Composta dagli Ill.mi Signori Camera di consiglio
Dott. Gennaro TRIDICO Presidente del 27.3.1998
Dott. Renato ACQUARONE Consigliere SENTENZA
Dott. Pierluigi ONORATO (est.) Consigliere N.1129
Dott. Salvatore SALVAGO Consigliere REGISTRO GENERALE
Dott. Amedeo FRANCO Consigliere N.03801/98
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto per IZ GU, nato a [...] il [...],
avverso la ordinanza resa il 5.1.1998 dal tribunale per il riesame di Benevento.
Sentita la relazione svolta dal Consigliere Pierluigi Onorato, Udite le conclusioni del P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Antonio Albano, che ha chiesto l'annullamento senza rinvio della ordinanza impugnata,
Uditi i difensori, avv. Antonio Rizzo e avv. Giuseppe Barbato, che si sono associati alle conclusioni del p.m.,
Osserva:
Svolgimento del processo

1 - Con ordinanza del 5.1.1998 il tribunale di Benevento, in sede di riesame, ha confermato il decreto del 3.12.1997 con cui il g.i.p. presso la pretura di Benevento aveva disposto il sequestro preventivo di una cava di materiale calcareo sita in località Paolini, nel comune di S.Agata dei Goti, gestita da GU IZ.
Il tribunale ha osservato che la cava rientra in zona sottoposta a vincolo paesaggistico con D.M. 28.3.1985; rientra altresì nel Piano Paesistico del Taburno, approvato con D.M.30.9.1996, ed è qualificata coma zona, C.I. nella. quale è vietata l'apertura di nuove cave e la prosecuzione dell'attività estrattiva in quelle esistenti;
ricade infine nel P.R.G. del comune di S.Agata dei Goti come zona E5 (zona omogenea agricola di tutela archeologica), in cui è vietata espressamente la coltivazione di cava.
Per conseguenza, secondo il giudice del riesame, la prosecuzione dell'attività estrattiva comporta la violazione - penalmente sanzionata - dei vincoli paesaggistici, archeologici e urbanistici. Questa conclusione non è vanificata dall'ordinanza del TAR Campania, sezione di Salerno, che in data 17.12.1997 ha sospeso in via cautelare l'ordinanza sindacale n. 96 del 14.11.1997 (che aveva intimato la sospensione dell'attività estrattiva), nonché i provvedimenti generali che ne costituivano i presupposti (D.P.G.R.C n. 5570 del 2.6.1995 e D.M.B.C.A. del 30.9.1996): e ciò sia perché la tutela cautelare degli interessi economici del privato da danni gravi e irreparabili possono trovare considerazione in sede di giurisdizione amministrativa ma non in sede penale;
sia perché la sospensiva del TAR non scalfiva il D.M. del 28.3.1985, impositivo del vincolo paesaggistico.

2 - Avverso detta ordinanza ha proposto ricorso il difensore dell'IZ, deducendo violazione di legge e vizio di motivazione. Sostiene che il giudice del riesame ha ignorato la norma dell'art. 36 della legge regionale campana n. 54 del 13.12.1985, così come modificato dall'art. 22 della L.R. n. 17 del 13.4.1995, la quale consente anche nelle zone vincolate la prosecuzione dell'attività estrattiva nelle cave preesistenti alla data dell'8.1.1986 "nei limiti delle superfici oggetto di legittima coltivazione e, comunque, entro i limiti delle particelle ovvero della superficie già oggetto di coltivazione".
Motivi della decisione

3 - Il ricorso è fondato e merita accoglimento.
Invero, la legge della Regione Campania n. 54 del 13.12.1985, in materia di coltivazione di cave e torbiere, contiene l'art. 36 (norme transitorie per le cave in atto) che così recita:
"La coltivazione delle cave in atto alla data di entrata in vigore della presente legge, per le quali, a norma dell'art. 28 del D.P.R.

9.4.1959 n. 128 è stata presentata denuncia al comune e alla Regione
Campania, potrà essere proseguita, purché, entro sei mesi dalla stessa data, l'esercente presenti domanda di proseguimento, con la procedura e la documentazione prevista dal precedente art. 8 ed adempia agli obblighi previsti dagli artt. 6 e 8 della presente legge [che prescrivono un deposito cauzionale, nonché l'allegazione di determinati documenti: n.d.r.].
"In caso di mancata presentazione della domanda, alla scadenza del termine predetto, l'attività di coltivazione si considera cessata e l'eventuale continuazione dei lavori è sottoposta alle sanzioni di cui al precedente art. 28 [che prevede sanzioni amministrative per la coltivazione di cava senza autorizzazione o concessione: n.d.r]. "L'autorizzazione di cui al primo comma non può essere denegata se non quando l'attività estrattiva risulti in contrasto con i vincoli - urbanistici, paesaggistici, idrogeologici e archeologici derivanti da altre leggi nazionali o regionali.
"Qualora la cava sia ubicata in zona a ciò non espressamente destinata dallo strumento urbanistico vigente, l'autorizzazione ai sensi del primo comma del precedente articolo 11 [cioè quella rilasciata dalla giunta regionale per la. coltivazione della cava:
n.d.r.] costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico stesso, purché non contrasti con la utilizzazione prevista dallo stesso strumento urbanistico per la zona circostante." La norma è chiara e non consente dubbi: la coltivazione di una cava in corso all'entrata in vigore della legge può essere continuata alla sola condizione che l'esercente presenti tempestiva e regolare domanda di proseguimento;
una volta che l'esercente abbia presentato la domanda di proseguimento, la continuazione della coltivazione gli può essere vietata solo se risulti in contrasto con i vincoli urbanistici, paesaggistici, idrogeologici o archeologici vigenti nella zona.
Si deve sottolineare che presupposto di applicazione della norma transitoria è che l'esercizio della cava in atto sia legittimo, perché regolarmente denunciato alla competente autorità di vigilanza numeraria ai sensi degli artt. 24, 25 e 28 del D.P.R.

9.4.1959 n. 128 (norme di polizia delle miniere e delle cave):
l'autorità regionale, quindi, ha solo il compito di verificare la compatibilità dell'attività estrattiva con i vincoli e con gli strumenti urbanistici vigenti;
di guisa che la prosecuzione della attività estrattiva potrà essere proibita solo quando la verifica regionale risulti negativa.
La norma regionale così interpretata deve essere applicata, a meno che non se ne sospetti l'incostituzionalità. Ma il sospetto di incostituzionalità sarebbe manifestamente infondato, sia sotto il profilo della ingiustificata disparità di trattamento (art. 3 Cost.), sia sotto quello della illegittima interferenza nella materia penale (art. 25, comma 2, Cost.), sia infine sotto il profilo della lesione del valore ambientale (art. 9 Cost.). In tal senso infatti ha già valutato la questione la Corte Costituzionale con la sentenza n. 79 del 26 febbraio-11 marzo 1993, anche se non appare sempre perspicua e univoca la interpretazione data alla norma regionale oggetto del giudizio.

4 - In conclusione, questo collegio ritiene condivisibile la sentenza Cass. Sez. III n. 10877 del 26.10.1994, ud. 15.7.1994, Falzarano, rv. 199928; mentre non può condividere altre pronunce della stessa sezione (n. 5583 del 17.5.1995, c.c. 6.4.1995, IA, rv. 203482; n. 494 del 17.1.1996, ud. 5.12.199, NO, ry. 204061; n. 4308 del 7.2.1997, c.c. 13.12.1996, Mirto, rv. 206839). Infatti, non ha alcuna base testuale la tesi secondo cui sarebbe necessaria una previa autorizzazionè per continuare la coltivazione delle cave situate in zone vincolate ex legge 29.6.1939 n. 1497 o ex legge 8.8.1985 n. 431, mentre sarebbe sufficiente la semplice domanda di, proseguimento solo per continuare la coltivazione delle cave situate in zone non vincolate (sentenze IA e NO). E terzo comma dell'art. 36 legge regionale 54/1985 - invocato al riguardo - non dispone affatto che l'autorizzazione debba essere preventiva;

piuttosto - per la sua stessa formulazione letterale - intende limitare il diniego postumo dell'autorizzazione ai soli casi in cui risulti pregiudicato un vincolo ambientale o urbanistico. La dizione usata dal legislatore regionale in tale disposizione non brilla certo per perspicuità: "l'autorizzazione ( ... ) non può essere denegata se non quando l'attività estrattiva risulti in contrasto con i vincoli ( ... ) derivanti da altre leggi nazionali o regionali". Ma nella lingua italiana questa dizione equivale alla frase "l'autorizzazione può essere negata solo quando etc.". Neppure può ravvisarsi un fondamento alla predetta distinzione nel coordinamento con l'art. 7 della stessa legge regionale 5411985 (come argomentano sempre le sentenze IA e NO). Al contrario, è proprio il coordinamento sistematico fra le due norme a dimostrare la fondatezza della tesi qui sostenuta. Infatti l'art. 7 riguarda le cave nuove e vieta al competente presidente della giunta regionale di rilasciare l'autorizzazione quando l'attività estrattiva contrasti con gli strumenti urbanistici vigenti o con i vincoli derivanti dalla legge 8.8.1985 n. 431, dalla legge 1.6.1939 n. 1089 e dalla legge 29.6.1939 n. 1497. Mentre invece l'art. 36 riguarda le cave in atto alla data di entrata in vigore della legge regionale e facoltizza il presidente della regione a negare l'autorizzazione solo quando la cava contrasti con i vincoli urbanistici, ambientali e archeologici esistenti. La ratio di questa differente disciplina è evidente, giacché la tutela degli interessi urbanistici e ambientali esige che non sia autorizzata l'apertura di nuove cave in contrasto con quegli interessi;
mentre quando la cava è già legittimamente in atto nelle zone vincolate e ha quindi già compromesso gli interessi ambientali o urbanistici, spetta all'autorità competente di valutare discrezionalmente se la prosecuzione dell'attività estrattiva aggravi in modo intollerabile, oppure non aggravi, il vulnus alla tutela del territorio, operando un equilibrato bilanciamento tra il diritto preesistente dell'esercente e l'interesse pubblico all'integrità ambientale. Siffatta ratio è stata autorevolmente ed efficacemente scolpita dalla nota pronuncia Midolini delle sezioni unite di questa corte, la quale - affrontando un analogo problema di diritto transitorio relativo alla legge 431/1985 - ha precisato che l'entrata in vigore di questa legge "non ha fatto perdere efficacia alle autorizzazioni per l'esercizio di cave e torbiere nelle zone di particolare interesse ambientale concesse in precedenza, quando le opere autorizzate abbiano già avuto una parziale attuazione alla data di entrata in vigore della nuova legge. Invero ( ... ) lo scrimine per l'esecuzione dei lavori senza bisogno di nuove autorizzazioni conformi alla detta legge è dato dall'intervenuto inizio dei lavori prima di tale data", giacché in tal caso il giudice deve accertare se i lavori, modificando in modo apprezzabile lo stato dei luoghi, abbiano già provocato la compromissione estetica dell'ambiente (Cass. Sez. Un. n. 6 del 7.11.1992, c.c. 27.3.1992, Midolini, rv. 191328).
Da quanto sopra osservato risulta che ancora minore è il fondamento testuale della distinzione tra il vincolo di cui alla legge 431/1985 e il vincolo di cui alla legge 1479 del 1939, se intesa in modo tale da dedurne che solo nel primo caso è possibile autorizzare in via preventiva la prosecuzione della coltivazione della cava, mentre nel secondo caso sarebbe interdetta qualsiasi prosecuzione (sentenza Mirto). Al contrario l'art. 36 della legge regionale non fa alcuna distinzione tra questi vincoli, mentre l'art. 7 addirittura li parifica a tutti gli effetti.

5 - Alla interpretazione qui sostenuta si obietta ancora che essa interferisce illegittimamente con la materia penale di cui all'art. 1 sexies della legge 43111985, e quindi dovrebbe essere denunciata per illegittimità costituzionale con riferimento al parametro di cui all'art. 25, secondo comma, della Costituzione. Orbene, la Corte Costituzionale, con la citata sentenza 79/1993, ha già escluso questa interferenza, nella considerazione che "la regione ha il dovere di vietare la prosecuzione dell'attività estrattiva ove contrasti col vincolo ambientale. Ma - se si pone mente al carattere transitorio della norma regionale sospettata e si assume sino in fondo lo spirito che informa la sentenza Midolini - l'interferenza va esclusa anche nel caso che si adotti l'interpretazione che attribuisce all'esercente della cava in atto il diritto di continuare la coltivazione (previa domanda di prosecuzione) e all'autorità regionale il potere di vietare la continuazione ove contrasti con i vincoli esistenti.
A ben vedere, infatti, la norma regionale assegna all'autorità amministrativa ne' più ne' meno che il compito che la sentenza Midolini assegna al giudice penale, senza che ne' il giudice ne' l'autorità amministrativa arrivino a pregiudicare la riserva di legge statale in materia penale. È proprio l'art. 25 Cost. a specificare il principio di legalità in materia penale, proclamando che nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso. Ebbene, quello che caratterizza il caso di specie, come il caso giudicato nella sentenza Midolini, è che l'esercente della cava era perfettamente legittimato all'esercizio secondo la normativa previgente e che il suo diritto viene ad essere degradato solo in virtù di una normativa sopravvenuta che introduce una più intensa tutela ambientale. In particolare la legge regionale 54/1985 rafforza la tutela ambientale di cui alla legge 431/1985, laddove vieta l'autorizzazione all'apertura di nuove cave in zone vincolate;
ma la rafforza anche laddove prevede la possibilità di negare - nelle stesse zone ~ l'autorizzazione per la prosecuzione delle cave preesistenti. In quest'ultimo caso non restringe l'applicabilità della sanzione penale di cui all'art. 1 sexies della legge 431/1985 (posto che detta sanzione non può applicarsi per le cave aperte prima della sua entrata in vigore); ma semmai la amplia, laddove prevede la possibilità che non sia autorizzata la prosecuzione della cava, giacché in tal caso la prosecuzione della cava senza il nulla-osta ambientale incorrerebbe legittimamente nella pena ivi prevista. In conclusione, ritiene il collegio che l'interpretazione sostenuta sia sotto ogni profilo legittima e conforme ai parametri costituzionali.

6 - Tanto premesso in linea di diritto, e considerato che in linea di fatto risulta pacifico che la cava gestita dall'IZ era preesistente alla data di entrata in vigore della legge regionale 13.12.1985 n. 54, ne deriva che il tribunale del riesame, ai fini della sussistenza del fumus delicti, avrebbe dovuto verificare (anche d'ufficio) se esistevano i presupposti di cui all'art. 36 della stessa legge, che legittimavano la prosecuzione dell'attività estrattiva. In particolare doveva verificare a) se era stata presentata denuncia al comune e alla regione Campania ai sensi dell'art. 28 del D.P.R.

9.4.1959 n. 128, posto che la denuncia di esercizio allegata agli atti si riferisce a località Pietracotta, mappa 27, particelle 250 e 260, mentre il sequestro preventivo, nonché l'ordinanza sindacale di sospensione, riguardano una cava in località Paolini;
b) se l'esercente aveva presentato tempestiva e regolare domanda di prosecuzione dell'attività estrattiva ai sensi dell'art. 36 della citata legge regionale.
Al riguardo l'ordinanza impugnata è invece assolutamente carente di motivazione. Va pertanto annullata con rinvio per nuovo giudizio allo stesso tribunale del riesame, che si atterrà ai principi suesposti.

P.Q.M.

la corte annulla la ordinanza impugnata con rinvio al tribunale di Benevento.
Così deciso in Roma, il 27 marzo 1998.
Depositato in Cancelleria il 9 giugno 1998