Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MARIO ROSARIO MORELLI - Presidente -
Dott. MARIO ADAMO - Consigliere -
Dott. GIUSEPPE V.A. MAGNO - Consigliere -
Dott. SALVATORE SALVAGO - rel. Consigliere -
Dott. MARIA ROSARIA CULTRERA - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
SEAC ESERCIZIO AUTOVEICOLI COMUNALI SRL, in persona del legale rappresentante elettivamente domiciliata in ROMA VIA XX SETTEMBRE 3, presso l'avvocato BRUNO SASSANI, che lo rappresenta e difende, giusta procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI CAMPOBASSO, in persona del sindaco pro tempore elettivamente domiciliato in ROMA VIA ALBALONGA 7, presso l'Avvocato PALMIERO CLEMENTINO, rappresentato e difeso dagli avvocati ANTONIO CALISE, GIUSEPPE MONTALDO, giusta procura in calce al controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 60/98 della Corte d'Appello di CAMPOBASSO, depositata il 16/06/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 26/06/2002 dal Consigliere Dott. Salvatore SALVAGO;

udito per il ricorrente l'Avvocato Sassani che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito per il resistente l'Avvocato Montalto che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Antonio MARTONE che ha concluso per l'accoglimento del ricorso;

Svolgimento del processo
Con sentenza del 15 febbraio 1996, il Tribunale di Campobasso rigettava la domanda con la quale la Società Esercizio Autoservizi comunali (SEAC), concessionaria dell'esrcizio dell'autoservizio urbano per il comune di Campobasso in forza di convenzione del 30 aprile 1977, in base alla quale l'amministrazione comunale si era obbligata a corrisponderle un sussidio integrativo di esercizio pari alla differenza tra il costo di esercizio mensile ed i proventi conseguiti dalla vendita dei titoli di viaggio, ne aveva chiesto la condanna al pagamento della complessiva somma di L.2.048.135.574, assumendo che il contributo era dovuto pur dopo la legge 151 del 1981 che aveva demandato alle Regioni la regolamentazione della materia del trasporto pubblico.
La Corte di appello di Campobasso ha respinto, con sentenza del 16 giugno 1998 l'impugnazione della soc. SEAC, osservando: a) che la convenzione stipulata tra le parti aveva sottoposto la disciplina del rapporto non soltanto alle leggi a quel momento in vigore, ma anche alle leggi future;
e l'art.6 della sopravvenuta legge statale 151 del 1981 aveva disposto che restavano a carico delle singole imprese di trasporto le eventuale perdite o disavanzi non coperti da contributo regionale. Mentre la successiva legge 51 del 1982 aveva autorizzato le Regioni ad erogare alle imprese suddette soltanto acconti bimestrali in ragione di un importo comunque non superiore ad un sesto delle integrazioni di bilancio e contributi di gestione disposti dai comuni e dalle province per l'esercizio del 1981; b) che la legge reg.19 del 1984 aveva quindi permesso la prosecuzione della gestione dei servizi sulla base delle situazioni gestorie esistenti, perciò consentendo agli enti gestori soltanto di operare nei limiti della finanza disponibile;
c) che d'altra parte, anche il comportamento delle parti successivo alla legge 151 del 1981 confortava detta interpretazione, essendosi le stesse costantemente attenute alla regola che i contributi potevano essere riconosciuti soltanto nei limiti del menzionato art.6.
Per la cassazione della sentenza la SEAC ha proposto ricorso per 5 motivi;
cui resiste il comune di Campobasso con controricorso. Motivi della decisione
Con il primo motivo del ricorso, la SEAC, denunciando violazione degli art.117 e 118 Costit., nonché dall'1 all'8 della legge 151 del 1981, si duole che la Corte di appello abbia ritenuto immediatamente applicabili alla concessione ed alla convenzione stipulata con il comune di Campobasso la legge quadro 151 del 1981 rivolta a fissare i principi cui le Regioni avrebbero dovuto attenersi nell'esercizio delle potestà legislative e, quindi, destinata a questi Enti;
ragion per cui neppure l'art.6 che disciplinava le perdite ed i disavanzi di esercizio poteva essere applicato al rapporto in atto tra le parti che doveva perciò continuare ad essere regolato dalle disposizioni anteriori, ne' a maggior ragion poteva averlo caducato. Con il terzo motivo del ricorso, connesso al primo, deducendo violazione degli 84-86 del d.p.r. 616 del 1977; 6 della legge 151 del 1981 e 17 della legge reg.19 del 1984, censura la sentenza impugnata per aver ritenuto inapplicabile quest'ultima norma in base alla quale la gestione dei sevizi poteva essere proseguita sulla base delle situazioni gestorie esistenti in attesa della formazione, approvazione ed esecuzione dei programmi del trasporto locale, perché incompatibile con le menzionate disposizioni della legge statale, senza considerare: a) che non poteva sussistere una subordinazione della legge regionale alla legge quadro del 1981, avendo le due fonti ambiti di competenza diversi;
b) che la legge regionale non poteva considerarsi in contrasto neppure con il d.p.r. 616/77, rivolto esclusivamente ad attuare il progressivo trasferimento alle Regioni di funzioni fino ad allora accentrate nello Stato;
ne' con l'art.27 ter della legge 51 del 1982 diretta a regolare i nuovi rapporti tra aziende e pubbliche amministrazioni;
c) che, d'altra parte, l'applicabilità delle norme statali non poteva derivare dalla clausola di apertura contenuta nel provvedimento di concessione posto che essa non poteva incidere sulla regolamentazione pattizia del rapporto contenuta nella convenzione. I motivi da esaminare congiuntamente sono fondati.
La Corte di appello, infatti, ha confermato la sentenza dei primi giudici per avere condiviso la considerazione che la convenzione accessiva alla concessione delle autolinee stipulata dalle parti nel 1977 si era espressamente dichiarata "aperta" al sopravvenire di nuove disposizioni legislative;
e che l'art.6, 3^ comma della sopravvenuta legge 151 del 1981, perciò automaticamente recepito nella convenzione, aveva disposto che "Le eventuali perdite o disavanzi non coperti dai contributi regionali come sopra determinati restano a carico delle singole imprese od esercizi di trasporto", incidendo sul rapporto in corso e più non consentendo la erogazione del sussidio integrativo previsto dall'originaria clausola dell'art.21.
Ma siffatto iter argomentativo è del tutto erroneo, oltrecché in palese contrasto con i criteri di interpretazione delle leggi stabiliti dagli art.12 e segg. delle disp. sulla legge in gen., e con le stesse premesse poste dalla sentenza impugnata sul quadro normativo di riferimento.
Allorché, infatti è stata stipulata la convenzione tra le parti (anno 1977) vigeva ancora (nella Regione Molise) la legge 1822 del 1939, contenente la disciplina dei servizi di linea, in seguito alla quale, tuttavia, l'art.117 Costit. ha attribuito alle Regioni la competenza legislativa nella materia delle "tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale".
Ancor prima dell'inizio del funzionamento delle regioni ordinarie, il legislatore si è premurato di intervenire, disponendo con l'art. 17 della legge 16 maggio 1970 n. 281 che "l'emanazione di norme legislative da parte delle regioni nelle materie stabilite dall'art. 117 Cost. si svolge nei limiti dei principi fondamentali quali risultano da leggi che espressamente li stabiliscono per le singole materie o quali si desumono dalle leggi vigenti"; e perciò attribuendo allo Stato la facoltà di dettare norme contenenti i principi fondamentali delle materie devolute alle Regioni, costituenti un mero limite per la potestà legislativa regionale, nel senso, più volte evidenziato dalla Corte Costituzionale, che tra i principi espressi dalla legge statale c.d. quadro (o cornice) e le leggi regionali deve sussistere un rapporto negativo di compatibilità (e non un rapporto positivo di necessaria derivazione).
Quindi il d.p.r. 5 del 1972 ha disposto con un'ampia formula il trasferimento alle regioni a statuto ordinario delle "funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale" (art.1), e tra le funzioni trasferite,
esemplificativamente indicate dall'art.3 ha incluso sub d) proprio "la erogazione di sovvenzioni, contributi e sussidi"; e completato il trasferimento con le disposizioni contenute negli art.84/86 del d.p.r. 616 del 1977 ricordato dalla sentenza impugnata. In tale contesto normativo, del tutto trascurato dai giudici di merito, andava collocata ed interpretata la legge statale 151 del 1981 che si è autodefinita "Legge quadro per l'ordinamento, la ristrutturazione ed il potenziamento dei trasporti pubblici locali";
la quale, dunque, non ha inteso affatto (nè avrebbe potuto) modificare la (o comunque incidere sulla) disciplina delle concessioni di autolinee autoferrotranviarie di interesse regionale in corso alla data della sua entrata in vigore, devoluta dall'art.117 Costit. alla competenza legislativa delle Regioni - che ha anzi ribadito, ricordando nell'art.1, 2^ comma, che vi rientravano le funzioni amministrative trasferite dai d.p.r. 5/1972 e 616/1977 in materia di trasporti pubblici, tra cui dunque, per quanto si è detto, proprio "la erogazione di sovvenzioni, contributi e sussidi". Ma ha dettato, come del resto riferisce esplicitamente la disposizione dell'art.1, 1^ comma "i principi fondamentali cui le regioni a statuto ordinario devono attenersi nell'esercizio delle potestà legislative e di programmazione, in materia di trasporti pubblici locali": in tal modo collegandosi alla normativa dell'art.17 della legge 281/1970 ed assumendo rispetto alla legislazione delle
Regioni, già in atto (in alcune regioni) ovvero futura (in altre, tra le quali la regione Molise) la natura di legge c.d. cornice, nel senso che il legislatore regionale, nel disciplinare il trasporto autoferrotranviario locale, avrebbe dovuto attenersi ai principi fondamentali posti dalla legge 151/1981. Consegue, da un lato, che la norma statale aveva quali destinatari non già gli enti locali che gestivano i singoli servizi di trasporto, ne' tanto meno i singoli concessionari delle autolinee, bensì soltanto le Regioni a statuto ordinario. E, dall'altra, che la sua funzione, peculiare delle leggi quadro, non era di acquisire allo Stato una preventiva e generale competenza in questa materia, peraltro già trasferita alle Regioni, bensì proprio quella di assicurare nel suo ambito l'unità di indirizzo richiesto dal prevalere - conforme a costituzione - di quelle esigenze unitarie proprie di questo delicato settore, che meritavano di essere coordinate, attraverso la esplicita enunciazione dei "principi fondamentali", di cui allo stesso art. 117, e non potevano venir sacrificate agli interessi regionali.
Vero è che la Corte Costituzionale ha ritenuto che la legge dello Stato può non limitarsi a disposizioni di principio, essendole consentito l'inserimento anche di norme puntuali di dettaglio, le quali sono efficaci soltanto per il tempo in cui la regione non abbia provveduto ad adeguare la normativa di sua competenza ai nuovi principi dettati dal Parlamento.
Ma detta funzione non è rinvenibile nelle disposizioni dell'art.6 della legge 151/81, le quali dettano i principi generali cui le
Regioni devono attenersi "con l'obiettivo di conseguire l'equilibrio economico dei bilanci dei servizi di trasporto" nella previsione e pianificazione dei costi e dei ricavi di esercizio delle autolinee, nonché nell'erogazione dei contributi per coprire le relative differenze;
che dunque la norma non sopprime ne' intende riservare alla competenza statale, ma semmai prevede (comma 1^), rimettendone espressamente l'erogazione sulla base di principi e procedure stabiliti mediante legge regionale, con l'unico limite imposto dal menzionato obbiettivo, che ulteriori perdite e disavanzi non coperti da questi contributi determinati in base ai nuovi principi dovranno gravare sulle imprese concessionarie (3^ comma).
Del resto, la peculiare finalità di questa normativa - da interpretare, dunque, attraverso l'esame complessivo delle sue disposizioni, e non isolando il 3^ comma dalle altre, ed attribuendogli un significato diverso dai motivi informatori ed ispiratori della statuizione legislativa, come ha fatto la sentenza impugnata - di rendere lo svolgimento concreto delle funzioni da parte delle Regioni nel settore della erogazione dei contributi in questione, armonicamente conforme agli interessi unitari della collettività, perciò rappresentando il risvolto positivo di quel limite generale del rispetto dell'"interesse nazionale e di quello di altre regioni", che l'art. 117 espressamente prescrive alla legislazione regionale, risulta già palese dall'esplicito rinvio che essa formula alle leggi regionali per l'attuazione dei principi enunciati. Ed è nuovamente ribadita dall'art. 27 ter della legge 51 del 1982, aggiunto in sede di conversione del d.l. 786 del 1981, e pur esso rivolto esclusivamente alle Regioni, che ha autorizzato ad erogare acconti bimestrali a favore delle aziende di trasporto "in attesa dell'emanazione della normativa regionale, di attuazione dell'articolo 6 della legge 10 aprile 1981, n. 151": che ancora una volta viene qualificato dallo stesso legislatore statale norma cornice, avente perciò necessità, per la sua "attuazione" di norme di dettaglio di competenza delle singole regioni.
Da questo quadro legislativo deriva come coerente corollario, che tra la legislazione statale di cornice e le leggi regionali che avrebbero dovuto stabilire i principi e le procedure per l'erogazione dei contributi per l'esercizio del trasporto pubblico, non possono configurarsi rapporti di precedenza temporale, ne' tanto meno di incompatibilità e/o di inapplicabilità dell'una o delle altre, avendo le stesse diversità di destinatari e di contenuto, direttamente derivante dalla ripartizione di funzioni tra esse realizzata dalla Costituzione nella materia delle linee automobilistiche di interesse regionale;
e che in tale materia gli ambiti su cui le due legislazioni insistono dovevano tenersi rigorosamente distinti e, pur potendo la legge statale condizionare la legittimità di quelle regionali, non era consentito interpretarla come hanno fatto entrambi i giudici del merito, muovendo dal presupposto che la stessa fosse suscettibile di penetrare, dettando una disciplina di dettaglio, nello spazio riservato alla normativa regionale: quale è certamente quello concernente il settore dei contributi in esame.
E consegue, ancora, che la normativa statale esaminata, per la funzione che le era propria e di cui si è detto, non ha inciso ne' poteva incidere sulla concessione di autolinee affidata alla SEAC e disciplinata, quanto al profilo patrimoniale, dalla convenzione del 30 aprile 1977: così come si ricava pure dall'art.4, 3^ comma della legge 151 che stabilendo quali norme dell'allora vigente legge 1822 del 1939, più non avrebbero dovuto applicarsi, peraltro, "a decorrere dall'entrata in vigore delle rispettive leggi regionali", ha indirettamente ribadito la perdurante applicazione fino a tale momento della normativa del 1939. Ed è confermato, da ultimo, dalle disposizioni degli art.9 e segg. istitutive a partire dall'esercizio finanziario 1982, presso il Ministro dei trasporti di un Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubbliche e private, peraltro dotato per il 1982 di un importo pari a quello corrisposto a qualsiasi titolo per l'anno 1981 dalle regioni, dalle province e dai comuni: che la stessa amministrazione comunale ha peraltro, ammesso essere stato già percepito dalla Regione Molise, per la quota concernente il territorio del comune di Campobasso, in misura sostanzialmente corrispondente alla somma rivendicata dalla SEAC (pag. 6 controric.). Va aggiunto, per competezza, che non è neppure esatto (pag.7 della sent.) che la legislazione statale abbia precluso il finanziamento di ulteriori spese per l'integrazione dei contributi di esercizio in esame negli anni successivi al 1981 (che qui interessa fino al 1984), in quanto l'art.1 d.l. 833 del 1986, convertito nella legge 18 del 1987, ha disposto che "i disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubbliche e private....relativi agli esercizi 1982, 1983, 1984, 1985 e 1986 che non hanno trovato copertura con i contributi di cui all'art. 6 della L. 10 aprile 1981, n. 151, sono assunti a carico dei bilanci delle regioni in misura pari al 70 per cento del loro ammontare"; ed il successivo art.2 ha aggiunto che "gli enti locali devono provvedere alla copertura della residua quota del 20 per cento dei disavanzi di esercizio delle aziende... relativi agli anni 1982, 1983, 1984, 1985 e 1986 che non ha trovato copertura con i contributi di cui all'articolo 6 della legge 10 aprile 1981, n. 151, mediante la contrazione di mutui con la Cassa depositi e prestiti". In definitiva, la sola legge che poteva e doveva incidere sul rapporto concessorio per cui è causa, onde dare attuazione ai principi enunciati in questa materia dalle menzionate leggi statali, era proprio la successiva legge della Regione Molise 19 del 1984, invece, ritenuta ad esso inapplicabile dalla sentenza impugnata: la quale legge, infatti, ha dedicato alla gestione dei servizi in corso una specifica norma transitoria con la quale (art.17) ha disposto che la stessa poteva "essere proseguita sulla base delle situazioni gestorie esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge" "in attesa della formazione, approvazione ed esecutività dei programmi del trasporto pubblico locale"; ed alla quale legge conclusivamente doveva attenersi il comune controricorrente, che non risulta abbia modificato o revocato neppure per l'anno 1984 la concessione, come era necessario per incidere sul profilo patrimoniale accessivo, convenuto dalle parti.
Cassata, pertanto la sentenza impugnata che ha compiuto tutt'altra ricostruzione della normativa statale e regionale esaminata, e dichiarati assorbiti gli altri motivi del ricorso, sarà compito del giudice di rinvio, che si designa nella Corte di appello di Napoli, applicare i principi avanti enunciati e regolare anche le spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte, accoglie il primo ed il terzo motivo, dichiara assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese processuali del giudizio di legittimità, alla Corte di appello di Napoli.
Così deciso in Roma, il 26 giugno 2002.
Depositato in Cancelleria il 21 dicembre 2002