Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Antonio IANNOTTA - Presidente -
Dott. Paolo VITTORIA - Consigliere -
Dott. Ernesto LUPO - Consigliere -
Dott. Roberto PREDEN - Consigliere -
Dott. Antonio SEGRETO - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
OL GI, elettivamente domiciliato in ROMA VIA ANTONIO BERTOLONI 26/B, presso lo studio dell'avvocato CARMINE BEVILACQUA, che lo difende, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
IN AB, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DI S.VALENTINO 21, presso lo studio dell'avvocato ALOISIO ROBERTO G, che lo difende, giusta delega in atti;

- controricorrente -

nonché contro
NI DA, MINISTERO DELLA SANITÀ, PROCURATORE GENERALE PRESSO C/O TRIB ROMA;

- intimati -

avverso l'ordinanza n. 3/96 della COMM CENTR ES PROF SAN di ROMA, emessa il 31/05/96 e depositata il 28/06/96;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 12/02/99 dal Consigliere Dott. Antonio SEGRETO;

udito l'Avvocato Gian Guido PORCACCHIA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Aurelio GOLIA che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso. Svolgimento del processo.
La Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie, con provvedimento del 31.5.1996, disponeva l'archiviazione della denunzia presentata dal prof. NI LC, Direttore dell'Istituto di clinica odontoiatrica dell'università la Sapienza di Roma, nei confronti del dr. IL NI, Presidente della Federazione nazionale degli ordini dei medici chirurghi e degli odontoiatri, e del dr. FA RI, membro del Comitato centrale della Federazione medesima.
Con detta denunzia il LC sosteneva che il NI ed il RI, rispettivamente direttore e responsabile della pagina odontoiatrica del giornale "Il Medico d'Italia", riferivano di un'interrogazione parlamentare presentata ai Ministri dell'Università e di Grazia e Giustizia, su un presunto caso di irregolarità in cui sarebbe stato coinvolto il LC, nella formazione di commissioni di concorso per professori ordinari. Il LC lamentava la violazione dell'art. 60 del codice deontologico che impone ai medici di essere solidali con i colleghi sottoposti ad ingiuste accuse.
Riteneva la Commissione centrale che non sussistevano gli estremi dell'infrazione collegata all'esercizio della professione medica, potendo il fatto rientrare nell'ambito dei delitti contro l'onore commessi a mezzo stampa, per cui disponeva l'archiviazione degli atti.
Avverso detto provvedimento il LC proponeva ricorso per Cassazione alle Sezioni Unite.
Resiste con controricorso il RI, il quale ha anche richiesto la condanna del ricorrente per responsabilità aggravata ex art. 96 c.p.c.. Motivi della decisione

1. Preliminarmente va affermata la (cosiddetta) competenza di questa sezione semplice a decidere il ricorso, nonostante che esso sia stato proposto alle Sezioni Unite e nonostante che il ricorrente assuma nella memoria che il ricorso in questione avrebbe ad oggetto una questione di giurisdizione. Va, anzitutto, osservato che sulla natura giurisdizionale della Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie non puo, esservi dubbio, siccome risultante dalla previsione, nell'art. 19 del d.lg.c.p.s. n. 233/1946, del ricorso alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, ai sensi dell'art. 362 c.p.c., contro le decisioni di essa;
previsione che non poteva essere (e non fu) vanificata dalle disposizioni di un regolamento, il D.P.R. n. 221 del 1950, specie perche, emanato per l'esecuzione di detta legge (Cass. S.U. 18/04/1988 n. 3032). Anche la successiva giurisprudenza di questa Corte dà per punto pacifico la qualità di organo giurisdizionale rivestito dalla commissione centrale (Cass. S.U. 8.1.1993, n. 131; 23.12.1997, n. 13016). Una volta affermata la natura giurisdizionale delle decisioni di detta commissione, contro le stesse è ammissibile, a norma dell'art.111 , c. 2^, Cost., il ricorso per cassazione per violazione di legge.
Sennonché la disposizione di cui all'art. 19 d.lg.c.p.s. 13.9.1946, che prevede il ricorso alle sezioni unite della Cassazione, a norma dell'art. 362 c.p.c., è attributiva di competenza limitatamente ai ricorsi, con i quali si pongono questioni di giurisdizione, secondo il principio generale di cui all'art. 374 c.p.c., ma non esclude, in difetto di espressa disposizione derogativa (come ad es. art. 56, c.3^, r.d.l. 27.11.1933 n. 1578, in tema di ordinamento della professione di avvocato) la competenza delle sezioni semplici per i ricorsi che tale questione non pongono (S.U. ord. 611/98). Con detto riscorso ex art. 111, c. 2^, Cost. si possono denunziare soltanto le "violazioni di legge", siano esse violazione di legge sostanziale o violazione di legge processuale.
Nella fattispecie con l'unico motivo di ricorso il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell'art. 38 del d.p.r. 5.4.1950, n. 221, assumendo che erroneamente la commissione centrale ha ritenuto che detta norma si riferisse esclusivamente alle infrazioni direttamente collegate all'esercizio della professione sanitaria in senso stretto.
In altri termini, e mutuando una terminologia propria del principale sistema sanzionatorio, cioè quello penale, secondo il ricorrente la decisione della commissione centrale si fonda sul rilievo che il fatto contestato al sanitario non è previsto dalla legge come illecito disciplinare, mentre la contraria opinione del ricorrente, assunta nel ricorso, sostiene che detto fatto integra illecito disciplinare a norma dell'art. 38 d.lg. c.p.s. n. 233/1946. La censura, quindi, investe l'interpretazione dell'art. 38 cit. e la sua applicazione e non la giurisdizione della Commissione centrale, con la conseguenza che sussiste la (cosidetta) competenza di questa sezione semplice a decidere il ricorso.

2.1. Sempre preliminarmente vanno rigettate le eccezioni, sollevate dal resistente RI, di inammissibilità del ricorso per mancata specialità della procura e mancata prova che detta procura sia stata rilasciata successivamente all'emissione del provvedimento impugnato.

2.2. Quanto alla specialità della procura, va rilevato che nel giudizio di cassazione detto requisito è soddisfatto, ai sensi degli artt. 365 e 370 c.p.c., nel caso in cui dal tenore della procura a margine del ricorso, ed in particolare dal riferimento al "presente giudizio", si evince chiaramente che la stessa è stata rilasciata proprio per il giudizio a cui inerisce l'atto (Cass. 11.10.1996,n. 8896). Ciò si è verificato nella fattispecie.

2.3. Quanto al requisito della posteriorità della procura rispetto all'emissione della sentenza impugnata, va rilevato che la mancata indicazione della data nella procura rilasciata a margine del ricorso, non ne comporta di per sè l'inammissibilità, quando dal combinato tenore del ricorso e della procura emerge che detta procura è stata rilasciata successivamente all'emissione del provvedimento impugnato. Ciò si è verificato nella fattispecie, in quanto la procura si riferisce al "presente procedimento" e quindi anche al ricorso, a cui è apposta a margine, e nel ricorso è indicata la data della decisione impugnata.

3. Va, invece, dichiarato inammissibile il ricorso per due ordini di ragioni: una soggettiva, per il difetto di legittimazione del LC a proporre l'impugnazione (giusta l'eccezione in tal senso mossa dal resistente) ed una oggettiva, perché il provvedimento in questione non era impugnabile.

4.1. Quanto alla prima ragione il resistente osserva che per principio generale la legittimazione al ricorso per cassazione, o all'impugnazione in genere., spetta esclusivamente a chi abbia formalmente assunto la qualità di parte nel grado del giudizio di merito conclusosi con la sentenza impugnata, indipendentemente dall'effettiva titolarità del rapporto giuridico sostanziale dedotto in giudizio, atteso che con l'impugnazione non si esercita un'azione, ma un potere processuale che, per sua natura, può spettare soltanto a chi abbia partecipato al pregresso grado di giudizio, non rilevando in contrario che il soggetto rimasto estraneo a questo, deduca a fondamento della proposta impugnazione la propria qualità di litisconsorte necessario e la sua illegittima pretermissione, in quanto siffatte deduzioni possono giustificare l'inopponibilità della sentenza nei suoi confronti o legittimarlo all'opposizione di terzo ex art. 404 c.p.c., non anche all'impugnazione ordinaria (Cass.18 maggio 1994, n. 4878; Cass. 25.1.1995,n. 2119).
A questa giurisprudenza si richiama il resistente, allorché assume che il ricorrente, non essendo stato parte nel giudizio davanti alla Commissione centrale, non era legittimato all'impugnazione proposta.

4.2. Sennonché, riaffermata la validità della predetta giurisprudenza nell'ambito dell'azione civile in generale, essa necessita degli opportuni adattamenti nell'ambito dell'azione disciplinare, per le peculiarità proprie di quest'ultima. Pur nella variegata posizione dottrinale, in linea di massima l'azione civile si concepisce come un diritto ad ottenere un provvedimento giurisdizionale concretamente favorevole al richiedente, come un diritto spettante a chi ha ragione contro chi ha torto;
con l'azione civile viene fatto valere un diritto di chi agisce (o del soggetto che egli rappresenta) e, come tale, detto diritto si differenzia a seconda del soggetto che agisce. Di qui la possibilità per il soggetto pretermesso di eccepire l'inopponibilità della sentenza nei suoi confronti o la sua legittimazione all'opposizione di terzo ex art. 404 c.p.c.. Con il procedimento disciplinare, invece, non viene fatto valere un diritto proprio del soggetto che ha l'azione disciplinare, ma l'attuazione della norma disciplinare nei confronti di un determinato soggetto, ad essa sottoposto, per un determinato fatto. In altri termini, come per tutti i sistemi sanzionatori, e segnatamente per il sistema penale, con l'azione disciplinare non si chiede al giudice "una determinata decisione" che si connota anche in relazione al soggetto che la richiede, ma solo la "decisione" sul fatto.
Da ciò consegue che, se anche l'iniziativa disciplinare può competere a vari soggetti per espressa disposizione di legge, non esistono varie azioni disciplinari quanti sono i detti soggetti, ma sempre una sola, con la conseguenza che, se uno dei soggetti titolari dell'azione disciplinare è pretermesso (in violazione della legge che ne preveda la partecipazione al giudizio), questi da una parte non potrà assumere l'inopponibilità della sentenza nei suoi confronti e quindi iniziare un nuovo procedimento disciplinare) e dall'altra non può essere legittimato all'opposizione di terzo ex art. 404 c.p.c., che presuppone il pregiudizio di un diritto proprio. Infatti tutti i soggetti muniti del potere di iniziativa disciplinare in effetti fanno valere un'unica domanda, e cioè la decisione sul fatto e l'attuazione della norma disciplinare.
Ciò comporta che anche il potere di impugnazione di una sentenza emessa in materia disciplinare non compete solo a chi fu formalmente parte nel giudizio in cui fu emessa la sentenza impugnata, ma anche a chi, dovendo esserlo, fu pretermesso, anche se l'impugnazione viene proposta al fine di far valere la propria qualità di litisconsorte necessario.

4.3. L'inammissibilità del ricorso (sotto il profilo soggettivo) discende non dal fatto che il denunziante LC non fu formalmente parte nella fase svoltasi davanti alla Commissione centrale ma dal fatto che egli in ogni caso non poteva assumere, neppure in astratto, detta qualità nella struttura del procedimento disciplinare, che, essendo improntato a finalità pubbliche, prevede, quali parti, solo quelle tipicamente indicate dalla legge. Ne consegue che sono ultronee, oltre che errate in diritto, le deduzioni del ricorrente secondo cui egli essendo stato ascoltato personalmente, essendo la persona offesa dall'infrazione ed avendo ricevuto la notificazione del provvedimento impugnato, era divenuto parte legittimata alla presente impugnazione.
Con specifico riguardo al procedimento disciplinare nei confronti dei medici, parti nel procedimento giurisdizionale che si svolge davanti alla commissione centrale (sia in in sede di gravame avverso le decisioni del consiglio dell'ordine della provincia nel cui albo è iscritto il sanitario incolpato sia nell'ipotesi di esercizio del potere disciplinare nei confronti dei membri dei comitati centrali delle federazioni nazionali, a norma dell'art. 18, lett. b) d. lg. c.p.s; n. 233/1946, come nella fattispecie), sono esclusivamente, a norma degli artt. 53 e 54 d.p.r. 5.4.11950, n. 221, lo stesso Consiglio, il medico incolpato, il pubblico ministero presso il tribunale competente per territorio ed il ministero della sanità (originariamente il prefetto) (Cass. S.U. 8.1.1993,n. 131). Ciò risponde all'intima natura e funzione del potere disciplinare da parte degli ordini professionali ed alla struttura del procedimento disciplinare.
La giustificazione della concessione agli enti professionali del potere disciplinare è individuata dalla dottrina unanime nella necessità di raggiungere in concreto i fini istituzionali che sono tenuti a perseguire. L'appartenenza ad una collettività professionale crea rapporti tra il gruppo eretto in persona ed il singolo che concorre a formarlo;
in virtù di tali rapporti il singolo è tenuto ai comportamenti richiesti dai fini istituzionali del gruppo. Il potere disciplinare riconosciuto dalla legge è, quindi, espressione diretta della rilevanza dei fini istituzionali della particolare collettività professionale e dell'autonomia della stessa.
Conseguenza di queste natura e funzione del potere disciplinare è l'assegnazione della titolarità dell'azione disciplinare. In materia di procedimento disciplinare nei confronti dei medici i titolari dell'azione disciplinare, come detto, sono esclusivamente:
l'ordine nel cui albo è iscritto il medico, il Ministro della sanità (già prefetto), il Procuratore della Repubblica (art. 38 d.p.r. n. 221/1950). L'attribuzione a questi due organi del potere di iniziativa costituisce un correttivo per prevenire eventuali spinte corporative degli organi professionali e risponde ad un'esigenza di tutela degli interessi pubblicistici insiti nella professione medica. Il privato non ha invece alcun potere di iniziativa in sede disciplinare per la tutela di una sua posizione individuale. Egli ha solo un potere sollecitatorio degli organi, cui compete l'azione disciplinare, nei limiti in cui detta lesione della posizione individuale si risolva in una lesione dei fini istituzionali propri della categoria.
Da ciò consegue che il rapporto processuale, avente ad oggetto la pretesa sanzionatoria, si instaura tra i soggetti che hanno detto potere di azione disciplinare ed il soggetto incolpato. Il privato denunziante può essere solo un interessato in punto di mero fatto, ma non può essere parte di questo procedimento. In coerenza con tale natura e funzione del procedimento disciplinare nei confronti dei medici, il ricorso per cassazione avverso la decisione della Commissione centrale può essere proposto dal consiglio dell'ordine, dal p.m., dal ministero della sanità e dal medico incolpato, e ciò nonostante che il secondo comma dell'art. 68 d.p.r. n. 221/1950 limiti solo a questi ultimi tre il diritto di impugnazione davanti alle S.U. (Cass. S.U. 12.12.1988,n. 6757;
Cass.22.1.1970, n. 135).

4.3. Ne consegue che il solo fatto che al privato denunziante sia stata erroneamente notificata la decisione della commissione centrale (non essendo detta notifica prevista dall'art. 68 d.p.r. n.221/1950), come il ricorrente assume che sia avvenuto nella fattispecie, non attribuisce allo stesso il potere di impugnazione del provvedimento con ricorso per cassazione, in quanto detta notifica ad un soggetto, che non è parte nella struttura del processo, non può attribuire allo stesso il potere processuale di impugnazione.

5.1. Inoltre il ricorso in questione è inammissibile anche per una ragione oggettiva: infatti il provvedimento in questione non è impugnabile con ricorso per cassazione a norma dell'art. 111, c. 2^, cost. (nè con altro mezzo).
Nella fattispecie non trattasi di decisione emessa dalla Commissione centrale nell'ambito dei poteri giurisdizionali e quindi avente il carattere della definitività e della decisorietà, che sono elementi indispensabili per attribuire alla stessa il carattere sostanziale di sentenza, ai fini dell'impugnazione ex art. 111, 2^c., Cost.. Va osservato che il potere d'iniziativa disciplinare (che normalmente, come sopra si è detto, compete al Consiglio dell'ordine dei medici presso il cui albo è iscritto il medico incolpato), a norma dell'art.18 lett. b) del d. lg. c.p. s. 13.9.1946, n. 233 compete alla commissione Centrale, allorché esercita il potere disciplinare nei confronti dei propri membri professionisti e dei membri dei Comitati centrali delle Federazioni nazionali. In questo caso, quindi, nella commissione centrale si sommano due funzioni, una relativa al potere di iniziativa del procedimento disciplinare (esercizio della relativa azione) ed una ontologicamente e cronologicamente differente, allorché detta azione sia stata esercitata, che è quella tipicamente giurisdizionale di decisione sulla detta azione.
Si tratta della stessa duplicità di posizione relativa alla giurisdizione penale del pretore nel vigore del codice di procedura penale del 1930 (art. 74 c.p.p.).
La denunzia presentata alla Commissione centrale dal soggetto privato nei confronti di un medico membro dei comitati centrali delle federazioni nazionali, non avendo detto privato l'iniziativa disciplinare, non è idonea a dare inizio ad un procedimento disciplinare, ma solo a sollecitare la Commissione centrale ad avvalersi del suo potere di iniziativa e ad esercitare l'azione disciplinare.
Se la commissione ritiene (eventualmente dopo le indagini sommarie compiute dal presidente ai sensi del combinato disposto degli artt. 38,c. 1^ e 52, c. 2^, d.p.r. 5 aprile 1950, n. 221) che non sussistano gli estremi per esercitare l'azione disciplinare, ovviamente nessun procedimento disciplinare è iniziato e conseguentemente nessuna decisione giurisdizionale (id est: sentenza) può essere emessa, non essendosi instaurato alcun rapporto processuale tra il soggetto titolare dell'azione ed il soggetto incolpato, in merito alla pretesa punitiva del primo. Il provvedimento con cui la commissione centrale dispone l'archiviazione della denunzia e quindi con cui dichiara che non intende esercitare l'azione disciplinare non ha natura giurisdizionale (detta natura non l'ha neppure il decreto di archiviazione emesso in sede penale dal GIP, Cass. Pen. 28.1.1992, Panicucci).
Esso, pertanto, mentre può essere sempre revocato dallo stesso organo che lo ha emesso, proprio per il carattere della non definitività e della non decisorietà, non può essere oggetto di ricorso per cassazione ex art. 111, c. 2^, Cost., perché questo rimedio può essere esperito nei confronti dei soli provvedimenti giurisdizionali, che abbiano anche i requisiti sostanziali (se non necessariamente formali) di sentenza.
Avverso detto provvedimento con cui la commissione centrale rifiuta di esercitare (nella fattispecie di cui all'art. 18 lett. b) d.lg. c.p.s. n. 233/1946) l'azione disciplinare non è ammessa alcuna impugnazione.
Il soggetto privato, che infruttuosamente aveva sollecitato l'organo predetto all'esercizio dell'azione disciplinare, ha solo la possibilità di sollecitare il Ministero della sanità (già prefetto) o il procuratore della Repubblica, territorialmente competente, a esercitare l'iniziativa disciplinare, che compete a ciascuno dei due, davanti alla commissione centrale.

5.2. Nella fattispecie, quindi, mancando una decisione (avente i caratteri sostanziali di decisorietà e definitività tipici della sentenza) da parte della commissione centrale, in sede giurisdizionale a seguito di procedimento, ma costituendo l'ordinanza di archiviazione in questione solo un provvedimento di natura non giurisdizionale, con cui la Commissione ha ritenuto di non dovere iniziare alcun procedimento disciplinare, lo stesso non è ricorribile per cassazione a norma dell'art.111, c.2^ Cost.. Per entrambe le suddette ragioni il ricorso va dichiarato inammissibile.

6. Non può essere accolta la domanda avanzata dal resistente di condanna del ricorrente per responsabilità processuale aggravata ex art. 96 c.p.c.. È vero che detta domanda può essere proposta anche in Cassazione, ma ciò esclusivamente per i danni che si assumono derivanti dal giudizio di Cassazione, rimanendo fermo, in ogni caso, che colui che agisce per il risarcimento deve dare la prova dell'an e del quantum del danno, dimostrando l'esistenza e l'entità del pregiudizio correlato al processo di legittimità (Cass. 29.1.1984,n. 3274), pur potendo la Corte avvalersi di dati di comune esperienza (Cass. s.u. 1.7.1992,n. n. 8085) e dei poteri equitativi di liquidazione del quantum, nel caso che ne ricorrano gli estremi.
Detto danno risarcibile, che ovviamente ha solo natura patrimoniale, non potrà consistere nel solo pagamento delle spese processuali, poiché da una parte la disciplina delle stesse è regolata dagli artt. 91 e segg. c.p.c. e si fonda su diversi presupposti, e dall'altra, per questa via, si verificherebbe una duplicazione di ristoro.
Sennonché nella fattispecie il resistente, pur invocando la liquidazione equitativa del danno da responsabilità processuale aggravata da parte di questa Corte, quanto all'an dello stesso non ha nè alligato ne' provato il pregiudizio di natura patrimoniale che egli abbia subito per effetto dell'instaurazione di questo giudizio di legittimità.

7. Il ricorrente va condannato al pagamento delle spese processuali sostenute dal resistente in questo giudizio di legittimità e liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso. Condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali sostenute dal resistente RI per questo giudizio di legittimità, liquidate in L. 271.000=, oltre L. duemilionicinquecentomila per onorario.
Così deciso in Roma, il 12 febbraio 1999.
Depositato in Cancelleria il 16 luglio 1999