesso di soggiorno (art.22, 9° comma, del D.Lgs. n. 286/1998).

7. Per tutte le considerazioni dianzi svolte va affermato, in conclusione, il principio di diritto che "l'abrogazione dell'art.12, 2° comma, della legge 30.12.1986, n. 943 - disposta dall'art.46, 1° comma - lett. c), della legge 6.3.1998, n. 40, riprodotto dall'art. 47, 2° comma - lett. c), del D.Lgs. 25.7.1998, n. 286 - comporta anche la perdita di rilevanza penale del fatto da quella norma previsto e la relativa incriminazione non continua a sopravvivere nell'art. 22, 10° comma, del D.Lgs. 25.7.1998, n. 286". Il fatto contestato all'imputato, conseguentemente, non è più previsto dalla legge come reato ed il ricorso del P.G. deve essere rigettato.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione, a Sezioni Unite, visti gli artt. 608, 611 e 618 c.p.p., rigetta il ricorso.
Così deliberato in camera di consiglio, il 9 maggio 2001. Depositato in cancelleria l'11 settembre 2001.