Composta dagli Ill.mi Sigg.: SENTENZA
Dott. Ferdinando ZUCCONI GALLI FONSECA I Pres. N. 14

1.Dott Marco BOSCHI Presidente
2. " Raffaele DOLCE " REGISTRO GENERALE
3. " Vittorio MELE Consigliere N. 14027/90
4. " RU SA LO "
5. " TO AL "
6. " BR LA PE "
7. " LE LA VA "
8. " IO AT "
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto dal P.G. c/o la Corte di Appello di Salerno:
Contro
NE CA n. a Torino il 14/10/1941;
avverso la sentenza del Tribunale di Salerno del 29.1.1990. Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso;

Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dr. Vittorio MELE;

Udito il Pubblico Ministero in persona dell'Avvocato Generale dr. Bartolomeo LOMBARDI che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza del 14/4/1984 il Pretore di Pisciotta dichiarava ON CA colpevole del reato di cui all'art. 17 lett. B) della legge n. 10/77 e la condannava alla pena di giorni cinque di arresto e lire 300.000= di ammenda.
Su appello dell'imputata, il Tribunale di Vallo della Lucania, con sentenza del 26 febbraio 1987, dichiarava non doversi procedere contro la stessa per essere il reato estinto per oblazione ai sensi dell'art. 38 e segg;
legge n. 47/85, affermando che l'avvenuta presentazione nei termini della domanda di sanatoria, accompagnata dal versamento della somma autodeterminata secondo i parametri stabiliti dalla legge n. 47/85, nel silenzio dell'amministrazione comunale comportava oblazione del reato.
Contro tale sentenza produceva ricorso per cassazione il Procuratore generale presso la Corte di appello di Salerno, deducendo violazione di legge, in quanto l'oblazione poteva conseguire soltanto al pagamento integrale della somma determinata dall'Autorità amministrativa competente, secondo i canoni già determinati dall'art. 107 e segg. della legge comunale e provinciale del 1934, alla quale faceva espresso riferimento l'art. 41 della legge 17 agosto 1962 n. 1150, a sua volta richiamata nel testo dell'art. 38 della legge n. 47/85.
Sul punto questa differiva solo per avere fissato dei criteri automatici, rapportando le somme da pagare alla tipologia dell'abuso, senza tuttavia esautorare il Sindaco dal dovere di controllo, riconosciuto anzi con maggiore incisività, essendo rimasto il potere decisivo di verificare la data di commissione dell'illecito, di determinare la somma effettivamente dovuta per l'oblazione ed infine il potere di negare la concessione o l'autorizzazione nell'ipotesi di opere insuscettibili di sanatoria. Questa Suprema Corte, con sentenza del 2 marzo 1988 annullava con rinvio la sentenza impugnata, affermando il principio che l'oblazione non consegue alla presentazione della domanda ed al versamento della somma ritenuta dovuta, giacché l'effetto estintivo rimaneva collegato al provvedimento autorizzatorio del Sindaco di cui al 9 comma dell'art. 35, preceduto dalla determinazione in via definitiva dello importo dell'oblazione.
Rimessi gli atti per il nuovo giudizio al Tribunale di Salerno, questo giudice, sul presupposto che la legge n. 68/88 di conversione del D.L. n. 2/88 aveva stabilito il principio della prescrizione del diritto dell'amministrazione a pretendere l'eventuale maggiore somma dovuta e, che la verificata inerzia della P.A. produceva gli effetti propri estintivi di cui agli artt. 38 e 39 della legge n. 47/85, dichiarava ancora una volta estinto per oblazione il reato contestato.
Contro tale decisione ha prodotto nuovamente ricorso il PG presso la Corte di appello regionale, rilevando in via preliminare che il Tribunale aveva violato il principio dettato nell'art. 546 secondo il quale "il giudice di rinvio deve uniformarsi alla sentenza della Corte di cassazione per ciò che concerne ogni questione di diritto con essa decisa", a nulla rilevando il ricorso alla sopravvenuta legge n. 68/88, tanto più che il D.L. di cui questo testo legislativo costituiva atto di conversione, recava data antecedente la pronuncia della Corte, ignorata dai giudici di merito nella sentenza. Il Tribunale avrebbe dovuto, per pervenire a diversa soluzione, nelle more della doverosa sospensione del procedimento, acquisire la prova della determinazione della somma definitiva dovuta e del relativo pagamento.
Nel merito, pur tenendo conto delle innovazioni introdotte, il Tribunale aveva fatto coincidere la decorrenza del termine di prescrizione con quello della presentazione della domanda. Il diritto dell'amministrazione ad esigere il pagamento della misura dovuta è un diritto indisponibile, non soggetto quindi alle regole della prescrizione quale prevista nell'art. 2934, 2 comma c.c.. Senza contare che l'art. 11 delle preleggi non consente di applicare una nuova normativa a fatti precedentemente verificatisi, comunque determinata dalla verifica che il significato della norma sopravvenuta sia incompatibile con la normale destinazione della legge a disporre soltanto per il futuro, circostanza questa certamente non rinvenibile nel contesto normativo in argomento. La previsione infatti di un termine più lungo rispetto a quello originario per la formazione del silenzio - assenso, comporterebbe la paradossale conseguenza che una legge sopravvenuta avrebbe l'effetto di evitare la corresponsione delle somme dovute in più e di determinare una prescrizione per un conguaglio che al momento dell'entrata in vigore della legge era prossimo a prescriversi. La corretta interpretazione della legge del 1988 porta a ritenere che il termine prescrizionale non può che decorrere dal momento di entrata in vigore della legge;
non senza considerare che le norme generali in tema di prescrizione comportano comunque l'eccezione della parte, non essendo, prevista un'operatività di ufficio. Rileva infine che, ad onta della nuova normativa, rimane fermo il principio che solo l'integrale pagamento può determinare la estinzione del reato per oblazione.
Essendo intervenute sul punto decisioni ,di segno contrario nell'ambito di questa Suprema Corte, il ricorso è stato assegnato alle Sezioni Unite.
MOTIVI LA DECISIONE
Occorre innanzitutto rilevare l'inesattezza dell'affermazione, contenuta nei motivi di ricorso del P.G., secondo la quale vi sarebbe violazione dell'art. 546 c.p.p., non essendosi attenuto il giudice di merito al principio di diritto affermato dalla Corte di cassazione. L'obiezione è stata superata nella sentenza impugnata dallo jus superveniens, che il P.G. contesta essere intervenuto, giacché il decreto legge reca la data del 10 gennaio 1988 ed è precedente perciò la decisione di questa Corte suprema. L'introduzione del termine triennale non è stata però disposta con il decreto legge predetto, ma con la legge di conversione, che porta invece la data del 13 marzo 1988, successiva quindi alla decisione di questa Corte, che è del 2 marzo 1988; sicché il Tribunale, non solo poteva, ma doveva tener conto della normativa sopravvenuta, a parte naturalmente il discorso sulla portata innovativo che ad essa è stata attribuita dal giudice di merito.
Queste Sezioni unite devono rilevare come la legge n. 47/85 (e da ciò non si discostano le successive modifiche, che anzi ne rafforzano il significato) è intitolata "Norme in materia di controllo dell'attività urbanistico - edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie". il cui intento era quello di attuare un'efficace collaborazione tra amministrazioni comunali (con qualche intervento di natura regionale) e autorità giudiziaria, confidando forse eccessivamente sulla solerzia delle prime ed affidando al giudice penale l'intervento sanzionatorio in via subordinata, forse anche allo scopo di stimolare le amministrazioni comunali inerti o negligenti. Una dimostrazione assai efficace è rinvenibile nell'ultimo comma dell'art. 7 della legge, nel quale si prescrive che il giudice, con la sentenza di condanna "ordina la demolizione delle opere stesse (ritenute illegali) se ancora non sia stata eseguita". E questa Suprema Corte ha avuto più volte occasione di affermare, anche a Sezioni unite, come esuli dai compiti del giudice penale l'accertamento di taluni passaggi, di sicura competenza amministrativa, salvo che non si ravvisino interventi sicuramente illegali della P.A. che diano luogo a distinte ipotesi delittuose, che non riguardano direttamente la legge in argomento. Se si parte da questa premessa, che la lettura della legge rende indiscutibile, apparirà più convincente il discorso fondamentale della presente decisione.
A ciò va aggiunto, nello spirito di quanto detto innanzi, che al giudice penale è inibito di accertare, ai fini dell'oblazione, se le opere siano o non suscettibili di sanatoria - valutazione riservata, in via esclusiva all'Amministrazione comunale e comunque ininfluente sull'estinzione del reato ma solo la tempestività della domanda di sanatoria e l'avvenuto versamento della somma dovuta, così come determinata esplicitamente dall'amministrazione comunale a conguaglio di quella versata immediatamente dal richiedente ove non sia stata ritenuta sufficiente la somma versata a corredo della domanda di sanatoria.
Ma nella stessa norma dell'art. 35, che disciplina il normale svolgimento del procedimento tendente al conseguimento della sanatoria, si aggiunge all'accertamento dell'avvenuto rilascio della concessione in sanatoria una procedura in qualche modo parallela, quale è quella indicata nel 12 comma della stessa norma laddove, situazioni che rendono impossibile comunque il rilascio della sanatoria, - è prevista la situazione alternativa del silenzio della P.A. Per tale evenienza, la legge prevede un termine Perentorio di ventiquattro mesi dalla presentazione della domanda, precisando che l'inutile decorso del tempo comporta l'accoglimento della domanda stessa, così equiparando all'accoglimento formale quello tacito. La previsione dello stesso articolo della condizione del pagamento di tutte le somme dovute a conguaglio non può avere l'effetto semplicistico di paralizzare tale forma di assenso tacito, ove si consideri che, se ci fosse stata la determinazione della somma, si sarebbe naturalmente fatto luogo alla procedura ordinaria senza il ricorso all'assenso tacito. Non si considera cioè che così opinando, verrebbe meno la ragione stessa della previsione dell'accoglimento tacito della domanda, che si basa sull'inerzia della P.A. durata appunto ventiquattro mesi, durante i quali quella che è mancata è proprio la determinazione della somma dovuta da parte della P.A. stessa. Solo in tal modo si spiega che non trascurando l'ipotesi che il conguaglio sarebbe solo eventuale, ben potendo la somma versata risultare congrua questa norma sia stata oggetto di modifiche da parte del legislatore dapprima con il D.L. di cui si è detto e poi con la legge di conversione. ancora modificativa del testo originario.
Ma non va soprattutto dimenticato che il 12 comma non si riferisce soltanto agli effetti penali dell'eventuale procedimento in corso, ma allo accoglimento tacito della domanda, con la conseguenza che, in sostanza, accanto alla procedura ordinaria di sanatoria, tale comma ne introduceva un'altra, parallela, che poteva essere utilizzata (il discorso al passato è d'obbligo, essendo largamente scaduti tutti i termini) dalla P.A. anche laddove, riconosciuta l'esistenza della congruità della somma, non si fosse voluto far ricorso alla procedura ordinaria e al rilascio formale della sanatoria. Se si fosse dovuto corrispondere anche la somma eventualmente dovuta a conguaglio al fine del perfezionamento della procedura, si sarebbe dovuto attendere proprio il venir meno di quell'inerzia della P.A. che costituisce il presupposto della norma in questione. Ma se non vi fosse stata l'inerzia, proprio perché la Amministrazione aveva provveduto alla determinazione della somma, la norma sarebbe rimasta del tutto priva di senso e concretamente inapplicabile.
Ferma questa interpretazione, che ha trovato la conferma di parte della dottrina, ha una sua spiegazione e una precisa collocazione anche l'ulteriore modifica introdotta con la legge di conversione, che dichiara prescritto in tre anni l'eventuale diritto al conguaglio da parte del Comune. Che si tratti di cosa diversa dal termine perentorio di cui all'inalterata norma della quale finora si è discusso, è provato dal fatto non solo che essa è rimasta intatta, ma che è rimasto fermo, col termine perentorio, anche la conseguenza propria dell'accoglimento della domanda. Quale spiegazione tale aggiunta possa avere è dimostrato dai termini civilistici che il legislatore ha adoperato ("si prescrive l'eventuale diritto") espressione che non può avere altro significato che quello di mantenere in vita per un altro anno il diritto del Comune a conseguire le maggiori eventuali somme dovute per un conguaglio non richiesto nei due anni precedenti, ma ancora richiedibile, fermo l'effetto già conseguito dell'accoglimento della domanda, già verificatosi con l'inutile spirare del termine biennale. La tesi (pure sostenuta da questa Corte nella sentenza della IV sezione del 27/11/1989), secondo la quale il termine triennale scatterebbe dal momento in cui la P.A. ha provveduto a determinare le eventuali somme dovute a conguaglio non ha adeguata giustificazione normativa, mentre invece il riferimento al momento della presentazione della domanda si inserisce perfettamente nel testo discorsivo del comma, 12 , che fa decorrere i ventiquattro mesi dalla presentazione della domanda.
Lette l'una dopo l'altra tali proposizioni, appare evidente che il termine di decorrenza è il medesimo e non si comprende perché, come sostiene il ricorrente P.M., non siano ammissibili due termini diversi, che abbiano la stessa decorrenza, quando si consideri che il primo tende a far conseguire l'accoglimento della domanda di sanatoria e l'altro a prorogare di un anno ancora il diritto, ontologicamente diverso, di credito eventuale dell'amministrazione. Creare un differente termine di decorrenza avrebbe l'effetto di mantenere in vita questo diritto dell'Amministrazione per un tempo indefinito, posto che il Comune potrebbe far passare anche dieci anni prima di esaminare, con la domanda (che ha perduto ormai il suo significato pregnante), l'entità della somma e pretendere poi ugualmente la differenza, mantenendo in vita una situazione di precarietà, quanto meno economica, in relazione ad un immobile che potrebbe anche essere stato alienato;
con la conseguenza di tradire proprio quelle aspettative di regolarizzazione, che erano alla base della legge.
Il che è confortato dall'ulteriore rilievo che, avendo la legge tale scopo, il termine di due anni avrebbe dovuto già essere congruo (tanto che ad esso è collegato il rilascio tacito della concessione in sanatoria) per la definizione delle pendenze e che, con l'aggiunta di altro anno, non previsto nel D.L. originario, si è inteso consentire soltanto una tardiva possibilità di acquisire alle casse comunali un eventuale maggiore introito, con riferimento a quei Comuni che non si erano dimostrati solleciti nel pretendere in termini ragionevoli le maggiori somme eventualmente dovute. In conclusione dunque, con lo scadere dei ventiquattro mesi, si forma il c.d. silenzio assenso della P.A., mentre residua, per un anno ancora, (e naturalmente senza alcuna incidenza sugli effetti sananti già prodotti) il diritto, irrilevante penalmente, del Comune a richiedere le eventuali somme maggiori. Che in tal modo si verifichi una possibile disparità di trattamento tra chi ha pagato per intero la somma determinata dall'Amministrazione e chi l'abbia invece pagata in misura eventualmente ridotta perché non richiesto dell'eventuale differenza maggiore è circostanza che si spiega con un intento penitenziale per la P.A., che non ha svolto in termini più che ragionevoli tutte le procedure dovute (allungati ancora di un anno dalla sopravvenuta legge del 1988) così contemperandosi il diritto patrimoniale dell'Amministrazione con quello del cittadino a non vedersi esposto sine die alla richiesta di pagamenti integrativi.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.
Roma, 19 Dicembre 1990.